農村信用社改革進程中的問題及策略研究

摘 要 農村信用社對于推動我國農村經濟水平發展，尤其是扶持“三農”發揮了重要的作用。其自身發展歷程也在我國金融領域獨具特色，為了適應我國農村經濟發展水平的不斷提高，農村信用社也逐漸加快了改革的步伐，變革產權制度，完善管理體制。本文對農村信用社改革過程中的主要問題進行了梳理，并在此基礎上就對應策略進行了闡述

關鍵詞 農村信用社 產權制度 權責統一

最早的農村合作金融組織誕生于19世紀的德國，在其不斷地發展過程中形成了獨具特色的自我發展模式，被稱為“德國模式”。于20世紀初葉引入我國，農村信用社在新中國成立以后得到了迅速的發展，1956年全國基本實現信用合作化，為當時實現農村合作化集體化經濟，快速發展農村生產力發揮了積極的作用。之后因受到“文革”等政治因素的影響，農村信用社的發展一度陷入停滯狀態，直至改革開放以后才重新煥發了生機，此時的農村信用社開始由中國農業銀行進行管理，在此期間農村信用社的管理水平及業務水平均得到了明顯的提高，但經營自主性受到了制約，再加上農村信用社的定位為集體性金融組織，與中國農業銀行的國有銀行屬性在體制上存在較大差距，不利于農村信用的長遠發展。國務院于1996年決定農村信用社改由中國人民銀行進行代管，此舉并沒有從根本上轉變因體質差異所帶來的管理障礙，直到2003年的新一輪改革，農村信用社結束了由國字號銀行代為管理的階段，放權至各省政府進行管理，對農村信用社產權體制等核心問題進行深層次的改革，以滿足農村經濟快速發展所帶來的農村金融服務體系整體升級的迫切需求。

新一輪的農村信用社改革以“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”為總體要求，著力解決農村信用社管理體制和產權制度等核心問題。伴隨著改革的不斷深入，農村信用社管理與體制上一些深層次的問題逐漸浮出水面，主要可總結為以下幾個方面：

一、農村信用社產權關系復雜

我國農村信用社的產權關系問題由來已久，“官辦”背景以及經營管理權歸屬致使農村信用社的產權關系變得尤其復雜，基本已經脫離了由廣大社員入股并參與管理的合作社體制，社員與農村信用社之間已經變為了簡單的商業關系，可謂有信用，無合作，入股社員作為農信社管理者理應享有的管理權、處置權、收益權等被束之高閣，身份也由主人淪為看客。當下的農村信用社融合了國有銀行、獨立法人、政府機關等多重屬性，且所有權虛置，農村信用社合作制急需完善。

二、農村信用社管理職權責錯位

2003年以后，農村信用社改革不斷觸及產權與管理體制等體制性問題，農村信用社也由人民銀行代為管理轉變為各省級政府管理。省級政府在獲得管理權力的同時，也要全面承擔農信社對其的金融風險。這就要求省級政府機關堅持政企分開的原則，對農村信用社進行宏觀、間接的管理，不得干預農村信用社的具體經營活動，即省級政府承擔著農村信用社金融風險的處置責任，卻無法通過直接管理掌握其金融風險信息的手段，存在權責錯位問題。另外，中國銀監會作為專業的金融監管機構對農村信用社的金融監管職能，但并不承擔農信社金融風險監管責任（農村信用社金融風險監管的主要責任由省級聯社局負責），其監管職能只是輔助性角色，這無疑削弱了銀監局作為監管部門的職權與積極性。在實際的監管工作中，省級聯社受省政府指派擔任主要工作，中國銀監會的監管則主要由省級銀監局負責完成，同時，省級聯社是地方性金融機構，又是省級銀監局的監管對象，各種因素綜合之下形成了多機構共同監管，防范金融風險相關信息溝通成本加劇，時效性降低。

