我國存款保險制度中的道德風險及防范措施

李偉賢

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

我國存款保險制度中的道德風險及防范措施

李偉賢

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

我國《存款保險條例》對于存款保險制度中的道德風險制訂了防范措施，但有不足之處。存款保險制度參與主體包括存款人、投保機構、存款保險機構以及金融安全網內其他機構，不同參與主體存在不同的道德風險。我國可以通過建立完善有效的信息共享機制、完善金融安全網的監管權配置、采用目標基金制度、細化存款保險機構實施程序等措施對存款保險制度中的道德風險予以防范。

存款保險制度；道德風險；防范措施

一、存款保險制度中的道德風險概要

(一)存款保險

存款保險制度是指在存款機構出現危機時進行救助，防止出現擠兌危機，穩定經濟秩序。根據國際存款保險機構協會(IADI)的定義，存款保險制度是指當存款機構失去清償能力時進行救助以挽回存款人損失，維護貨幣與金融經濟體系正常平穩運行的制度。[1]存款保險制度有顯性和隱性之分。前者指存款保險制度由法律法規明確規定。后者指該制度并沒有法律的正式規定，而是在出現危機時由政府機構或中央銀行提供救助。

(二)存款保險制度中的道德風險

道德風險指由于信息不對稱，有信息優勢一方為牟利做出不負責任行為。存款保險制度中的道德風險基于不同的主體，表現亦有區別。對于存款人而言，當其存款有所保障便可能更加關注收益率而放松其對銀行等機構本身風險的重視，將所擁有的對存款機構的監督權轉移給存保機構，甚至導致資不抵債的投保機構都能繼續吸收到存款。對于投保機構而言，存款保險制度可能產生過度的風險激勵，由于損失能得到償付而風險承擔者不必直接承受，從而促使投保機構承擔過度風險，追求高風險與高收益。對于存款保險機構而言，由于監管者與委托人納稅人的利益并不完全一致，存款保險機構官員追求的是自身任期內的績效以及盡可能沒有風險爆發，因此可能存在允許問題存款機構繼續營業的情況，這從短期看符合監管者利益，長期看會積累危機，不利社會經濟持續健康發展。對于金融安全網內其他機構而言，存款保險制度的制度設計不當可能導致金融安全網中機構相互推諉責任、配合不當或者拖延處理危機等情況出現。一系列道德風險無疑會導致制度的運行成本增加，影響金融體系運行效率和處理應對危機的效果。如何防范道德風險成為制度設計中的重要問題。

二、我國存款保險制度對道德風險的防范措施及評述

20世紀末以來我國采取的是以國家信用為保障、以人民銀行再貸款為支持的隱性存款保險。政府保障可以保護存款人財產安全和社會安定，但也有負面影響。隨著《存款保險條例》于2015年5月1日起實施，我國已建立顯性的存款保險制度。然而條例僅規定了存款保險制度基本框架，對道德風險的防范有所規定但仍需改進，相關制度安排也存在引發的道德風險的隱患，筆者根據存款保險制度的參與主體，分別從存款人、投保機構、存款保險機構以及金融安全網內其他機構角度，對相關法律條文進行評述，重點分析其不足之處。

(一)存款人道德風險

我國《存款保險條例》第五條規定了保險的限額為最高50萬元，規定了人民銀行擁有調整權利。50萬元以內，可以對同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本息全部受償，而超過部分則由投保機構清算財產償付。存款人可分散其存款銀行達到規避風險的目的。若存款人需要自己承擔存款機構破產風險，會更加關注其經營狀況，當存款機構可能出現問題時，會要求存款機構將存款變現，但由于存款保險的存在，存款人則不必太過擔心，也會放松對存款機構的監督。[2]同時在我國存款人獲得商業銀行等機構的信息并不方便，存款機構相關的信息披露并不健全，也不利于外部監督的參與。

(二)投保機構道德風險

我國存款保險條例的第八條所規定的強制投保制度有效防范了逆向選擇。因為如果存款保險是自愿參加的，那么從事高風險業務的存款機構才更愿意參保。但由于存款保險投保是強制的，所有機構均要投保，存款人選擇存款機構不再考慮風險因素，選擇機構的首要標準是利率的高低，并且由于存款人的監督約束減弱，存款機構傾向于風險更大回報更高的項目和投資，風險更大。對此《我國存款保險條例》賦予了金融安全網三大機構(銀行業監督管理機構、存款保險基金管理機構、央行)對投保機構存款安全監管功能。

