“兩法銜接”中檢察機關監督行政機關移送涉刑案件的若干問題分析

張功

(北京市人民檢察院，北京 100005)

【法律文化】

“兩法銜接”中檢察機關監督行政機關移送涉刑案件的若干問題分析

張梽功

(北京市人民檢察院，北京 100005)

監督行政機關移送涉刑案件是檢察機關兩法銜接工作的重要內容。檢察院監督行政機關移送涉刑案件的職權散見于多個規范性文件，實踐中形成了包括線索來源、審查決定、立案監督、后續跟進四個環節的監督程序。然而，整個監督機制運轉起來并不順暢，運轉過程中出現了監督線索數量少、行政機關認識不到位、檢察機關調查手段有限、監督缺乏剛性、統籌協調難度大等問題。出現這些問題的原因一方面是兩法銜接相關立法不足，另一方面是檢察機關監督職能定位不清晰。為此，首先應當通過人大立法明確檢察機關的監督權限，在此基礎上建立檢察機關主導的銜接機制，進而在具體工作中加快銜接平臺的信息化建設。三條解決路徑層層深入，可以有效解決的監督不暢的難題。

兩法銜接；監督移送涉刑案件；法律監督權

一、監督行政機關移送涉刑案件的現狀

(一)相關規范性文件梳理

“兩法銜接”是指行政執法與刑事司法的銜接，檢察機關負責對整個銜接過程的監督，包括監督公安機關立案，監督行政機關及時移送涉刑案件。

檢察院監督行政機關移送涉刑案件的職權散見于有關兩法銜接的各個規范性文件。從2000年開始，不同層級，不同側重的兩法銜接相關文件陸續出臺。2001年國務院頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，當年，公安部、最高人民檢察院分別就本部門的具體實施問題出臺了兩法銜接相關文件。2004年、2006年、2007年最高人民檢察院、公安部及有關部委聯合出臺了三部規范性文件。2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了國務院法制辦等部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》。在這些規范性文件的指引下，各省市也出臺了多份兩法銜接的文件。比如2016年，北京市政府通過的《北京市行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》，2016年廣東省五部門聯合發布的《廣東省食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作實施辦法》等。

(二)實踐運行情況

偵查監督業務已經實現了由辦事模式向辦案模式轉變，實踐中，檢察機關監督行政機關移送涉刑案件一般包括以下四個辦案環節：線索來源、審查決定、立案監督、后續跟進。在線索來源環節，除了規范性文件中明確提到的“單位、個人舉報或者群眾反映”以及“辦案中發現”兩種渠道外，行政機關主動抄送也是一個重要的線索來源。

二、實踐中存在的問題及成因

(一)實踐中常見的若干問題

第一，監督線索數量少。實踐中，三個線索來源渠道都存在一定問題。就舉報渠道而言，大多行政當事人不清楚檢察機關有監督移送的職責，很多媒體發現案件線索后也只向相關行政部門或公安機關舉報，沒有意識到將線索同時移送檢察院有利于線索價值最大化。就辦案發現渠道而言，本單位其他部門辦案中發現線索較少，監督部門也就難以及時了解行政處罰案件并從中篩選出涉刑案件線索。就抄送渠道而言，行政執法機關通過抄送案件的方式主動配合檢察機關監督有利于銜接工作順暢展開，但這種形式的監督對于檢察機關而言仍被動監督。

第二，行政機關對檢察院的監督職能認識不到位。實踐中，很多行政執法機關對兩法銜接工作的認識僅停留在與公安機關的對接上，執法機關的工作流程及工作考核缺少監督模塊的內容。因此，很多行政執法機關錯誤的認為只要將案件移送給了公安機關就算完成了工作任務，甚至有些行政機關在將案件移送給公安機關時都沒有同時抄備檢察機關的意識，更不清楚疑難案件商請協助流程。這些情況反映出的根本問題是行政機關不清楚檢察院在兩法銜接工作中有哪些監督職能以及這些職能的作用，因此導致行政執法機關與檢察機關在立案監督、線索抄送等方面配合不到位。

第三，檢察機關調查手段有限增加了立案難度。除公安機關外，大多行政執法機關沒有限制人身自由的權力，扣押財物也有期限上的限制。因此很多涉刑行政執法案件會出現當事人逃匿、贓物被移轉等情況。從而導致案件證據不足，難以認定是否涉嫌刑事犯罪。對于這類案件，檢察機關由于法律授權有限無法展開調查，只能根據行政執法案件中現有的證據材料出具建議，這就影響了立案的成功率，同時也降低了整個移送的效率。

