自貿區對接一帶一路下的事中事后與負面清單管理模式

程與豪 浙江工業大學

自貿區對接一帶一路下的事中事后與負面清單管理模式

程與豪 浙江工業大學

本文通過對自貿區與一帶一路的基本關系出發，探究了自貿區內應該采取的措施來更好的對接一帶一路，以及一帶一路即將對接自貿區而產生的變化。其中著重分析了事中事后監管與負面清單管理模式。并針對要進行對接的項目對雙方提出改進的意見與建議。

自貿區 一帶一路 負面清單管理

一、自貿區與一帶一路

（一）系兩者原因

“一帶一路”與自貿區的發展戰略的核心目標時一致的。“一帶一路”希望與沿線國家形成“政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相同的”的目標，其戰略核心是東西互濟、陸海統籌、形成一個大的環路。最可能實現戰略目標的途徑時在沿線國家建設支撐的點，這些點就是自貿區。所以“一帶一路”區域合作的載體就是自貿區。同時自貿區為“一帶一路”提供強大支撐。[1]

我國現階段的自貿區迫切需要提高其標準。目前，我國自貿區的總體對外開放水平較低，在建設和規則制定方面面臨著被邊緣化的壓力，十分需要提高其水平。“一帶一路”可以為自貿區發展提供新的機會與動力，在其周邊開發的自貿區可以有效擴張自貿區對外開放水平。[2]

（二）相關國家政策

2014年12月8日，習近平總書記在中共中央政治局集體學習會上強調，“要加強頂層設計、謀劃大棋局，構筑起立足周邊，輻射‘一帶一路’、面向全球的自由貿易區網絡，積極同‘一帶一路’沿線國家和地區建自由貿易區”。2015年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中明確提出，推進絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路合作建設，構建全方位對外開放新格局；同時也突出強調了“積極推動上海、廣東、天津、福建自貿區建設，在全國推廣成熟經驗，形成各具特色的改革開放高地，把‘一帶一路’建設與區域開放結合起來，并將‘一帶一路’與自貿區構件列為構件全方位對外開放新格局的重要內容。”2015年3月24日，中共中央政治局會議強調廣東、天津、福建自由貿易試驗區和擴展區域后的上海自由貿易試驗區要貫徹“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家戰略，在構件開放型經濟新體制、探索區域經濟合作新模式、建設法制化營商運營等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

（三）對接具體措施

1.發展金融合作。金融創新是自貿區在參與一帶一路建設中具有優勢的領域。在金融合作中，圍繞人民幣國際化與投融資平臺的搭建的工作將是重中之重。具體措施可以有：建立自貿區內專項“絲路基金”與人民幣海外投資基金，鼓勵國內企業到“一帶一路”沿線國家發行人民幣債券，同時也支持外資企業在自貿區內發行人名幣債券；結合政府購買公共服務，推廣PPP模式項目融資，積極吸收社會資本參與“一帶一路”與自貿區的結合設計。

2.發展科技創新。科技創新是經濟發展最后的推進劑。在自貿區與“一帶一路”結合過程中，國內外的先進技術必然會進行交流。應重視各個國家的先進技術與國內的技術需求，積極尋求與政府合作的機會，推動形成大規模的科技創新中心。在自貿區所在地區倡導優秀科技人才的培養，并支持第三方評級機構定期發布“創新指數”實施時事反饋。[3]

3.尋求思想轉變。自貿區融入“一帶一路”建設過程中，要加大制度創新的力度，簡化監管的審批手續與制度，強化“負面清單”管理與事中事后監管等方面，使得在“一帶一路”外資進入自貿區時的阻力變小，自由空間變大。在自貿區企業通過“一帶一路”“走出去”時，要加大其技術創新的能力，更好地在沿線國家開展國際貿易與投融資服務，尤其是在其國內公共基礎設施建設等方面要加大力度。[7]

4.堅持發展綠色經濟。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的遠景與行動》中指出要在發展“一帶一路”的同時要積極幫助沿線國家的經濟、就業、民生與環境。穩重更加強調有關保護生物多樣性與生態平衡的理念，共建綠色絲綢之路。具體措施有：在戰略中采用綠色能源，提供更加清潔的能源發展更為清潔的技術，與當地國家共建綠色環境；大力發展綠色金融，將部分資本引入發展資源節約型等綠色產業。