條例在第十五條賦予存款保險機構風險警示權，并在第九條規定其可對投保機構征收可動態調整的風險差別費率，實行逆周期收費。第十六條和第二十一條規定了適用費率的依據包括投保機構存在威脅存款安全情況，未按規定投保或繳納保費，以及未按規定報送資料或者妨礙核查的情況。逆周期收費有利于促進金融的穩定，通過對不同風險的投保機構收取不同的保費，有助于其自我約束，同時規定可以通過調整費率和加收滯納金作為處罰投保機構的手段，有助于存保機構獲取必要的投保機構信息。在建立差別風險費率時，如何獲取必要的風險評估信息也是重要問題，對此《存款保險條例》第十條規定了投保機構報送相關資料的義務，并在第十四條規定了金融安全網機構之間的協調運作以及信息共享機制。

條例賦予了金融安全網三大部門對投保機構進行監管的權利，并賦予了存款保險機構進行風險警示、核查的權利，且規定存保機構可以通過調整風險差別費率對投保機構的風險進行一定的約束，對存款保險機構獲取調整費率必要信息進行了制度安排。但是如何評定存款機構風險水平，僅憑如此框架性規定不夠的，還要保證存款機構風險評估的客觀性和可行性，對風險評估制度加以完善。當存款保險機構下屬于央行，如何從其上級和銀監會順利獲取信息，以及填補存保配套制度體系和監管措施的空白，需要進一步的規定。

(三)存款保險機構道德風險

存款保險機構官員自身也可能存在道德風險，因為官員追求的是任期內政績，因此可能存在對問題存款機構寬容甚至允許他們繼續營業的情況。這從短期看符合監管者利益，長期看則會加劇危機。《存款保險條例》第二十條規定了工作人員違反規定應給予處分，并在第十八條規定了基金使用時應以成本最小為原則。這對于存保機構的監管給予了一定規范。但是如何促使官員積極處理問題，不僅應有內部監管，也應有外部監管和制度上的設計，對機構行使存款保險職能設定閥門以及進行監控，防止其拖延危機或者濫用權利。

(四)金融安全網內其他機構道德風險

1.結構設計引發道德風險

金融安全網包括最后貸款人、審慎監管和存款保險制度三大支柱，三者各司其職，共同維護我國金融安全和穩定。[3]金融安全網內機構在我國包括央行、存款保險機構以及銀監會，目前我國將存保機構作為央行的下屬機構，這種結構設計有利于初期制度的實施，但是也存在著弊端，一方面不利于央行在救助時貨幣政策的獨立性和對貨幣規模的控制，另一方面也存在著央行與存款保險機構目標不一致可能造成監管俘獲，以及監管寬容、監管拖延等道德風險。

央行和存款保險機構本身存在目標上的沖突，央行目標是保護金融機構，促進金融體系平穩運行。[4]但存款保險機構的設立目的為保護存款人權益，將存款保險機構下設于央行可能出現監管俘獲問題，即存保機構被監管者“俘獲”，成為監管部門掩蓋監管失誤的幫兇，當央行出現工作失誤時，處于上位的央行可能命令處于下位的存款保險機構，通過動用存保基金來掩蓋其監管失誤。因此，存保機構一旦被監管者所“俘獲”，就會把主要精力放在保護金融機構上面，而不是保護存款人，從而使存款保險機構保護存款人利益的根本目的難以實現。

當存款保險機構下屬于人民銀行，還可能引發監管拖延與監管寬容。[5]由于存款保險可以給予面臨擠兌的銀行救助，監管者可能會出于保護銀行的目的拖延銀行破產的時間，甚至由于存款保險制度的存在而放棄其監督的責任，主要體現在對風險監控的失責以及對破產可能性的視而不見，甚至延緩危機的爆發以把責任推給繼任者。

