現行農村土地產權安排對經濟發展影響

徐 強

鄭州大學

現行農村土地產權安排對經濟發展影響

徐 強

鄭州大學

產權制度的不完善是引起我國收入分配不公平和貧富差距的重要根源。現行農村土地產權制度造成土地所有權收入被政府獲得。這是影響我國當前收入分配不公平的深層次問題，未來應該從制度根源上進行改革，不斷完善產權制度，從根源上解決收入分配不公平問題。

收入分配；農村土地產權；產權制度

新中國成立以來，在逐步探索和調整中，我國形成了一套具有中國特色的農村土地制度體系，主要包括農村土地產權制度、農村集體建設用地利用管理制度、農村土地征收制度、農村土地整治制度和耕地保護制度。中國農村土地制度改革的總體目標是：形成土地產權更為清晰、用途管制更為有力、節約集約更為顯著、資源配置更為高效、收益分配更為合理的農村土地管理制度體系和運行規范、平穩有序、城鄉統籌的土地市場，促進城鎮化、工業化健康發展，為經濟社會全面發展提供土地資源保障。本文將從土地產權制度方面分析現實中存在的問題并提出相應的解決方法。

我國現行若干產權制度存在的問題我國城市化過程中，農村土地問題是一個核心。在農村土地不斷增值過程中，土地價值增值部分由誰分享，成為各主體收入水平的決定因素。然而，現行農村土地產權制度使得農民沒有充分分享城市化過程中的土地價值增值。

近年來，我國農村土地制度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發展。但是，也存在一些值得關注的問題：

1.集體土地產權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農民的權利關系，法律規定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規范，權利行使渠道不完善。

2.農村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發證是土地管理和利用最核心的環節、最基礎的支撐。我國農村集體土地確權登記發證工作總體慢于城鎮，且確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。

3.農村土地規劃管理相對薄弱。土地規劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮土地規劃已比較健全，且與城鎮建設規劃等銜接較好，實現了統籌管理，較好地指導了城鎮開發建設；而農村土地規劃卻只落實到了鄉鎮一級，缺少村社層面的土地規劃指導農村建設布局，鄉村建設處于無序狀態，布局混亂、用地不經濟在所難免。

4.農村土地市場不健全。長期以來，我國農村土地的流轉大多為自發、私下的，沒有統一的交易規則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規范的農村土地交易市場。盡管近幾年，有關省市開展了一些農村土地交易試驗，但其交易范圍、規模都有待拓展，市場亦需不斷規范。

5.農民財產性收入增收渠道狹窄。土地是農民最重要的資產，受市場不健全、流轉范圍有限等制約，農民很難在現行法律框架下變現其土地財產、獲得財產性收入的躍增和財富的積累。據中科院研究項目，1996—2008年，全國農村人口非農化轉移減少1.35億人，而同時期農村建設用地不減少反增23.5萬公頃，集體建設用地利用率十分低下，閑置浪費現象較為嚴重。主要原因就在于長期以來我國缺少由農民自主選擇的土地財產變現渠道。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農村土地征收制度逐步建立體系，對農民和集體經濟組織的補償逐步提高，“三農”權益得到較好保障。但是，征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。耕地保護應是我國基于國情的長期戰略任務。然而，耕地后備資源不足使耕地占補平衡難度越來越大。目前，耕地保護手段仍較單一，引導集約節約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

以上問題，集中表現為如何認識農村土地出讓金的性質、實質及其正確處理問題。在目前我國農村土地市場化過程中，農村集體土地事實上經歷了兩次“出售”環節：第一次“出售”是政府將土地從農民手中征用，使集體土地變成國有土地，其代價是給予農民以一定量的補償金，但究其實質就是售價，而且“價格”非常低，農民只獲得少量補償；第二次“出售”是政府將土地使用權通過“招拍掛”方式出讓給開發商，“價格”非常高，以土地出讓金的形式獲取土地市場價值。第二次“出售”的價格往往比第一次“出售”價格高數十倍甚至上百倍，兩次價格之間存在著巨大的價格差，本文將其稱之為“農村土地價格差”，這是類似于計劃經濟時期的工農業產品“剪刀差”概念。區別只在于：過去是“產品”剪刀差；現在則是“土地(生產資料)”剪刀差，而后者比前者要嚴重得多。根據經濟學基本理論，所有權決定收入分配權，既然農村土地屬農民集體所有，土地出讓金即農村土地第二次“出售”的價格，其收入應全部歸農民集體所有，政府旡權以土地出讓金形式取得那怕是一分一厘的收入，當然政府可以、也只能用稅收的形式(商品稅、所得稅等)參與其中的分配。然而，由于目前政府控制了土地一級市場，使得這部分農民收入轉化為政府收入，它通過巨大的農村土地價格差對農民進行剝奪，農民為此作出了巨大的犧牲，改革開放以來，農民提供了一億幾千萬畝耕地(比日本全國耕地總計還多)，這是促成我國經濟快速增長的基本條件，例如，國家以低價征用農民土地進行基本建設，節約了投資，加快了基礎設施建設，如國外修建高速公路，土地費用要占總投資的40%以上，而我國還不到5%。農村土地價格差的存在也是國民收入分配格局向政府傾斜的重要原因。土地出讓金應該全部返還給農民集體，用于保障農民的生存和發展。

[1]陳阿興.增加國家投入與增加農民收入.農業經濟問題，2002.

[2]陳明.農地產權制度創新與農民土地財產權利保護.湖北人民出版社，2006.

[3]孟勤國等.中國農村土地流轉問題研究.北京：法律出版社，2009.