法律保障視閾下青海海東地區反貧困現狀研究

張 然

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

法律保障視閾下青海海東地區反貧困現狀研究

張 然

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

當前我國的貧困局勢依然嚴峻，要在2020年實現全面建成小康社會的目標，必須打好反貧困攻堅戰。多年來，學者們從經濟學、社會學等角度進行研究，為反貧困獻計獻策，但從法律角度出發進行研究的較少。筆者認為從法律視角尋找突破口是解決反貧困問題的關鍵；立足于法律視角，深入探尋其中存在的問題，從法律適用的具體環節入手，結合具體實際，尋找有效的對策，為反貧困戰略提供系統的理論支持。

反貧困； 法律保障；海東地區

上世紀80年代，我國便實施了規模較大的反貧困戰略，在經歷了30多年的不懈努力后，貧困人口數量和比例得到大幅減少。但是，目前來看區域性貧困問題依然嚴重，這以西南、西北以及部分革命老區為代表。以習近平總書記為核心的黨中央領導班子，在多次重要會議中均強調：十三五時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節點，我們要打好反貧困攻堅戰，確保2020年能實現如期脫貧的目標。國家運用了多種政策手段進行反貧困，但仍不容樂觀。國內諸多學者對反貧困工作進行了較為長久的研究，多從經濟學、社會學等角度出發，筆者認為應當從法律視角去研究。

之所以選擇青海海東地區進行相關研究，主要出于以下原因：其一，筆者在西寧接受研究生教育，選擇青海海東地區作研究地點比較方便；其二，海東地區是一個多民族聚居的地方，在貧困分布格局上具有代表性與多樣性；其三，青海省是貧困問題較為嚴峻的省份之一。

一、海東地區反貧困現狀

(一)海東地區自然社會及貧困狀況簡介

海東是青海省的農業大區， 屬于半干旱大陸性氣候，面積13160平方千米，人口169萬；海東地區是青海省貧困人口最多、貧困面最廣，扶持難度最大的地區，貧困人口主要分布在海東地區海拔2500以上的東部干旱山區；[1]全區貧困人口數大約占全省貧困人口數的40%，貧困程度遠高于全省其他區域。這些區域，無論是自然條件，還是社會條件都比較差，交通不便、信息閉塞，社會教育、衛生條件落后，勞動者素質較低，主要存在少數民族貧困人口比重大、返貧率高、貧困程度深等嚴峻問題。近年來，城鄉居民收入差距逐年擴大，區域性返貧問題變得更為突出。自然災害因素制約著農牧家庭的收入以及相關產業的發展。部分區域群眾思想觀念依舊保守，也加大了扶貧工作難度。[2]

(二)海東地區反貧困現狀

以政府為主體的反貧困工作一直在進行著，采取了比較多的措施，但每年都會有變化，缺乏穩定性，主要有：幫扶脫貧工程，組織機關企事業等單位定點幫扶、黨員干部幫扶等；貧困地區勞動力培訓工程；產業化扶貧工程，結合地區特色發展區域性產業，帶動更多的貧困群眾增收；易地扶貧搬遷工程，對于自然條件特別惡劣、生態環境嚴重退化地區，就地不能實現脫貧的，進行異地搬遷，從根本上改變生產、生活條件。近年來，也取得了不小的成效：農村貧困人口減少，社會事業水平得到提升，貧困地區群眾行路難、吃水難、看病難問題得到有效緩解，部分貧困嚴重的縣情況有所好轉。

但是，目前依然有一定數量的貧困人口，反貧困工作始終難以取得預期的效果，這其中到底存在什么樣的問題？筆者通過實地調研以及查閱大量文獻，發現我們應當從法律視角去尋找其中的答案。

二、法律保障視閾下海東地區反貧困的困境

在國家實施的大規模反貧困戰略及一系列措施過程中，始終沒有在法律層面上給予充分重視及保障。貧困存在于世界各國，是世界多數國家發展中都面臨的重要難題，反貧困是一項需要長期且持續性進行的偉大事業。因而，我們應當將反貧困工作提升到一個關鍵的戰略性位置，通過法治手段來確保反貧困工作的有效進行是十分必要的；反貧困工作需要依法且長久進行，而不是朝令夕改。存在的主要問題和原因主要有：

第一，中央及地方立法缺失。在法治國家建設過程中，反貧困工作卻始終沒有在立法層面上得到有效保障，以致于執法、法律監督層面的相關工作也出現嚴重問題。國家層面缺少關于反貧困的基本法律，地方也就難以制定有效的地方性法規，往往出現的都是一系列的紅頭文件，時常變化。沒有立法制度的保障，反貧困工作便缺乏可持續性，也就沒有強有力的執行性可言。 法律具有國家意志性與強制性，用法的權威去保障反貧困工作有效進行，這是至關重要的。

第二，反貧困過程中存在大量貪腐等非法行為。國家每年給與地方的專項扶貧資金往往還未落實到各縣鄉，便大量“流失”；一些官員法制意識淡薄、膽大妄為，私吞攔截國家扶貧資金或是擅自將扶貧資金挪作他用，導致扶貧效果年年差。此外，在進行貧困人口統計時，有些地方虛報人數；也有官員為了政績少報、不報，以致于貧困人員得不到及時幫扶救助。在貧困人口識別過程中 ，往往出現關系戶，明明是收入不錯的家庭，憑借關系成了“貧困戶”，擠占真正貧困人員的名額。