2.監管權限設計引發道德風險

我國存款保險條例規定了存保機構監督檢查、糾正以及風險處置的權利。關于三大金融安全網機構的監管安排，第十三條和第十七條分別規定存款保險機構對銀監會的建議權以及對核查中發現的重大問題的告知義務，并將主要的處罰權也歸于銀監會。肯定了銀監會在銀行監管中的核心地位，條例在十四條規定了金融安全網機構間的信息共享機制，規定了存款保險機構可以從監管機構獲取信息，并且可以直接要求投保機構及時報送信息，有利于存款保險機構及時獲取需要的信息，從而及時作出判斷，對投保機構采取措施，發揮其金融防火墻的作用。

我國《存款保險條例》僅是給出了存款保險制度設計的框架，關于存款保險機構與銀監會和央行的監管權限劃分和配合，信息分享機制具體架構僅給出了大致的規定，不夠詳細，監管權限劃分的不清楚可能使存款保險機構的監管行為對投保機構產生過多的重復監管或者監管空白，導致權利的沖突或者責任的推諉，還可能產生因信息傳遞不及時或有誤而導致危機處理延誤等情況，不利于危機時期的救助或處置。

三、完善我國存款保險制度對道德風險防范的具體建議

(一)建立獨立存款保險機構

存款保險機構的獨立有助于避免上文所述的弊端，防范監管俘獲、監管拖延等道德風險，另一方面存款保險機構可以更市場化、更規范的處理面臨危機的機構，從而引導各方形成良好預期，減少投保機構道德風險。[6]同時有助于金融安全網機構之間明確界限，合理分工形成制衡機制。存保機構的獨立設置并通過法律法規對信息共享機制進行明確規定，也有助于避免存保機構向其上級獲取信息的不便，這也符合當今世界存保制度的發展趨勢。細化到制度方面，存保機構可由財政部、人民銀行共同出資，存保機構獨立于任何其他機構，組織形式按照總公司和分公司的結構設置。存保機構按照從中央到地方設立，中央存保機構負責統籌管理和政策制定，存保機構級別參照商業銀行級別，一級分支機構按區域設立管理區域性存款機構，二級分支機構管理地方性的存款機構等，并進行保費的收取和安全風險監控。[4]

(二)建立完善有效的信息共享機制

通過建立完善有效的信息共享機制，一方面可以防止信息分享延誤導致監管延誤、危機擴大，另一方面可以使各主體明確職責，高效運作，防范道德風險。

《存款保險條例》規定了信息共享制度。但目前，我國金融監管部門由于并未形成高效統一的金融信息共享平臺，相互的信息交流不能達到協調配合的需要，因此需要聯網的信息共享平臺，并制定明確的規則以保證平臺的有效運轉。所分享的信息除了包括銀行表內表外數據和信息外，還應包括央行和銀監會關于系統性風險以及當前經濟形勢判斷的信息，[7]有助于存保機構判斷銀行具體情況以及是否采取必要措施，一方面避免信息重復收集，提高效率，另一方面可以借助央行對于經濟判斷進行風險審慎監管，以進行相應的基金管理和政策制定。

(三)完善金融安全網的監管權配置

首先存保機構應有監督檢查權，因為若需對存在問題的投保機構進行賠付，存保機構為了降低自身風險，需對投保機構進行謹慎檢查，這就可以防范檢查寬容的道德風險。目前，我國銀行業監管規范性不高、透明度差，外部監督難以介入。國外實施存保制度的實踐證明，存保機構在設置存款保險費率以及實施銀投保機構退出或者整頓時相對市場化和透明，這就有助于增加外部對于銀行體系的了解，幫助銀行監管更加規范，防范監管機構的道德風險。

除了監督檢察權還應賦予存保機構事前介入權利。2007年，由于英格蘭銀行拒絕了北巖銀行的貸款請求，僅一個月后就出現擠兌事件，由此爆發北巖銀行流動性危機事件，在此事件中反應的英國存款保險制度問題也可供我們借鑒。例如賦予存保機構事前介入權利，可以對銀行進行風險監控，并在銀行冒進經營時提供風險提示等。通過賦予存保機構更多的事前介入權可以達到控制風險的目的。[8]

