社區服務、社區建設、社區管理、社區治理的概念辨析

張 平，雷潔瓊

(東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110169)

·管理與經濟研究·

社區服務、社區建設、社區管理、社區治理的概念辨析

張 平，雷潔瓊

(東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110169)

社區服務、社區建設、社區管理、社區治理作為近年來社區問題研究的一組重要范疇，我們有必要厘清相關概念的區別與內在關聯。社區建設以社區服務作為發展的起點，而社區服務是社區建設的重要內容之一；社區建設是社區治理的基礎；社區管理突出政府的主導性地位，社區治理則強調多元主體的平等協商、合作共治。此外，社區服務、社區建設、社區管理、社區治理在行動主體、主要內容、目標指向方面具有共通性，社區服務是首要環節和關鍵內容。

社區服務；社區建設；社區管理；社區治理

一、問題的提出

改革開放以來，包括城市社會結構在內的國家各個層面都發生了巨大變革。基于這種現實，1983年民政部提倡整合國家力量和社會資源，大力興辦社會福利事業。1985年催乃夫部長首次提出社區與社區服務的概念。1993年，在實踐和理論總結的基礎上，民政部同國務院聯合頒發《關于加快發展社區服務業的意見》，該文件首次提出了社區服務業的定義、基本內容、發展目標和相關政策。這是關于社區服務的第一個政策性文件，是我國社區服務發展過程中的一個里程碑。

1991年，民政部在社區服務的基礎上，正式提出了“社區建設”這一概念，鼓勵社會各界發揮最大力量，積極參與到社區建設中來。1998年，國家將民政部基層政權司改為基層政權與社區建設司，賦予該司承擔積極引導社區管理，全面促進社區建設的職能。這一舉動標志著國務院正式認可了“社區建設”這一概念。2000年11月，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》這一文件明確指出了社區建設的定義，我國社區建設有了制度上的保證。

在社區建設深入發展的同時，社區管理活動也蓬勃發展。20世紀80年代以來，我國的經濟、政治、社會生活發生了極大的變化：第一，由單純追求經濟發展的觀念轉向以人為本、追求社會協調發展全面進步的觀念；第二，由高度集中的行政管理體制逐步轉向“小政府、大社會”的管理體制，企事業單位分離出大量的社會職能必然流向社區；第三，由以政府為中心、自上而下的社會發展觀念轉向以基層民主為中心，政府權利下沉，開始面向基層社區的觀念。在這種情況下，社區管理應運而生。2012年，黨的十八大提出要大力發展基層民主，必須增強居民社區自治的主動性和參與性，提高居民社區自治的能力，從而確保居民合法利益的實現。在此背景下，我國的社區管理開始轉向社區治理。

當今，隨著現代化的發展，社會矛盾日益突出，人們對社區的認識也隨之發生變化。社區作為社會結構的基本載體，必然匯集各種社會問題，也必然成為解決各種社會矛盾的關鍵性入口。因此，有必要進一步明晰和區分與社區有關的概念內涵及概念之間的相互關系。當前我國與社區相關的理論，雖然已取得了一定的成果，但是社區服務、社區建設、社區管理、社區治理等概念之間的界線仍然非常模糊，對這些概念之間的關系如何尚未形成定論。本文通過對社區相關概念的清晰界定并理清概念之間的關系，力圖發掘、構筑和完善我國關于社區研究的概念基石，為我國社區健康持續發展提供更加堅實的理論基礎，同時為政府社區建設的科學決策提供參考和借鑒。

二、社區服務、社區建設、社區管理、社區治理的概念內涵

1.社區服務的概念內涵

社區服務最早出現于西方國家，但他們很少直接使用“社區服務”這個詞，一般使用“社會服務”“社會福利服務”“社區照顧”等詞語。我國直接提出“社區服務”概念，但不同的學者對社區服務概念的界定卻大相徑庭。

夏學鑾認為，社區服務主要包括六個方面：居民為社區服務、居民之間相互服務、政府為民政對象服務、政府為社區服務、企業相互服務和社區為居民服務,這六個方面可歸納為三個層次：其中前兩個方面為非正式層次，依靠社會網絡與互助發揮作用；中間兩個方面為正式層次，主要以社會福利機制為后盾和支撐；后兩個方面為準正式層次，依賴于市場機制的調控和驅動。[1]夏建中認為，社區服務是以政府指導為前提，依靠街道辦事處和居民委員會，動員廣大社區居民，利用和開發社區資源，以滿足社區成員物質生活和精神生活需求為目標而開展的、具有福利性和公益性的社會服務活動。[2]婁成武認為，社區服務是在政府指導下，以社區各類組織、機構、團體為載體，針對社區內的全體居民，通過社區成員間的互助性服務，解決本社區的各種社會問題。[3]

