財政供養人口規模的影響因素及控制措施

◎郭 矜

財政供養人口規模的影響因素及控制措施

◎郭 矜

在我國現有的經濟發展水平和公共服務水平下，財政供養人口規模將如何確定？本文針對財政供養人口規模提出了不能只看絕對數，以及并非最少化就是最優化的觀點。同時，強調應大力縮小財政供養人口規模，并在此基礎上提出有效控制的具體措施，如加快人員精簡、開展績效預算、分類控制機制和調整行政區布局。

財政供養 公共服務 人口規模 控制措施

一、財政供養人口規模的合理確定

財政供養人口規模是政府財政供養的人口占總人口的比重，也被稱為財政供養率，是政府效率的重要評價指標之一。財政供養人口是為居民提供公共服務的人力資源，在公共服務成本因素計算中，財政供養人口在其中是最重要的部分。一般來說，財政供養人口與總人口數呈正相關，即人口數越多，財政供養人口規模越大；與人口密度呈負相關，即人口密度越低的地區，需要更多的財政供養人員來提供公共服務。理論上，某地區財政供養人口超編程度，直接體現了對財政供養人口規模的控制力。財政超編率=（該地區實際財政供養人員－該地區標準財政供養人員）/該地區標準財政供養人員。超編程度越大，表明對財政供養人員規模的控制力越差。

自1949年以來，我國中央與地方政府進行了六次機構改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。六次改革的總體目標都是降低財政供養人口比重，減輕中央財政負擔。但值得研究的是，每次改革，財政供養人口比都會在短時間減少，而后又出現補償性劇增。究其原因，一是每次的機構改革精簡下來的機構通常會形成二級機構。二是二級機構不健全又要補充新人，這樣就不可避免地形成了財政供養人員規模的膨脹。

根據2015年數據的統計結果顯示，我國財政供養人員的比例是1∶28，個別地方甚至達到了1：9，而同期美國是1∶187，日本是1∶150，法國是1∶164，印度尼西亞是1∶98。當然，這些國家的行政效率較我國是高還是低，需要開設另外課題進行探討。但是，隨著我國經濟體制改革的不斷深入，合理安排財政供養人口是科學和正確的。同時也應該看到，我國財政供養規模較西方發達國家相比還是處于上升期，這主要是因為我國人口基數大造成的。我國人口已經達到13.7億，且每年以1000多萬的速度遞增，到2030年左右將達到人口高峰值。在這個過程中，合理安排好財政供養人口是一個具有研究意義的課題。

綜合考慮我國財政供養人員的比例，短期目標應該合理控制在1∶50，長期目標應合理控制在1∶100，并能最終穩定在1∶100的水平上。設定這個比例，是在當下財政供養人口總數仍然高居不下，政府承擔的職能范圍減弱不多情況下提出的；也考慮到總人口數對公共服務和產品的需求不斷擴大，且人口結構呈現出偏向老齡與幼年、中青年占比較低的特征；更考慮到我國經濟發展階段要求公共產品和服務的供給結構要升級的特點。總之，財政供養人口的規模不能只看絕對數，也并非最少化就是最優化，標準應該是在確保滿足社會公共品需求的前提下實現減員增效。

二、影響財政供養人口規模的因素

（一）經濟社會發展的客觀影響

改革開放以來，我國經濟實現了30多年的持續高增長。然而，經濟持續的高增長勢必會帶來社會對公共需求的增加。隨著經濟的發展，財政收入水平也不斷增加，財政供養人員的經費有了保障。但是，在預算監督還不十分健全的情況下，各級政府有能力雇傭更多的人員以實現自身利益的最大化。特別是近幾年，伴隨著城市化進程的不斷深化，公眾對公共品的需求進一步提高，財政供養人口規模擴張的步伐不斷加快。因此，財政供養人口規模的擴張與我國所處的經濟社會發展階段有一定的相關性。

（二）某些政府職能的錯位

伴隨我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，某些計劃經濟的政府職能由于無法舍棄，導致在相當長的一段時期內仍然存在。很多舊的政府部門無法適應新的市場經濟的發展，為了促進經濟的發展又建立新的政府部門。這樣機構設置重疊，造成財政供養人口的規模不斷擴大。此外，縱向層級方面，中央政府與地方政府在很多職能上仍有交叉，這種“重復”也帶來了財政供養人口的增加。

（三）財政支出結構不合理

目前我國人口結構特征決定了公眾對教育和養老事業公共需求的不斷擴張，但政府部門財政支出結構不合理的問題較為嚴重。如在財政總支出結構中，行政管理費支出比例并未隨著政府公共事務范圍的變更而有所變化；在某些政府已經弱化的職能范圍內，行政管理支出費用不降反增，導致政府職能轉變較為困難。

（四）體制性約束

很多國家都只有三級政府，而我國是中央、省（區）、市、縣（區）、鄉（鎮）五級政府，體制相對復雜。這也是財政供養人口規模比重較高的原因之一。另外，在我國有些政府部門官僚主義的盛行，一些人為了追求利益最大化，千方百計加入到了財政供養人口隊伍中來，這也是促使財政供養人口不斷膨脹的原因之一。

三、對財政供養人口規模的控制措施

（一）加快人員精簡

一是根據政府部門職能的不同，確定政府人員規模，將職能類似的部門進行整合，精簡工作人員。二是對各級政府和事業單位人員編制標準和范圍應進行法定化設置，嚴審程序，防止財政供養人員繼續增加。三是建立高效的機關事業單位人員退出機制，改變目前只進不退的現狀，將競爭機制引入國家機關事業單位的人事管理制度中來。四是建立公共服務購買機制，引入市場競爭機制，推進公共服務的市場化進程，減輕財政負擔。

（二）開展績效預算

我國在很長一段時間內實行的都是“養人”預算編制，即財政供養人員的工資都由財政統一發放，一個地區的政府機關越多，分配到的財政資金也就越多。改變這種預算編制模式，就要改以“辦事”為依據的零基礎預算模式，即將財政撥款和部門勞務掛鉤。財政資金除了要科學編制預算外，還應以一系列的配套制度加以規范，健全各項財政支出的標準，規范單位支出行為。

（三）分類控制機制

對于財政供養人員超編率高于20%的地區必須實施零增長。在10年之內壓縮至標準規模，可以采取自然減員或者購買公共服務的方法；對于超編低于20%但仍較高的地區，可以進一步優化人員結構、在穩定規模的前提下提升素質。針對不同部門對財政供養人口規模的統計，可以利用大數據和網絡信息共享平臺。在制定地區財政供養人口規模的編制率時，要綜合考慮地區的生產總值、常住人口數和公共服務水平三個因素，并結合三個因素變動來制定不同年份的編制率，實際情況需結合三個因素同時變動來綜合測算。

（四）調整行政區布局

由于財政供養人口存在規模經濟效應，因此適度擴大行政區域范圍可以控制財政供養人口規模的膨脹。對于某些省份中較小規模的縣與鄉，應該按照當地獨特的產業機構和經濟發展方式進行擴圍；對資源匱乏和發展受限的地區、行政機構無法滿足正常運行的地方政府，可以采取相鄰縣鄉合并的方案，擴大區域發展空間，以強帶弱，將壓縮財政供養人口規模和調整結構并重開展。

（作者單位：遼寧社會科學院財政金融研究所）

責任編輯：宋 爽

注：本文系2015年遼寧省社會科學規劃基金（項目編號：L15BJY027）的階段性研究成果