基于公共產(chǎn)品屬性的民辦學(xué)校分類管理研究

摘 要 論文將民辦學(xué)校分類管理與教育產(chǎn)品屬性相結(jié)合，依據(jù)公共產(chǎn)品理論，對(duì)不同階段各類民辦教育的產(chǎn)品屬性進(jìn)行識(shí)別。并在各階段民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎(chǔ)上，分析和總結(jié)國(guó)外民辦教育分類管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)民辦教育的發(fā)展實(shí)際，提出我國(guó)民辦學(xué)校分類管理的思路及對(duì)策。

關(guān)鍵詞 公共產(chǎn)品 民辦教育 分類管理

一、引言

改革開放以來，我國(guó)民辦教育發(fā)展迅速，民辦學(xué)校已經(jīng)從非學(xué)歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級(jí)各類的學(xué)歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的勢(shì)頭。截至2015年，全國(guó)共有各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）16.27萬所，招生人數(shù)達(dá)到1636.68萬人，各類教育在校生達(dá)4570.42萬人。①隨著我國(guó)民辦教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張，現(xiàn)行的民辦教育法律體制不健全、管理結(jié)構(gòu)混亂等問題日益突出，且已經(jīng)成為制約民辦教育健康發(fā)展的主要問題。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，民辦教育分類管理是一種勢(shì)在必行的大趨勢(shì)；但從我國(guó)具體的國(guó)情來看，是否要對(duì)營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校實(shí)行分類管理，以及如何進(jìn)行分類管理，尚未有一個(gè)明確的總體思路和制度框架。民辦教育分類管理實(shí)質(zhì)上是對(duì)教育資源和民辦教育主體利益的重新配置過程，該配置過程應(yīng)該建立在教育產(chǎn)品屬性明晰化的基礎(chǔ)上。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)教育產(chǎn)品屬性的認(rèn)識(shí)不僅是民辦教育分類管理的立足點(diǎn)，而且是民辦教育分類管理政策制定的重要理論依據(jù)。

關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的，我國(guó)學(xué)者依據(jù)不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要形成了3類觀點(diǎn)。一是以教育提供者的身份和教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)方式為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為社會(huì)主義教育不可能都是公共產(chǎn)品，而是由公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三者組成。[1]二是從教育產(chǎn)品的消費(fèi)特征出發(fā)，認(rèn)為教育產(chǎn)品在消費(fèi)上具有特殊性。從直接消費(fèi)來看，教育具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性；從間接消費(fèi)來看，教育具有部分非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性；從教育的間接消費(fèi)效用特征來看，教育產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[2]三是從教育產(chǎn)品的外部性特征考察，認(rèn)為教育產(chǎn)品是一種具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不同級(jí)別與類別的教育，其產(chǎn)品屬性不盡相同，有的更接近于公共產(chǎn)品，有的則更接近于私人產(chǎn)品。[3]

已有關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究對(duì)本文提供了很好的思路，本文將在此基礎(chǔ)上把教育產(chǎn)品屬性的研究與民辦學(xué)校分類管理的研究結(jié)合在一起。首先，將我國(guó)民辦教育劃分為民辦初等教育、民辦中等教育和民辦高等教育3個(gè)階段，利用公共產(chǎn)品理論對(duì)不同階段各類民辦教育產(chǎn)品的屬性進(jìn)行識(shí)別。其次，在民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外民辦教育分類管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)民辦教育的實(shí)際發(fā)展情況，探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的借鑒模式。最后，提出我國(guó)民辦教育分類管理的基本對(duì)策。

二、非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦教育公共產(chǎn)品屬性細(xì)分

目前，我國(guó)法律已明確規(guī)定民辦教育是公益性事業(yè)，無論是公辦教育還是民辦教育提供的都是公共產(chǎn)品。但是公益性是個(gè)相對(duì)寬泛的概念，要想促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，需要從供給的角度對(duì)民辦教育各階段產(chǎn)品特征進(jìn)行細(xì)分，為民辦教育分類管理提供定位上和政策提供上的理論依據(jù)。

（一）公共產(chǎn)品的概念、特征和分類

公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義由薩繆爾森在1954年在《公共支出純理論》一文中提出，[4]他將物品區(qū)分為私人物品和公共產(chǎn)品兩個(gè)概念，認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的基本特征。