由以上學者觀點可看出，研究者從社區服務的主體、內容、對象、性質、目的等角度進行了分析，概念界定各有側重。但是總體看，社區服務的目的、性質基本一致，即社區服務的最終目的在于滿足居民各種需求，解決各種社會問題；社區服務的性質是一種具有福利性和公益性的社會服務活動。本文認為，社區服務是在政府的主導下，以社區組織和成員為依托，大力發揮社區資源，并服務于全體社區居民的一種公益性活動。

由此，社區服務的內涵可以從如下幾個層面來理解：第一，社區服務的主體是多元的，既包括地方政府及其派出機構、社區居委會、村委會、非政府組織、專業社區服務組織、駐區單位等，也包括社區居民、社會工作者、社區志愿者等。第二，社區服務的對象是多元的，社區服務的對象不僅局限于老弱病殘、失業等弱勢群體，而是涵蓋本社區的全體成員。第三，社區服務的內容是多樣的，包括公共服務、便民利民服務、志愿服務。第四，社區服務注重社會效益，以為民服務為出發點和落腳點，不以營利為目的。第五，社區服務以社區成員自助和互助服務為基礎。

2.社區建設的概念內涵

社區建設是在社區服務的基礎上提出來的，國內學術界對這一概念的看法尚有分歧。本文綜合各個學者的觀點，主要從以下四個方面來界定社區建設概念。第一，范圍說。社區建設僅限于本社區范圍內，包括社區服務、環境衛生、文化教育、安全保障等各項內容。[4]第二，活動說。社區建設就是盡可能地發揮社區各種力量，以此來推動社區事業的發展。[5]第三，功能說。社區建設是基層社區在黨和政府的領導下，將社區力量和社區資源整合到社區建設的事業中去，共同為社區事業的發展出謀劃策，以此來推動整個社會的發展進步。[6]第四，過程說。社區建設是人們主動地、自覺地參與社區建設，強化社區中的各種要素，使社區功能不斷增強的過程。[7]

綜上所述，社區建設的發展歷程表明，人們對社區建設的認識由以社區建設活動為主逐漸轉變為以滿足人的需求和提高生活水平為主。本文認同民政部對社區建設定義的界定。在當前社會背景下，我國社區建設主要有以下特征：第一，社區建設具有綜合性。社區建設是整個社區的全方位建設，其基本內容構成為社區管理與社區服務的有機統一。第二，社區建設具有社會性。其運行機制為黨和政府主導，社會廣泛參與。第三，社區建設具有地方性。其活動主體主要是基層法定社區，主要目的是解決本社區問題，為本社區成員提供多樣性服務和管理，滿足居民個性化的服務需求。第四，社區建設具有計劃性。必須根據各地的具體情況，制定適宜的辦法，并按計劃開展行動，才能將社區建設工作落到實處。

3.社區管理的概念內涵

我國學者關于“社區管理”概念的界定多種多樣，甚至存在非常大的差異，總體呈現出社會轉型的過渡性特征。第一，管理現象說。社區管理是人們對自己賴以生存和生活的地域進行共同管理的行為。[8]第二，管理過程說。從狹義的角度來理解，社區管理通常是指指導、監督、約束和規范社區建設中的各種具體行為和活動，而從廣義的角度去理解，它還包括社區的規劃、組織、指揮、控制和協調的這樣一個過程。[9]第三，社區行政說。社區管理主要指在一定社區內部的各種組織，為了促進社區的健康發展、滿足社區居民的物質文化需求而進行的一系列自我管理或行政管理活動。[10]第四，社區自我管理說。社區管理是指在黨和政府的領導下，各類社區主體對社區各項公共事務進行的自我管理。[11]

從以上關于“社區管理”界定情況可以看出，關于社區管理的概念界定既有共性，也有差別。本文認為，社區管理是指各個社區主體對社區的各項公共事務和公益事業進行計劃、組織、協調和控制活動，以期維護社區正常秩序，促進社區繁榮發展。

對于這個定義，可以從以下幾個方面進行理解：第一，社區管理的主體是多元的，包括：政府的相關職能部門、社區居民自治組織、駐區單位、廣大社區居民等。第二，社區管理的內容是涵蓋社區服務、社區環境、社區教育、社區文化等具體內容在內的各項公共事業。第三，社區管理的性質是一種強調政府主導作用的計劃、組織、協調和控制活動。第四，社區管理的目標是維護社區正常秩序，促進社區可持續發展。