第四，統籌協調難度大。各地兩法銜接工作主要由各參與機關組成的兩法銜接領導小組負責。但是，具體案件銜接時仍需要各單位承辦人單獨與其他單位的聯系人、承辦人溝通。為了增進銜接效率，各地都將建設信息網絡平臺作為兩法銜接工作的重中之重，但由于涉及單位多、錄入信息量大、建設周期長等原因，兩法銜接信息化平臺大多尚未投入使用。以北京為例，在《北京市行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》出臺以后，各行政機關要在平臺中錄入涉刑職權、職權依據、移送要件等相關信息，之后還須經過公安機關和檢察機關審核通過后再導入行政處罰案件，距平臺正式運行還要有一段時間。

(二)運行不暢的原因分析

一方面，兩法銜接相關的立法不足。很多學者和實務工作者在論及兩法銜接工作銜接不暢的原因時都提到法律層面的問題，存在“政策層面較高、法治層級較低，制度剛性不足，權威性還不夠”的問題。一則，現有兩法銜接法律依據位階較低，缺少法律規定，多為行政法規。《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》在兩法銜接工作中檢察院的職責規定不清，沒有規定檢察院擁有主動審查行政案件、從行政案件中發現違法犯罪線索的職權。[1]而檢察機關的職權屬于立法保留事項，行政法規無權規定檢察機關職權。二則，缺少有關兩法銜接的專門立法，兩法銜接是行政執法和刑事司法的銜接，涉及檢察機關、公安機關、行政執法機關等多家單位，需要專門的法律規定來統籌各個機關的工作，但全國僅徐州市人大于2016年6月出臺了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的決定》。

另一方面，就檢察機關監督職能而言，檢察機關法律監督職能的內涵和外延都不清楚，無法為監督行政機關移送涉刑案件提充足的理論背書。新中國成立之初，由于借鑒蘇聯檢察職權的設置，54憲法將檢察機關的職權定位為一般監督，能夠對“國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”，據此，檢察機關自然可以對行政違法行為進行監督，但一般監督并不現實，“不論是在新中國的檢察實踐中，還是在蘇聯的檢察實踐中，一般監督權對檢察機關都是一個不小的挑戰”。[2]因此，在82憲法中檢察機關被定性為“國家的法律監督機關”。但是，關于法律監督的定性和范圍一直以來爭論不斷。有觀點認為法律監督基本等同于訴訟監督，即對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動進行監督，因為實踐中法律監督就是圍繞訴訟活動而展開；另一種觀點認為法律監督不應當局限于訴訟監督，“將法律監督歸結于訴訟監督不僅縮小了法律監督的范圍，也會帶來一系列的不利后果”。[3]觀點一雖具有操作性，但削弱了檢察機關單獨存在的必要性，觀點二雖然有利于檢察機關監督權力的延伸，但是延伸的邊界在哪里并不清楚。

三、銜接機制不順暢的破解路徑

(一)通過人大立法明確檢察機關的監督權

檢察機關監督行政執法機關移送案件的職權需要人大立法明確。在我國的政體下有多種國家機關的專門監督，如檢察機關的法律監督以及正在推行的針對所有公職人員職務違紀違法行為的監察監督等等。在現有的授權范圍內，檢察機關法律監督應當主要集中在對訴訟活動的監督，不宜逾越法律監督的范圍去監督行政機關的行政行為是否違法,但基于訴訟監督的需求，檢察機關的監督事項可以適當延伸，這種延伸就是檢察機關職權拓展性的體現。[4]以刑事訴訟立案環節為例，為了讓涉刑案件全部的、及時的進入刑事訴訟程序，檢察機關就需要加強對涉刑行政執法案件的監督。監督職權需要全國人大立法來明確，隨著國家監察體制的改革，《人民檢察院組織法》的修改勢在必行。本次修改應當明確檢察院對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大訴訟的監督職權，并具體列明在每個訴訟體系中檢察機關應承擔何種職能、享有何種監督手段。尤其是在對行政機關的監督上，新修法應當明確檢察機關對于行政執法機關兩法銜接工作中的違法行為有權發出檢察建議、糾正違法通知書，從而讓監督更具剛性，提升監督效果。