5.完善事中事后監管與“負面清單”管理模式

該項舉措是對接時自貿區所做改進的最基本也是最重要的內容，將在下文詳細介紹。

二、事中事后監管

（一）定義

要想較好地了解“事中事后”這個詞的真實含義，首先要了解其相似或對應的詞并在其出現的具體語境中解讀。

與“事前”對應的就是“事中事后”。其中事中監管主要控制風險，確保市場主要參與者能夠在市場中保持準入條件，合規合法經營，集中在過程監控。

事后監管以執法與依法處理為主，對于不符合市場要求的企業進行管理，或是糾正錯誤或事強制退出市場。所以事中事后監管主要是指在依據相關法律法規的基礎上。對市場參與主體正在進行的或者已經結束的活動進行全過程地監管。

（二）“事前監管”優缺點

“事中事后”與“事前”對應。“事前”來自于“事前準入”，指的是對企業的主體資格、生產經營、產品本身的審批。

在我國，政府在企業管理方面通常較細。比如我國政府長期依以來都是實行審批制。其優點是在曾經的中國市場，經濟發展水平較低，經濟活動的主體單一，市場較為封閉，審批制在一定程度上在一開始就篩選出較為優質的企業，對經濟的發展起到一定的積極作用。但是審批制本質上是從計劃經濟中流傳下來的過時的管理方式，不可避免地帶來問題。市場的準入門檻較高，特別是對于外資企業的審批更為嚴格。這一方面導致市場缺少活力。其次，由于監管主體的單一，市場上出現了大量的尋租空間，易滋生腐敗問題，會進一步導致政府公信力下降。并且，過多的人治而非法治，不利于中國的法治社會建設進程。[4]

（三）自貿區內“事中事后監管”實踐探索

2014年7月25號通過的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》中提出，上海自貿試驗區管委會依法履行國家安全審查和反壟斷審查有關職責。在監管方面，建立涉及外資的國家安全審查工作機制。該條例重點在于與負面清單管理相互銜接，完善外資準入的相關審查制度，有效防范擴大外資進一步進入后可能產生的風險。

在事中事后監管實踐中，另一個重要例子是上海自貿區建立反壟斷審查制度。反壟斷審查制度是一個典型的事中事后監管的例子，其發生在正在參與市場活動的主體之間，是強化監管的重要舉措之一。其目的是通過對市場可能發生的壟斷行為進行監管，對已經發生的壟斷行為進行糾正與處罰，維護市場秩序，營造有利于公平競爭的市場環境。

完善自貿區內的社會信用體系。也是強化事中事后監管的重要手段。在社會中已有的公共信息服務平臺基礎上，積極完善與信用有關的，諸如信用信息、信息產品的一系列法律法規，形成“一處失信、處處受限”的社會信用環境。

單一的監管者也是監管問題產生的一個重要原因。自貿區深刻意識到了這一點后，通過發揮各個行業協會與第三方專業機構在市場準入、審批、核準等標準制定的作用，將監管的權力下放到社會，形成多方共同監管的局面。一方面有助于加強事中事后監管的深度與廣度，另一方面有利于減少政府滋生腐敗的空間。2014年9月29日，自貿區內各類企業、行業協會、專業服務機構等社會力量依照《中國（上海）自由貿易試驗區條例》的有關規定，自行組織的“社會參與委員會”正式揭牌。

三、“負面清單”管理

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單意外的領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

（一）負面清單概念

所謂負面清單是指政府在進行管理時，清晰地列出所依據的法律法規、具體管理的部門等。負面清單是一種與現代化治理高度相關的管理理念，是中國在走向法治社會必須要走的一步。

（二）負面清單的優勢

現代法治精神為“法無禁止即自由”，這在現階段的中國還存在一定的困難。負面清單的價值就在于貫徹“法無禁止即自由”的精神，符合我國現階段的“依法治國”方略，有效形成公開透明、公平公正的社會秩序，有效促進企業參與積極性。

相比較正面清單來說，負面清單由于有貫徹現代的法治精神，從而有了更多的自由度，可以帶來更多的投資機會。所以在自貿區實施負面清單管理是一個很重要的創新之舉，不單單讓自貿區率先與國際的貿易與投資規則接軌，從而有效增強了國外投資者的信心；對于國內來說，也極大地促進了國內企業創新精神，同時也減少政府的工作量，并能更有效地借助市場力量對市場進行監控與管理，也讓監管重心從事前向事中事后監管轉移。

自自貿區掛牌以來，四地自貿區均試行了統一的負面清單。并且能看到負面清單的限制范圍在大大縮短。例如2015年的“負面清單”有15個門類、50個條目、122項特別管理措施，其中門類減少了三個，特別管理措施減少了17條。并預計自2018年期起，全國將試行統一的市場準入負面清單制度。[5]