4.社區治理的概念內涵

在我國，學界自2000年起開始運用治理理論描述和解釋與社區相關的各項議題。黨的十八大以后，國家層面正式確認社區治理的提法。在社區領域中，各級政府使用社區治理替代社區管理，社區治理開始在實踐層面得到廣泛運用。田玉榮認為，廣義的社區治理，是指將社區、國家和市場三者有機結合起來而形成的一種社會互動方式。[12]有學者認為，社區治理是國家和社會組織對社區公共事務和公益事業的管理活動。[13]還有學者認為，社區治理是指在本社區范圍內，政府與社區公民和社會組織共同管理社區公共事物的活動。[14]張永理認為，社區治理是指涉及社區的多元主體之間通過合作互動，共同提供公共產品和實施對社區公共事務的管理，提高社區居民自治水平，實現社區可持續發展的過程。[15]綜合以上學者觀點，本文認為，社區治理是在本社區范圍內，社區各個主體通過協商談判、上下互動等方式，共同對社區公共事務和公益事業進行有效管理，從而提高社區自治水平、增進社區可持續發展的過程。

由此可知，社區治理的特點表現為：第一，社區治理的主體是多元化的主體，主要是黨和政府、居民自治組織，社區社會組織、駐區單位和社區居民等。第二，社區治理的客體主要是社區內的各項公益事業。第三，社區治理的目的主要是維護社區公共利益，完善自我管理、自我服務。第四，社區治理體現了社區公共事務多主體自主參與、民主協商的特征。

三、社區服務、社區建設、社區管理、社區治理之間的關系

1.社區服務、社區建設、社區管理、社區治理的區別

(1)社區服務和社區建設的區別

社區建設是在社區服務的基礎上提出來的，但社區建設并不等于社區服務。首先，社區服務是福利性和公益性的各種社會服務活動，社區建設是一個社區的整體建設，除了社區服務的內容，還有社區居民自治、社區基礎設施建設等諸多方面。其次，社區建設的運行機制為黨的領導和政府主導，社會廣泛參與，黨和政府是社區建設的核心主體；社區服務是一種群眾性的參與活動，更加強調社區內自治組織、社會組織、社區居民、駐區單位等主體的互動合作和共同參與，側重于社區內各種組織的自我服務。最后，社區建設注重的是社區的長遠規劃和發展計劃；社區服務更加重視社區中人的發展，更加體現了“以人為本”的服務理念。

(2)社區管理和社區治理的區別

在理念上，管理的思想基礎是“國家—社會”的二元對立，國家作為管理者處于優勢地位，社會及其成員作為被管理者始終處于劣勢地位。治理試圖淡化國家與社會之間的二元對立，不僅側重國家職能逐漸下放到私人領域，而且更加關注政府職能部門與各類社會組織之間的上下互動。國家不再是高高在上的管理者,而是強調通過與被管理者民主協商、平等對話的方式，來解決社會生活中的各種矛盾和問題。[16]

如前所述，社區管理的主體是包括政府組織和非政府組織在內的多元主體，社區治理的主體也是多元的。然而在“管理”與“治理”的過程中，政府與非政府組織的關系表現不同，“管理”要求突出政府權威，政府作為管理者占有絕對優勢地位，廣大社區成員、非政府組織作為被管理者則是附屬地位。而治理強調多主體，包括政府、人民團體、各組織、各單位在內，都是參加治理的主體。[17]9且這些主體獲得了較大的獨立性，擁有了越來越大的權力。與管理相比，治理更側重于社會上的各種力量共同參與到社會公共事業和公益事業中來。[17]9所以，社區治理更加強調參與治理主體的多元性，突出社區成員、非政府組織的主體地位，且多主體之間關系更為平等、和諧。

在內容與方式上，管理一般是以控制為主的執行政策，是政府對社會公共事務實行自上而下行政指令型的單一向度的管理。治理一般是通過主動參與、上下互動、民主協商、達成一致等方式對公共事務進行管理，其權力格局是多元的、平等的，而不是單一的和自上而下的。在治理中，盡管政府機構可能發揮關鍵性作用，但其職能主要是協調、指導而不是領導。

可見，社區管理與社區治理有著明顯的不同，在社區管理中政府作為管理者始終占據主導地位，從而忽視了社區成員和非政府組織的主體作用，而社區治理強調通過多種主體的互動與合作，從而增強社區成員的自治能力，提高社區的自治水平。社區治理非常有助于改進我國目前“強政府—弱社會”格局、社區居民參與行為被動化和參與動力嚴重不足的狀況，促進現代化和民主化進程向更高的水平邁進。