(二)探索法律監督機關主導的銜接機制

在明確檢察院對行政機關行政執法享有監督權的基礎上，兩法銜接工作應當由行政機關牽頭向檢察機關牽頭轉變。以往，兩法銜接工作由行政機關牽頭負責，由政府法制部門落實,但是，作為行政執法和刑事司法之間的銜接程序單純由行政機關主導并不合適。一則，政府法制部門有自己的職責，對于兩法銜接工作“法制辦有理由無暇顧及”。二則，無論是行政執法機關還是公安機關都屬于政府的組成部門，缺少外部監督很難保證銜接效果，而實踐中兩法銜接最大的問題恰恰就出在監督不到位上。檢察機關是專門的監督機關，熟悉刑事法律運用，能夠及時給予行政機關法律指導。同時，檢察機關可以參與到訴訟的整個過程中，有利于案件的順利推進，因此，相較于政府法制部門，作為中間監督環節的檢察機關更適宜主導兩法銜接機制。在檢察機關主導的銜接機制中，一則，檢察機關要著力破解銜接工作中的客觀難題，為行政執法機關主動向公安機關移送案件掃清障礙。比如，檢察機關應在行政機關涉刑職權的基礎結合實踐中常見案件制定常見類案的證據標準及建立證據轉換制度。通過證據標準的細化提高執法機關對涉刑案件的辨識力，方便執法機關及時移送涉刑案件。二則，檢察機關要加強對銜接過程事前、事中的監督。在事前環節，嘗試通過派駐檢察室或者以固定檢察官聯系行政機關的方式了解行政執法的情況，及時發現可能出現的涉刑線索。在事中環節，強化對行政機關報備的管理，對于移送公安機關但不向檢察機關報備的單位，檢察機關應重點監督，通過檢察建議等方式規范行政機關行為。

(三)加快銜接平臺的信息化建設

各地區應以省級為單位盡快搭建兩法銜接信息平臺。其一，通過信息化平臺，檢察機關可以全面掌握行政執法案件的情況，解決線索來源少、時間滯后的問題。其二，信息化平臺能夠減少銜接成本，節省時間和精力。其三，全程網上移送可以全程留痕，進一步規范了銜接程序。搭建信息化平臺的有如下幾個問題需要關注：(1)兩法銜接信息平臺可以在各省行政執法信息平臺的基礎設立，在現有案件信息的基礎上建立兩法銜接板塊既有利于減少行政執法機關的工作量，又能夠保證信息的完整性，避免漏報、瞞報；(2)就檢察機關的審查范圍而言，實踐中行政處罰案件數量多、法規龐雜，而檢察機關人力不足以審查所有案件，[5]因此在兩法銜接信息平臺上可以在案件分類的基礎上設置相應的篩選條件，提高審查效率；(3)審查移送方式，檢察機關可以通過電子閱卷的方式審查各個案件，發現犯罪線索或犯罪嫌疑人后直接向行政執法機關發送電子文書，要求其立即向公安機關移送，同時實時監控公安機關受案的進展。

四、結語

檢察機關監督行政機關移送涉刑案件是兩法銜接工作的一個側面，所反映的實質問題是檢察機關監督權限的模糊。要想讓兩法銜接工作順暢開展，需要檢察機關在明確法律依據和職權范圍的基礎上有所作為，這并不是檢察機關職權的擴張，而是法律監督的應然邏輯。時下，檢察機關的職權正在發生重大調整，在這一大背景下，檢察機關的監督權限應當怎樣配置才能更好的建設法治國家服務值得深入探討，兩法銜接工作恰恰是一個很好的突破口。加強檢察機關的法律監督，有利于兩法銜接工作的順暢運行，也可以為檢察制度改革提供可供參考的實踐經驗。

[1]呂敬美，蘇喆.兩法銜接難題：宜地方人大立法分類破解——以環保行政執法與刑事司法銜接為例的分析[J].河北法學，2016,(10)：124.

[2]謝鵬程.論行政處罰法律監督制度論[J].人民檢察，2013,(15)：16.

[3]蔣德海.法律監督還是訴訟監督[J].華東政法大學學報，2009,(3)：86.

[4]童建明.加強訴訟監督需要把握好的若干關系[J].國家檢察官學院學報，2010,(5)：14.

[5]張守良，崔杰.兩法銜接機制中行政執法信息準入標準研究[J].中國刑事法雜志，2012,(9)：125.

【責任編輯：王崇】

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1673-7725(2017)09-0196-04

2017-05-10

張梽功(1991-),男，河北南宮人，主要從事檢察制度、犯罪學研究。