第三，反貧困措施缺乏有效性。國家及地方的反貧困政策缺乏持續性，往往一個政策實施還未滿一年便停止了，緊接著又換成另一種政策，反復無常，極易造成扶貧的各種資源浪費。反貧困工作處于一種不穩定的狀態，既導致效率低下，又引起老百姓的不滿，最終老百姓對政府產生信任危機。此外，一些地方政府不進行實地考察調研，便制定本地扶貧政策，缺乏針對性，造成很大的物力、財力的浪費，降低了扶貧資源的配置效率。

第四，缺乏專門針對于反貧困資金使用的監督機制。國務院將扶貧資金項目審批權下放到地方，資金如何使用、用于何處的最后決定權在地方，國務院對資金使用狀況、具體流向難以掌握，而地方反饋回去的信息又存在虛假情況，最后導致資金被大量貪污、挪用。[3]

第五，缺乏法律監督體系。一般領域都是審計部門來進行，審計部門本身工作量就大，難以兼顧到各方面，加之扶貧資源使用范圍廣，這樣便不能進行有效的監督。我國的司法監督范圍又局限于司法系統內部，難以參與到反貧困工作的監督中；扶貧工作的特殊性，導致輿論及社會民眾監督難以參與其中。當前亟待需要建立法律層面的監督體系來保障扶貧工作順利進行。

三、如何建立有效的反貧困法律保障機制

第一，從立法層面看：當下反貧困已進入瓶頸期，能否順利完成全面建成小康社會的中國夢，要看反貧困取得多大的成效。因而，我們迫切需要制定一部反貧困方面的法律，用基本法律來確定反貧困的法治地位，用法律規范來引導社會各方力量進行反貧困工作。首先，國家應當盡快制定一部符合國情的反貧困基本法，用基本法律來保障各項反貧困措施的持續、穩定和有效性；也只有基本法律出臺了，地方才能結合實際依據基本法律制定完善的法規、規章來保障反貧困工作。其次，在中央制定了反貧困法律基礎上，地方要嚴格遵守基本法律確立的原則與規定，結合地方實際情況，制定出配套的法規、規章，完善反貧困的具體實施方法。基本法律對反貧困各項工作有了嚴格定位后，地方就不能再隨意改變，也可以避免出現過去政策式反貧困所造成的不穩定性問題。最后，地方政府還需要深入了解各轄區貧困的具體情況，絕不能一刀切的解決。

第二，從執行層面看：當下的反貧困工作處于無法可依的局面，所以在執行過程中，存在著許多問題。首先，要求工作人員樹立起依法扶貧的意識。依法治國背景下，我們應當具有依法辦事的意識，尤其是我們的國家工作人員。其次，明確各級政府及其工作人員在反貧困工作中的職責。反貧困是以政府為主體的戰略，政府及其工作人員擔任著重要的角色。而現實中往往是各部門相互推諉，趨利避害，完全忽略了自身的職責。最后，要完善行政問責及懲罰機制。我們國家的行政問責機制，通常用于重大責任安全事故，諸如煤礦、交通運輸事故等；在反貧困工作領域還未有效地運用，將行政問責制運用于反貧困領域，可以提高相關部門領導人員的責任意識，有效促進扶貧工作的進行。此外，對于在反貧困過程中出現的貪腐等違法犯罪行為要及時查處，嚴懲不貸。

第三，要健全監督機制。首先，要引入法律監督機制，可以由政府法制機構來完成或是建立專門針對反貧困領域的法律監督機構，要賦予其充分的監督權，而不是一個形式上的監督機構。其次，要加強人民監督和輿論媒體監督。社會輿論和媒體能夠及時發現和反應問題；而人民群眾，尤其是貧困群眾，作為反貧困的受益者，他們的反饋及監督是最具有真實性的。最后，要建立反貧困資金的專項監督體制。反貧困工作中最重要的就是資金投入與使用，只有各項資金切實有效地運用到反貧困工作中，才能產生積極的成效。我們要做到資金的使用公開透明化，每一筆錢的流向都要一清二楚，絕不允許任何人侵占屬于貧困百姓的利益。

反貧困是一項系統性工程，需要以政府為主導力量，但也要社會各方力量的積極參與，才能有效完成目標任務。 我們要發揮社會各組織的力量，讓他們積極參與到反貧困攻堅戰中，而這些需要我們依法完善當下社會組織反貧困工作機制，[4]使其在法治軌道內充分發揮作用。各級政府必須依法健全社會保障體系，進一步促進反貧困工作的有效進行。

[1] 張忠孝.青海地理[M].北京：科學出版社，2009：324-326.

[2] 王惠萍.論青海海東地區的扶貧開發[J].青海師范大學學報,2011(2):14-19.

[3] 姚鵬宇.精準扶貧模式及其法律保障探析[J].四川行政學院學報，2016(1)：43-46.

[4] 白高元.精準扶貧的法制化道路[J].法制博覽，2016(15)：113.

責任編輯：寸 心

Research on Anti-poverty in Haidong Area of Qinghai Province from the Perspective of Legal Guarantee

ZHANG Ran

At present, China’s poverty situation is still grim, so in order to achieve the goal of building a moderately prosperous society in 2020, we must fight against poverty. Over the years, scholars have made researches from the perspectives of economics and sociology for anti-poverty contribution but with less from a legal point of view. The author thinks that looking for a breakthrough point from the legal perspective is the key to solving the problem of anti-poverty.Based on the legal point of view, the paper explores the existing problems in depth, starts from the specific aspects of legal application, combines with the specific reality and finds effective countermeasures to provide systematic theoretical support for anti-poverty strategy.

anti-poverty; legal guarantee; Haidong area

2016-12-25

張然(1990—)，男，安徽合肥人，青海民族大學法學院法律專業2014級碩士研究生，研究方向：法理學。

D922.182

A

1671-8275(2017)01-0096-03