(3)社區建設和社區治理的區別

從對象上來看，社區建設的對象非常廣泛且具有綜合性，其基本內容是社區管理與社區服務的統一；社區治理的對象主要是與社區共同利益相關的公共事務，是社區內特定的事物。從過程上看，社區建設是以黨和政府為主導，利用各方力量，整合有效資源，是單一的、自上而下的過程；社區治理是社區多元主體在平等的基礎上民主協商、求同存異的過程。社區治理并不是通過命令來達到管理目標，它通過互動合作、民主協商等來達成一致，聯合社區各項資源對社區公共事務進行良好的治理。從性質上來看，社區建設是全面的基礎工作，社區中各種硬件和軟件的夯實依靠社區建設，黨和政府此間發揮核心作用。而社區治理更是著眼于集合各方智慧，在已有的社區軟硬件基礎上實施多元主體平等協商、合作共治，本質上是上下互動協調、左右自主參與。

2.社區建設、社區管理、社區治理、社區服務的聯系

第一，社區建設包含社區服務。社區建設由社區服務發展而來，社區服務為社區建設奠定了物質、精神基礎，而社區服務也是社區建設的一項至關重要的內容，關系到社區建設的方方面面。因此，社區服務包含在社區建設之中，社區建設是整體性的，而社區服務是局部性的。

第二，社區建設涵蓋社區管理。隨著政府權力中心的下沉，社區功能日益增多，地位愈加增強。社區管理的水平直接影響社區建設的各項任務，因此搞好社區管理是社區建設的內在要求，也是社區建設的重中之重。

第三，社區建設是社區治理的基礎。實現多元主體基于協商、合作的社區治理需要加強社區建設，社區治理中蘊涵和體現著社區建設的點點滴滴。只有將社區物質和精神環境建設牢固，才能進一步深入落實社區治理的本質要求。

第四，社區服務、社區建設、社區管理和社區治理的主體、內容、目的具有共同性。四個概念的主體都具有多元性，既包括黨和政府組織，也包括社區自治組織、社區社會組織、駐區單位和廣大的社區居民等，只是不同的概念對于主體的地位和角色認知有所不同；四個概念都具有地域性，即都是固定在某一社區范圍之內，主要通過本社區內的組織和居民處理本社區范圍內的公共事務；四個概念的內容都包含著社區內的公共事務；目的都是為了服務居民，完善社區。

第五，四個概念中，社區服務是關鍵性的環節、貫穿性的內容。社區服務在整個社區建設過程中居首要地位。社區服務本身就蘊含著社區建設、社區管理和社區治理的各項內容，社區服務的好壞很大程度上決定著社區建設、社區管理和社區治理實際成果。因此，必須將社區服務寓于社區建設、社區管理和社區治理之中，通過良好的社區服務實現“管控型社區管理”向 “服務型社區治理”的轉變。[18]

總之，與社區實踐密切相關的四個概念既有區別又有聯系，澄清它們之間的關系無疑有助于架構基層民主政治領域清晰的概念體系并進一步拓展相關理論內容，由此針對性、科學性地指導當下社區治理的實踐活動，深入推進國家治理體系和治理能力的現代化。當前我國正處于社會轉型時期，社會力量發育比較薄弱，整個社區健康發展離不開黨和政府的主導和幫助，社區建設和社區治理都需要黨的堅強領導和政府的鼎力支持，我國的社區治理是黨作為領導核心的治理，是一核多元的結構。同時，當前我國社區服務、社區建設、社區管理和社區治理都不同程度地存在著行政化色彩濃厚的問題，居民參與不足是社區服務、社區建設、社區管理和社區治理過程中面臨的困境。未來社區治理中，如何在夯實社區建設基礎的同時，調動多方力量參與社區實踐活動，充分發揮社區居民和基層自治組織的能動性，最大限度地調動社區居民的積極性，擴大居民參與，共建和諧社區，應當成為今后社區研究和實踐的重中之重。

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責任編輯：何玉付

2016-12-12

項目資助：本文系國家社會科學基金項目“中國城市居民參與社區自治的樣態與引導策略研究”(編號：15BZZ067)和2015年遼寧省教育廳項目“遼寧省城市居民參與社區自治的樣態與引導策略研究”(編號：W2015145)階段性研究成果。

張平(1969—)，女，遼寧遼陽人，教授，博士，研究方向：政治心理學、社區治理；雷潔瓊(1992—)，女，山西呂梁人，東北大學文法學院政治學理論專業2015級碩士研究生，研究方向:社區治理。

D669.3

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1671-8275(2017)01-0084-05