非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人在消費(fèi)某物品時(shí)，并不妨礙另一個(gè)人同時(shí)消費(fèi)該物品。它有兩方面含義：第一，邊際成本為零。這里所述的邊際成本是指增加一個(gè)消費(fèi)者對(duì)供給者帶來的邊際成本，例如，加一個(gè)電視觀眾并不會(huì)導(dǎo)致發(fā)射成本的增加。第二，邊際擁擠成本為零。每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。如國(guó)防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理等都屬于這一類，增加消費(fèi)者并不會(huì)減少任何一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)量，因?yàn)樵黾酉M(fèi)者不會(huì)增加該產(chǎn)品的成本耗費(fèi)。非排他性是指人們?cè)谙M(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)無法排除他人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品，或者技術(shù)上可以排除，但是排除的費(fèi)用較為昂貴，如呼吸新鮮空氣。準(zhǔn)公共產(chǎn)品亦稱為“混合產(chǎn)品”。一類是具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，也稱為共有資源公共產(chǎn)品，如公共魚塘；另一類是具有非競(jìng)爭(zhēng)性特征，但非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也稱為俱樂部型公共產(chǎn)品，如公共交通。純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍較大，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應(yīng)用科學(xué)研究、體育、公路、農(nóng)林技術(shù)推廣等事業(yè)單位，其向社會(huì)提供的產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品（表1）。

（二）非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦教育的公共產(chǎn)品屬性

本文認(rèn)為要想做好民辦教育的分類管理，需要依據(jù)公共產(chǎn)品理論對(duì)各階段民辦教育進(jìn)行細(xì)分。即按照初等教育（義務(wù)教育）、中等教育（包括高中和中等職業(yè)教育）和高等教育分別進(jìn)行分析（表2）。

1.公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。具體來說，根據(jù)我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，都有依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù)。因此，義務(wù)教育具有非排他性。由于義務(wù)教育在一定數(shù)量范圍內(nèi)不會(huì)造成義務(wù)教育生產(chǎn)成本的增加，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，所以公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品。為了彌補(bǔ)義務(wù)教育資源的不足，保證流動(dòng)人口子女享受“平等條件”的義務(wù)教育，應(yīng)由非營(yíng)利性民辦學(xué)校填補(bǔ)公立教育的缺位。

2.中等教育具有較高的公共產(chǎn)品性質(zhì)，在名額和收費(fèi)的條件下，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性有所破壞，需要民辦高中或者是中等職業(yè)教育進(jìn)行協(xié)同。民辦高中或者中等職業(yè)教育的出現(xiàn)，在一定程度上緩解了中等職業(yè)教育的不足，有利于辦學(xué)主體的多元化；但是，中等教育資源的有限性并沒有完全消除，中等教育超過一定的數(shù)量，仍會(huì)造成教育成本的增加；因此，民辦中等教育具有弱競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，民辦中等教育可以向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，但由于政府對(duì)民辦中等職業(yè)教育有一定的財(cái)政支持，使民辦中等教育具有弱排他性。可見，民辦中等教育是具有弱競(jìng)爭(zhēng)性和弱排他性的公共產(chǎn)品。

3.高等教育收取一定的學(xué)費(fèi)使其具有排他性，招生名額有限使其具有競(jìng)爭(zhēng)性，因此減弱了公共產(chǎn)品性質(zhì)。民辦高校作為公辦高校的補(bǔ)充形式分為3類：高競(jìng)爭(zhēng)、高學(xué)費(fèi)型民辦高校（如美國(guó)哈佛）；中等競(jìng)爭(zhēng)、高學(xué)費(fèi)型民辦高校；中等學(xué)費(fèi)、高競(jìng)爭(zhēng)型民辦高校（類似諾丁漢中外合資）。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的高低對(duì)應(yīng)三種公共產(chǎn)品屬性，即私人產(chǎn)品、弱競(jìng)爭(zhēng)性；高排他性、高競(jìng)爭(zhēng)性，弱排他性三種形式。

三、國(guó)外民辦教育分類管理模式

目前，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將私立教育尤其是私立高等教育分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，并制定了有區(qū)別的法律規(guī)范，如法人制度、財(cái)稅制度、產(chǎn)權(quán)制度等，來規(guī)范和約束兩類機(jī)構(gòu)的行為，這對(duì)于促進(jìn)民辦教育的發(fā)展來說至關(guān)重要。[5]

（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：明確民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)，非營(yíng)利性學(xué)校享受諸多優(yōu)惠政策，營(yíng)利性學(xué)校獲取的一切收益必須依法納稅

