我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀及融資熱點問題淺析

王 玥

中商宏峰投資集團有限公司(北京市)

我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀及融資熱點問題淺析

王 玥

中商宏峰投資集團有限公司(北京市)

在中國經(jīng)濟逐漸放緩的背景下，各地政府的財政資金壓力增大，此時PPP作為一個具有融資功能的模式，在中國逐漸興起，但是其在中國的發(fā)展面臨諸多瓶頸與障礙.中國政府應積極應對這些困難，努力營造出適合PPP發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境，借鑒國外的經(jīng)驗教訓，大力推進PPP可持續(xù)發(fā)展。本文梳理了我國PPP發(fā)展的現(xiàn)狀，并針對融資方面出現(xiàn)的問題進行了分析，在此基礎上結(jié)合融資熱點問題并從長期可持續(xù)發(fā)展的角度提出了相應建議。

PPP；基礎設施；公共服務；融資

一、我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀

PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作伙伴關系，我國政府稱之為“政府與社會資本合作模式”，政府和社會資本利益共享、風險分擔，是基礎設施和公共服務中的一種項目運作模式。其中社會資本主要包括外資企業(yè)、民營企業(yè)、保險資金、養(yǎng)老資金及其他民間資金。在國際上主要有英國的社會類基礎設施PF1、PF2模式，以及法國的經(jīng)濟類基礎設施特許經(jīng)營模式，前者以政府購買為主，后者以使用者付費為主。我國PPP發(fā)展從上世紀八十年代開始，大體經(jīng)歷了五個階段。

(一) PPP發(fā)展歷程

1.探索階段。1984年-1992年，改革開放初期，以外資企業(yè)參與為主。

2.試點階段。1993年-2002年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，仍然以外資企業(yè)參與為主。

3.推廣階段。2003年-2007年，經(jīng)濟保持高速增長，放寬非公有資本市場準入限制，以民營企業(yè)參與為主。

4.調(diào)整階段。2008年-2012年，全球金融危機，我國政府四萬億救市計劃刺激經(jīng)濟，地方政府和國企獲得大量財政支持，市場缺乏自由競爭，致使PPP遭受嚴重沖擊。

5.規(guī)制階段。2013年至今，經(jīng)濟進入新常態(tài)，各類資本廣泛參與，其中施工類企業(yè)和財務類投資人最為活躍。

在我國PPP發(fā)展的五個階段中，前四個階段基本屬于法國模式，對于推動基礎設施建設和公共服務提供的投融資體制改革發(fā)揮了重要作用，但是制度建設滯后。第五個階段本質(zhì)上屬于英國模式，陸續(xù)出臺了大量政策文件，制度建設逐步健全，對深化財政體制改革和完善政府采購體系起到了重要的推動作用。

(二) PPP發(fā)展現(xiàn)狀

截止2017年4月，我國傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目庫有15966個項目，總投資額約15.9萬億，涉及重大市政工程(8838個)、交通運輸(2646個)、水利(1440個)、能源(530個)等多個領域。從地域分布來看，西部地區(qū)的項目數(shù)和總投資額皆為全國之最，其中云南、貴州、四川項目總投資額位列前三甲，均超過萬億。這些數(shù)據(jù)和2014年以來國務院及有關部門的大力推動密切相關。

1.國務院及有關部委連續(xù)出臺PPP改革系列指導文件，各級地方政府以此為依據(jù)，廣泛制定相關的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

2.有關部委和地方政府先后成立了PPP實施機構(gòu)，如PPP工作領導小組、PPP中心等，初步建立了協(xié)同推進機制。

3.建立了PPP項目庫和信息平臺，并開展相關培訓和項目推介。

4.創(chuàng)新投融資機制，有關部委從政府投資、開發(fā)性金融、商業(yè)銀行、保險機構(gòu)等層面推動，地方政府試點PPP引導基金，為解決PPP項目融資難的問題積極努力。

以上PPP模式的推廣應用，對于緩解地方政府壓力及化解債務風險、推動政府職能轉(zhuǎn)變及提供公共服務效率、擴寬社會資本投資渠道及創(chuàng)新融資方式等起到了一定作用，但是由于我國PPP制度頂層設計尚不完善、政府職能轉(zhuǎn)變落后、投融資體制改革不到位等原因，PPP的發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題，如以PPP和公共利益為名，變相維護部門利益、拖延推進改革、躲避公開招標和預算約束等，甚至舍本逐末，直接把PPP當成刺激投資的工具。下面，將主要深入探討PPP項目融資及在融資過程中出現(xiàn)的問題。

二、項目融資存在的問題

PPP項目融資的核心特征為新設特殊目的公司、僅就項目公司承擔有限責任、投資決策基于現(xiàn)金流、合作伙伴風險分配及共擔結(jié)構(gòu)、表外融資等。主要的融資工具包括債務類融資(占比40-60%)、股權(quán)類融資(占比10-30%)、其他資本融資等。

(一)私營部門融資加壓地方政府財政

我國現(xiàn)有實施的PPP項目里，完全政府付費項目占30%，完全使用者付費項目占45%，其余25%為部分需要政府補貼的使用者付費項目。由于政策規(guī)定將所有PPP項目都納入政府采購范圍，導致各地爭相通過把項目或現(xiàn)有TOT等形式的債務包裝成PPP模式以獲取財政資金和享受優(yōu)惠政策。這樣使得通過財政承受能力論證并得到人大決議保障的項目其實不具備財政支付能力，國家關于不得由平臺公司替地方政府代為融資的規(guī)定形同虛設，私營部門融資以更加隱蔽的方式增加了地方政府財政壓力。