（三）“事中事后監管”與“負面清單”管理的關系

事中事后監管利用到負面清單管理理念，負面清單管理理念有助于事中事后監管。要改變在中國存在了許久的復雜的“審批制”，從根本上實現自貿區內事中事后與負面清單的相結合的轉變，不僅僅需要出臺相關的法律法規，完善部門的設置，更加重要的是要有觀念上的改變。

1.政府轉變監管觀念。由于中國特有國情，我國的政府權力較西方國家來說較大，屬于全能政府。其次，重事前審批、輕事中事后監管是監管部門的主要模式。監管部門與行政機關習慣于“開門迎客”、“坐門等客”等做法，以批代管現象嚴重，缺乏主動審批意識。因此，政府要及時轉變管理模式，積極配合自由區的法律法規。

2.完善法律法規。目前中國有多個自由貿易區，各個自貿區也有自己的相關條例、法律法規，但是由于沒有統一的條例，很難從更高級直接對各個自貿區實施統一監管，中國現存的法律制度對自貿區來說太為寬泛，應頒布一部較現存法律詳細而寬于各個自貿區條例的《自貿區總條例》。該條例作為各個自貿區的上位法，自貿區可以根據各自情況制定細則。較為相近的例子是去年國務院頒布的關于“網約車管理暫行辦法”，然后各個省市級人民政府根據地區特殊情況特別制定“地區管理辦法”。同時由于自貿區頒布的條例在執行過程中，區內各個行政部門參與的程度不同，導致了沒有很好地協調與溝通，容易形成監管的空白。通過設定一個總條例，在條例中直接規定各個部門要相互溝通相互協作，可以一定程度上改進各部門間的溝通合作，更好地發揮總體的監管職責。

3.監管主體從單一轉向多元。縱觀我國政府權力的演變過程，可以看出政府在不斷地下放權力。政府的下一步權力下放的點應是監管的權力。政府單獨承擔絕大部分監管職責適用于以前經濟并不是很發達、市場參與主體單一和市場活動單調的情況。但隨著中國經濟的發展，社會的復雜性加強，單單靠政府的力量來實現市場經濟全盤監管，猶如螞蟻撬動地球一樣，但不僅僅不可能，還會對經濟本身造成損害。因此，政府在監管過程中要求助于社會各個方面的力量。

（1）讓出部分公共服務。隨著中國經濟的強大，越來越多的市場企業要求承擔部分公共服務設施的費用于取得相應的管理權力。除了部分對于國家與經濟命脈息息相關的關鍵基礎設施外，政府應加大力度進行諸如“購買公共服務”、“行政代理”等活動。通過此類活動，政府不僅僅將省下的時間投入更加需要的地方，還可以通過社會自己的力量去監管社會，讓監管更加適合社會的實際情況。

（2）與社會共同治理。隨著中國經濟的發展，政府這只“看得見的手”在資源配置中發揮的重要越來越小。并且監管主體的單一易滋生腐敗與權力濫用。所以政府應當在監管時多多尋求社會力量的幫助。企業、行業協會與社會大眾一起都可以成為監管的一部分，比如自貿區政府可以將制定規定的部分權力交給行業協會，一方面由于行業協會更加了解市場的真正現狀從而制定出更符合實際的條例，另一方面可以多一些力量監管。在提高效率的同時，由于社會參與進了社會管理中，有利于增強監管的透明度與提高政府的公信力。比如在2014年由自貿區內各方面力量自行組織成立的“社會參與委員會”就是很好的一個先行例子。[6]

[1]何國忠,張祥建.自貿區對“一帶一路”的支撐作用：蜘蛛網何珍珠鏈效應[J].科學發展,2016,(94)：61-68.

[2]王珍珍.中國自貿試驗區積極融入“一帶一路”建設研究——內涵"基礎"實踐及路徑探討[J].全球化,2016,(8)：80-89.

[3]韓曄.對外開放格局下“一帶一路”戰略對接自貿區建設構想[J].中國物價,2016,(8)：15-17.

[4]高凜.貿試驗區負面清單模式下事中事后監管[J].國際商務研究,2017,(1)：30-40.

[5]王新奎.中國(上海)自貿試驗區改革的重點∶對外商投資準入實施“負面清單”管理[J].上海對外經貿大學學報,2014,21(1)：5-11.

[6]陳奇星.強化事中事后監管：上海自貿試驗區的探索與思考[J].中國行政管理,2015,(6)：25-27.

程與豪（1996.11-），男，漢族，浙江臺州人，浙江工業大學金融學專業學生。