首先，明確民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行分類管理。美國(guó)的民辦教育機(jī)構(gòu)按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性劃分為兩類，兩者的法人性質(zhì)不同，所適用的法律也不一樣。非營(yíng)利性民辦學(xué)校受教育法影響調(diào)整，其所有權(quán)和管理權(quán)由設(shè)立的董事會(huì)所有，在停辦或解散時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)由法院拍賣，不得歸個(gè)人或營(yíng)利組織所有；而營(yíng)利性民辦學(xué)校受公司法的調(diào)整，完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，投資人可以按照《公司法》對(duì)自有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行自由支配，如轉(zhuǎn)讓、抵押等。[6]其次，非營(yíng)利性民辦學(xué)校可以享受營(yíng)利性學(xué)校所不能享受的眾多特殊待遇。如政府對(duì)私立學(xué)校的資助項(xiàng)目，大部分只適用于非營(yíng)利性學(xué)校。

（二）日本經(jīng)驗(yàn)：私立學(xué)校以非營(yíng)利性為主，享受低息貸款、免稅等優(yōu)惠，對(duì)捐贈(zèng)主體實(shí)行免稅

首先，日本政府通過立法促進(jìn)了私立教育的發(fā)展。并且，其相繼頒布了《私立教育法》《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》以及《私立學(xué)校振興助成法》，對(duì)政府資助私立高校的責(zé)任做出了嚴(yán)格規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和地方必須動(dòng)用公共資源支持私立教育的發(fā)展，為私立教育的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，日本非常重視私立學(xué)校的公益性，法律上明確規(guī)定私立學(xué)校不能以營(yíng)利為目的。非營(yíng)利性私立學(xué)校必須由以捐贈(zèng)行為設(shè)立的學(xué)校法人舉辦；在國(guó)家稅收和地方稅收兩方面對(duì)學(xué)校法人實(shí)行稅收優(yōu)惠，免征法人稅、事業(yè)稅；對(duì)私立學(xué)校用于教育的財(cái)產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅；減輕私立學(xué)校收益事業(yè)所得部分稅率等。

從美國(guó)、日本對(duì)民辦教育在產(chǎn)權(quán)、資助和管理等方面的分析可以看出，這些國(guó)家在法律上都對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性都進(jìn)行了明確的區(qū)分，并制定了不同的稅收政策、資助政策等。與之對(duì)比，我國(guó)的民辦教育由于在法律上沒有對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦教育進(jìn)行清晰的界定，導(dǎo)致了我國(guó)民辦教育以非營(yíng)利性之名，行營(yíng)利之實(shí)的現(xiàn)象普遍存在，使得政府的資助政策很難實(shí)施，嚴(yán)重制約了我國(guó)民辦教育的健康發(fā)展。因此，要想從根本上解決這些問題，必須對(duì)我國(guó)民辦教育進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理。

四、基于我國(guó)具體國(guó)情的民辦教育分類管理對(duì)策

與公辦學(xué)校相比，我國(guó)民辦學(xué)校的發(fā)展歷史還十分短暫，民辦教育的制度和法律體系還不健全，同時(shí)私人資本固有的逐利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致在公共產(chǎn)品私人投資領(lǐng)域，各類問題與沖突屢見不鮮。因此，制定正確的分類管理政策對(duì)于引導(dǎo)民辦教育的健康發(fā)展至關(guān)重要。

（一）依據(jù)各階段民辦教育產(chǎn)品屬性，明確各階段民辦學(xué)校性質(zhì)

首先，全力辦好義務(wù)教育階段的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，促使義務(wù)教育向純公共產(chǎn)品發(fā)展；使其同公辦義務(wù)教育一樣，享受國(guó)家同等程度的扶持，使所有適齡兒童享受到“平等條件”的義務(wù)教育。其次，大力扶植中等教育階段的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，為提高整體國(guó)民素質(zhì)奠定良好基礎(chǔ)。中等教育作為連接高等教育和義務(wù)教育的橋梁，對(duì)于化解“技工荒”、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，具有較強(qiáng)的正外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，國(guó)家應(yīng)該大力發(fā)展非營(yíng)利性民辦中等教育，滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)技術(shù)技能型人才的需求。最后，積極支持高等教育階段的民辦學(xué)校，實(shí)行非營(yíng)利性與營(yíng)利性并舉，學(xué)習(xí)美國(guó)式高水平私立高等學(xué)校的辦學(xué)模式。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)人才類型需求的現(xiàn)狀，高級(jí)技能型人才是最緊缺的，因此，這類民辦高校可以非營(yíng)利性和營(yíng)利性并舉；而對(duì)于知識(shí)結(jié)構(gòu)類同民辦普通高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)以營(yíng)利性為主，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高自身的知名度和教學(xué)水平。