三、農村信用社支農服務功能有待提高

農村信用社作為農村金融服務體系中重要的一環，在支持“三農”中發揮了重要的作用，但農信社在資金融資渠道、金融產品開發、服務水平等方面距離農戶的實際需求有較大的差距，農信社支農服務功能的提升遇到不少困難?，F有農村信用社對于三農的支持主要以小額信貸項目形式開展，由于小額信貸項目風險高、收益低的特點，一級傳統農業生產自身綜合風險的特征，使得農村信用社對于小額信貸項目的可持續發展表示憂慮，縮減“三農”信貸資金投入，轉而將資金投入收益水平更高的非農項目當中。由于農村信用社在經營利潤目標與支農業務之間無法達到均衡，對“三農”的服務支持力度必然大打折扣，這一問題在傳統農區和經濟欠發達地區可能會更為突出。另外，農村信用社的資金能力可以說直接影響其“三農”服務項目的展開，而現有的資金來源及監管體制也遲滯了相關工作的展開，根據國務院深化農村信用社改革方案，深化農村信用社改革試點工作由銀監會負責組織實施，人民銀行負責農信社的資金支持，并共同對農信社增資擴股的合規性、真實性進行審查，并對法人治理等實質進展及效果進行考核。但以現有基層央行與銀監會的溝通機制和監督效果來看，均暴露出權責不對稱，監督審查機制流于表面的情況，嚴重影響了農村信用社資金指標的真實性和準確性。

從以上的分析可以得知，農村信用社改革進入了體制改革的層次，這種改革必然面臨著多年積累的復雜矛盾，不可能一蹴而就，而是在漸進式探索的過程中不斷總結經驗，并找出最適合當前局面的對策。針對農村信用社改革過程中的深層次矛盾，可以從以下幾個方面尋求出口：

首先，根據各地方實際情況理清農村信用社產權制度，推進合作制改善工作。我國市場經濟發展的區域性差異已是人所共知，這種差異同樣體現在廣大農村地區，農村信用社產權制度改革，也要考慮到不同地區的實際發展情況，逐步推行農信社合作制的改善工作，針對基礎較好的地區可進行股份制改造，而基礎相對薄弱的地區，可以以股份制為未來發展目標，對現有合作制進行改善。無論進行哪種程度的改革，都應該以明晰產權關系為首要前提，因為現代產權制度的本質要求是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。這不僅僅是產權制度改革的要求，同樣也是農村信用社未來可持續健康發展的要求。其次，在股份制改革的過程中，要注意避免股權的過度集中與分散，股權集中容易使農信社的經（下轉第頁）（上接第頁）營權落入大股東之手，偏離了制度設計的初衷，而過度分散則容易造成內部人控制的問題。而在合作制改善的過程中，增資擴股切忌急于求成，以免挫傷廣大農戶對于農信社改革的信心。

其次，推動職能轉變，確保省級政府權責統一。根據上文的分析，現行農村信用社改革進程中存在著實際管理機關與監管機關權力責任錯位的問題，為有效解決這一問題，應成立省級金融監管機構承接中國銀監會對農村信用社的金融監管職能。實現銀監會管理職能的松綁，由省政府委派省級金融監管機關對農村信用社的經營管理進行監管?？梢猿闪⑹〖壗鹑诒O管機構，向省級政府負責，履行對轄內農村信用社的金融監管職能，完成省級政府對于農村信用社管理權的全面，即依法管理、金融監管、行業管理，成為真正的農村信用社管理主體，使管理主體的權利與責任相對稱，真正意義上實現權責統一。

再次，對現有農村信用社進行分類處置，提升“三農”服務水平。城鄉一體化進程及地區經濟發展水平的差異導致廣大農村地區農村信用社發展程度高低有別，在這種情況下，對于農村信用社進行統一模式的改革嘗試并不明智。對區域經濟發達，產業布局已脫離農業產業的地區，經營管理水平較高的農信社要通過各種有效途徑促其朝股份制銀行或者其他形式的商業銀行轉變，將國家的優惠扶植政策轉移到更為需要的欠發展地區，實現農信社優惠政策的合理分配；而對于經營狀況較為嚴峻，當地農業產業發展水平較低，急需政策扶植的農信社，應對其經營管理現狀進行評估，對其不良資產的結構進行分析，區分非農貸款與農業信貸，通過業務整合改善其資金結構，使國家專項資金能偶用到實處。此外，農村信用社的未來發展應將提升自身競爭力、明確自我定位、滿足農村金融服務需求為綱，在廣大的農村市場謀求切合自身特點的可持續發展道路，在經營上擺脫對于國家政策性救濟，真正將服務“三農”作為經營之道，而非行政命令，成為農村金融服務體系中的中流砥柱。

（作者單位為朝陽縣農村信用合作聯社）

[作者簡介：孟凡榮（1973—），女，遼寧朝陽人，朝陽縣農村信用合作聯社改革辦主任，研究方向：農村信用社經營管理。]

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