要發揮金融安全網功能，需要法律法規明確規定機構間職責以及協調配合機制，以促進相互監督和制衡，防范權利沖突或者權利空白所引起的監管機構的道德風險。條例規定存保機構對于銀監會所屬監管事項擁有建議檢查權。為保證信息獲取及時準備，還可在此基礎上賦予存保機構對投保機構的主動檢察權，但其監管事項應不與銀監會檢查范圍重合，可借鑒英國的存保制度經驗，由法律法規規定銀監會與存保機構具體職責，或者由雙方簽定協議約定相互雙方職責所在以及溝通機制。通過制度規定金融安全網機構進行聯合檢查，或者委托其他機構檢查，一方面各司其職發揮功能，另一方面避免重復檢查，減少監管機構與存款機構負擔。

目前，由于我國存款保險制度仍處于發展初期，相關制度尚不完善，可以考慮由其自身對于影響較大的商業銀行收取保費并進行必要監管，對于其他類型的投保機構，可以委托所在地人民銀行分支機構或者銀監會派出機構代為辦理。這樣，一方面減少人員成本，可以提高管理效率，另一方面加強現場和非現場監督檢查，可以有效降低存款保險制度帶來的道德風險。[9]

(四)采用目標基金制度，細化存保機構實施程序

防范存保機構道德風險，可以借鑒韓國存款保險機構KDIC采用目標基金制度，即對于保險費用設置目標規模，一旦所征收保費達到該目標時，則減免保費，以此促使KDIC也承擔部分損失。[10]這就可以幫助存保機構提高風險意識，督促其加強基金管理、履行勤勉義務，防范其道德風險。

同時韓國對于問題金融機構的處置從原則、到啟動程序、處置方法、最后收購、投保銀行退出，以及對于引起金融機構出現問題的負責人責任追究和涉及到的債務人追償設置均十分詳細，我們可以借鑒韓國經驗，通過細化存保機構實施程序防止其濫用職權或不履行職責，通過法律規定對于存保機構行使存款保險職能設定閥門并進行監控，防范其道德風險，在此基礎上賦予存保機構一定的自主決策和靈活處置的權利，給予其應急處置權以使存保機構更好地處理突發性危機，發揮存保機構自身主觀能動性。

除此之外，不應忽視市場的力量，還應發揮市場作用，促使存保機構流程市場化，透明化，通過健全存款機構信息披露制度使投保人能夠了解并發揮其監督作用，由市場對投保銀行和存保機構形成約束，可以更好地防范多重道德風險。

[1] 朱華培.基于國際經驗的我國存款保險制度研究[J].理論界,2008(1):44.

[2] 李超,姜向中.金融結構、系統性風險與金融安全網再造[J].武漢金融,2015(1):30.

[3] 顏海波,陳虎城.中國建立存款保險制度應處理好六個重要關系[J].河南金融管理干部學院學報,2015(2):8.

[4] 曾筱清,焦曉潔.金融危機后英國存款保險制度的改革及對我國的啟示[J].金融服務法評論,2015(7):412.

[5] 魏加寧，等.存款保險制度與金融安全網研究[M].北京:中國經濟出版社,2014:33.

[6] 朱耀.存款保險法律制度研究[D].長春：吉林大學,2013.

[7] 卜強,張耀文,李佳.試論我國建立存款保險制度的基本構想[J].甘肅金融,2013(2).

[8] 劉仁龍,金香蘭,等.韓國存款保險制度概況及其啟示[J].吉林金融研究,2012(7).

[9] 蘇寧.存款保險法律制度[M].北京:中國金融出版社,2008.

[10] 楊康.韓國存款保險基金管理法律制度及對我國的啟示[J].金融服務法評論,2015(7):421.

責任編輯：何玉付

Moral Hazard and Prevention Measures in China’s Deposit Insurance System

LI Weixian

Our country’s “Deposit Insurance Regulations” regulates moral risk prevention measures but still have the place needs to be improved. The deposit insurance system's main body includes depositors, insurance institutions, deposit insurance institutions and other institutions in financial safety net. According to different subjects’ different moral risks, our country can establish effective information sharing mechanism, improve the financial safety net’s supervisory power allocation, adopt the target fund system, refine the deposit insurance agency implementation procedure and other preventive measures to prevent moral risk.

Deposit Insurance System;moral hazard;prevention measures

2016-07-12

李偉賢(1992—)，女，安徽淮北人，中央財經大學法學院金融法專業2014級碩士研究生，研究方向：金融。

F830

A

1671-8275(2017)01-0108-04