（二）完善民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，明晰不同性質(zhì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬

產(chǎn)權(quán)也稱財(cái)產(chǎn)權(quán)，是描述經(jīng)濟(jì)主體對(duì)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的客體的控制關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是通過承認(rèn)特定主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有關(guān)系來激發(fā)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)保值和增值的努力。[7]產(chǎn)權(quán)是否明晰對(duì)于激勵(lì)個(gè)人、社會(huì)投資和興辦民辦高校的積極性，提高民辦高校的資源配置效率，促進(jìn)民辦高校可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。但是，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定都有不明確和不合理之處。筆者以為，解決民辦教育產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，需要國(guó)家制定并調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)于投資辦學(xué)的民辦學(xué)校，資產(chǎn)應(yīng)歸投資者所有，并享有辦學(xué)終止時(shí)的剩余資產(chǎn)索取權(quán)；對(duì)于捐資辦學(xué)為主的民辦學(xué)校，學(xué)校擁有資產(chǎn)的使用和管理權(quán)，辦學(xué)過程中的增值部分應(yīng)該歸學(xué)校所有，辦學(xué)終止時(shí)的剩余資產(chǎn)應(yīng)該歸學(xué)校集體所有；對(duì)于政府直接、間接投入資金所形成的校產(chǎn)，學(xué)校在辦學(xué)過程中享有使用和管理的權(quán)利，在辦學(xué)終止時(shí)應(yīng)該由國(guó)家收回。只有明確民辦教育的產(chǎn)權(quán)歸屬，解決民辦教育發(fā)展過程中的共有產(chǎn)權(quán)以及私人產(chǎn)權(quán)的分配問題，才能促進(jìn)民辦教育有序高效的發(fā)展。

（三）建立有效的民辦教育成本——收益核算體系，完善民辦學(xué)校的合理回報(bào)率制度

實(shí)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理以后，必須逐步完善合理回報(bào)率的比例和程序，促使?fàn)I利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的營(yíng)利行為逐步規(guī)范。首先，建立一套有效的民辦學(xué)校辦學(xué)成本和結(jié)余的核算體系，制定合理的回報(bào)率比例。根據(jù)民辦學(xué)校的法人屬性和組織特點(diǎn)，準(zhǔn)確測(cè)算出民辦學(xué)校成本和利潤(rùn)，根據(jù)初期投資、學(xué)費(fèi)收入以及辦學(xué)結(jié)余等因素，制定并出臺(tái)出資者的合理回報(bào)的比例，一般應(yīng)在成本補(bǔ)償后按照社會(huì)平均利潤(rùn)率提取。其次，規(guī)范民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”的程序，依據(jù)合理回報(bào)的用途，在稅收方面給予區(qū)別對(duì)待。對(duì)于將合理回報(bào)分配給舉辦者的營(yíng)利性學(xué)校，應(yīng)該依法繳納個(gè)人或企業(yè)所得稅；對(duì)于將合理回報(bào)用于學(xué)校的發(fā)展基金或其他辦學(xué)用途的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)免除所得稅。

注釋：①數(shù)據(jù)來自《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

（作者單位為南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：殷晶晶（1988—），女，江蘇南通人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院助教，研究方向：國(guó)際貿(mào)易與技術(shù)創(chuàng)新，教育經(jīng)濟(jì)管理。]

參考文獻(xiàn)

[1] 厲以寧.關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)的幾個(gè)問題[J].高教探索，2000（4）：14-19.

[2] 袁連生.論教育的產(chǎn)品屬性、學(xué)校的市場(chǎng)化運(yùn)作及教育市場(chǎng)化[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2003（1）：11-15.

[3] 王善邁.關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化的討論[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2000（1）：12-16.

[4] 薩繆爾森.公共支出的純理論[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論，1954.

[5] 王善邁.民辦教育分類管理探討[J].教育研究，2012（12）：32-36.

[6] 魯赫，培文.高等教育公司：營(yíng)利性大學(xué)的崛起[M].北京大學(xué)出版社，2006.

[7] 王一濤.民辦高校產(chǎn)權(quán)：分析框架的初步建構(gòu)及應(yīng)用[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009（3）：135-140.