(二)股權(quán)投資演變?yōu)椤懊鞴蓪崅?/p>

具體表現(xiàn)為：政府付費類PPP不按績效支付、政府以可行性缺口補貼名義保證社會資本獲得穩(wěn)定回報、政府承擔股權(quán)投資連帶責任、政府不合理地承擔實際債務、政府許以投資回報保底承諾、關于分期溢價回購的安排、各種形式拉長回購期等等。原本是為了化解過去地方政府因以融資平臺的名義所形成的企業(yè)債務而不得不以政府或有負債的方式承擔的風險，現(xiàn)在以PPP的名義所形成的企業(yè)債務，同樣也會成為政府或有負債，而且其債務壓力會比平臺公司更為嚴重。

(三)長期投資瘦身為短期融資

如前文所述，目前最為活躍的社會資本為施工類企業(yè)和財務類投資人。主要因為，前者為了以PPP名義避免二次招標獲得施工任務，并獲取高額施工利潤和社會資本投資回報；后者以PPP名義投資當?shù)仨椖浚攸c關注投資回報水平、回收期限和退出方案，通常要求政府在一定期限內(nèi)按照約定價格回購，以實現(xiàn)安全退出。因而，在實際操作的過程中，會假借PPP之名為政府提供短期過橋融資，與PPP的建立長期合作伙伴關系的初衷背道而馳。

三、熱點問題解析

隨著國際上對PPP理念的發(fā)展，PPP從政府采購的工具、經(jīng)濟發(fā)展的工具已經(jīng)進一步成為可持續(xù)發(fā)展的工具，這就要求PPP要立足于促進經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、資源環(huán)境等多個維度的長遠目標開展。具體到我國現(xiàn)階段融資方面出現(xiàn)的問題，在國務院的指導下，地方政府和社會資本進行了積極的創(chuàng)新和嘗試。

(一) PPP項目資產(chǎn)證券化

2016年12月26 日，國家發(fā)改委與中國證監(jiān)會印發(fā)《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關工作的通知》(發(fā)改投資[2016]2698號)，明確重點推動資產(chǎn)證券化PPP項目的范圍，并優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展資產(chǎn)證券化，這一債務類融資機制對盤活PPP項目存量資產(chǎn)、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義，為PPP持續(xù)健康發(fā)展提供了保障。關于未來實踐，應建立如下認識：

1.證券化主要應是項目公司收益權(quán)

這是由PPP模式核心要求決定的。PPP模式要貫穿項目全生命周期，政府在公開選擇過程中對社會資本的資信、投融資、運營管理能力進行了公開比對選擇，當社會資本中標設立項目公司后，項目公司股東是實現(xiàn)全生命周期高效服務的基礎，因而項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓時，需要尋找與之前股東具有同樣等級專業(yè)能力的受讓方。如果僅僅轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，投融資、運營等專業(yè)事項仍然由之前公開選定的社會資本承擔，既能確保公共服務專業(yè)水平不降低，又能擴大受讓方，尤其是銀行等金融機構(gòu)得以更多參與。

2.向社會資本無追索模式推進

經(jīng)過股東增信后的有追索資產(chǎn)證券化，本質(zhì)是一種融資，未能抓住社會資本出表籌資的痛點，不利于改善社會資本財務指標。其關鍵在于：第一，對收益權(quán)進行切割，使用者付費和績效考核變量留給社會資本，政府付費和可用性付費金額量化部分進行資產(chǎn)證券化；第二，對風險進行切割，建設運營風險由社會資本承擔，轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)對應的政府支付風險由證券化產(chǎn)品投資人承擔；第三，多方配合，不要形成資產(chǎn)證券化是社會資本逃避風險的錯誤觀念，政府尤其要擺正立場、積極支持推進相關金融創(chuàng)新。

(二)股權(quán)回購

如前文所述，明股實債、股權(quán)回購是很多社會資本快速收回投資、減少帶息負債的方法，針對這一問題，需要對股權(quán)回購方式進行具體分析：一是分析潛在回購主體，PPP模式下的股權(quán)回購，應大部分發(fā)生在政府平臺公司對其他普通社會資本持有的項目公司的股權(quán)回購；二是分析平臺公司是否是合規(guī)的社會資本；三是分析具體回購模式，包括直接回購另一股東項目公司股權(quán)模式和回購基金、資管等產(chǎn)品份額模式。

(三)政府引導PPP基金

國家鼓勵政府引導基金(國辦發(fā)[2015]42號)，社會反響也很熱烈，然而實際落地不多，落地項目也多為明股實債。主要原因為：第一，基金多為債權(quán)模式，不能符合PPP項目股權(quán)資本的需要；第二，優(yōu)先級資金來源多為銀行理財為主的機構(gòu)資金，存在期限較短，一旦進入項目公司權(quán)益性資本后，不通過股權(quán)回購無法實現(xiàn)過程還本。建議參考以下模式落地：一是由金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，金融機構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方國企做LP次級，金融機構(gòu)指定股權(quán)投資管理人做GP，地方國企按照協(xié)議定期支付收益給金融機構(gòu)，并負責在基金到期時對金融機構(gòu)持有的權(quán)益進行回購，地方政府提供財政貼息保障；二是由省級政府出資成立引導基金，再以此吸引金融機構(gòu)的資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，各地申報的項目經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級。

總之，PPP涉及政府、社會資本等方面長達二十年甚至更長時間的合作，其核心在于公共治理機制的有效建立及良性運行，需要中央和地方切實加強規(guī)范融資平臺，積極審慎地推進PPP模式，從而實現(xiàn)相關投融資體制的轉(zhuǎn)型升級。

[1]陸佳佳.中國PPP發(fā)展現(xiàn)狀、困境與建議.中國市場，2016(11).

[2]周正祥，張秀芳.張平新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題與對策.中國軟科學，2015(9).

[3]劉薇為.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證.改革，2015(1).