鶴崗市環境現狀及法律保護對策實證研究

劉國慶

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810000)

鶴崗市環境現狀及法律保護對策實證研究

劉國慶

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810000)

鶴崗市作為煤炭資源型地區之一，煤炭資源豐富，一度成為鶴崗市的支柱產業。伴隨煤炭資源消耗量的增長，環境保護問題也日漸嚴峻。針對關于環境保護的法規中突出的法律制度不健全、監管法律機制不健全、環境保護過程中公眾參與力度不夠等問題，應完善環境保護所涉及的法律體系，加強環境保護執法程序體制建設，提高公眾參與的力度。

煤炭資源型地區；環境保護；法律制度

鶴崗市隸屬于黑龍江省，坐落于其東北部，是座緣煤而興的煤炭資源型城市。煤炭地質儲量26億，曾是全國四大煤礦之一。種類主要有主焦煤、1/3焦煤和工業煤，是中國少有的高熱值、低灰、低硫優質煤炭重要產地。作為我國重要煤炭產地之一，1918年開始采煤以來，已有近百年的開采歷史。鶴崗市是一個年產千萬噸以上的大型煤礦區，生產煤礦109家，其中隸屬于鶴礦集團的煤礦有9家、民營煤礦有100家之多，煤礦產量1851.7萬噸，占全市礦山采掘業產值的98.27% 。煤炭是煤炭資源型地區經濟發展的主要成分，就鶴崗市而言，其占全市GDP三分之一的比重，可以說煤炭為這個城市帶來了巨大收益。[1]

鶴崗市作為煤炭資源型地區之一，煤炭為其帶來巨大經濟利益的同時，也對生態環境造成極大的破壞，如土地破壞、水資源污染、大氣污染及噪音污染等。針對煤炭資源型地區的環境問題，現行有效的立法成為關注的重點。

一、鶴崗市環境現狀及其成因分析

(一)土地破壞嚴重

從2013的統計數據上看，全市因煤炭開采引發的地面塌陷多達67平方公里，需搬遷的塌陷區居民約17934戶；搬遷費約1000萬元，賠償費約100萬元；鶴崗市區存在露采坑47個，占地8.43平方公里，造成大量城市基礎設施嚴重破損，對人民生命財產安全和生存環境產生嚴重威脅。[1]

(二)水資源的污染

根據數據顯示，我國每10座煤炭資源型城市就多達7座會缺少水資源，其中4座會嚴重缺少水資源。就鶴崗市而言人均水資源占有量為1880立方米，比全國人均水資源占有量少14.5%，比黑龍江省的人均水資源占有量少8.6%。煤炭在開采過程中會產生礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等，這些被污染的水沒有經過就排放，對水資源造成嚴重污染。同時，礦井水被利用率不到20%，大量的地下水由于土地表層的破壞滲透到礦井后排出，不僅造成環境再次污染外，同時也會影響煤炭資源型地區經濟的可持續發展。

(三)大氣環境污染

開采、煉焦、運輸煤炭的過程中所產生的粉塵及燃煤過程中所排放的NO、SO2和煙塵等有害氣體導致大氣環境污染，瓦斯、二氧化碳等溫室氣體引發的“溫室效應”會使地球變暖；吸入大量的粉塵會使公眾罹患塵肺病；運輸途中車輛顛簸揚起的煤灰也會對大氣造成污染。鶴崗市2014年污水排放總量中約84%來自于煤炭業中的污水，煙塵排放量中80%來自煤炭業的煙塵排放。目前，鶴崗市大氣污染物標準指數(PSI)在100-120之間，大氣污染濃度已處警戒水平。

(四)噪音污染

煤炭在開采及運輸時，對機械和車輛等設備具有很高的要求，采礦機、傳送帶等機械噪音是煤炭資源型地區噪音污染的主要來源，在煤炭開采過程中，機械設備本身就會產生大量超過人體正常承受范圍的噪音。煤炭運輸，多為大型載重車輛，且車流量密集，這使煤炭資源型地區的噪聲污染越發嚴重。噪聲不僅對煤炭資源型地區的生態環境造成污染，而且嚴重影響當地居民的生活，甚者會對當地居民的聽覺、心臟等造成損害，引發各種疾病。

二、環境保護法律實施現狀

(一)環境保護的相關法律、法規

經過多年的發展，我國對于煤炭資源型地區環境保護的法律制度已經建立，煤炭資源型地區的環境保護制度更多是包含在礦產資源相關法律體系中。[2]

1.《憲法》是我國最根本的法律，具有至高的法律效力，但是憲法所規定的法律籠統，內容多為原則性。因而關于環境的問題在憲法中僅以“環境保護”和“礦產資源合理開發利用”作為我國的一項基本的國策，再無具體的規定。

2.《環境保護法》即我國自2015年實施的中華人民共和國環境保護法，該法律的效力在環境保護領域內僅次于我國的根本大法《憲法》，因此法律中的規定也同樣籠統、具有原則性，并未對煤炭資源型地區的環境保護有專門涉獵。

3.有關環境問題的單行法，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》及關于煤炭的《礦業資源法》和《煤炭法》等相關法律。其中《煤炭法》主要就國家對于煤炭方面的環境保護問題進行了概說。既要求在開采煤炭的過程中堅持保護環境，同時又不能違反有關環境保護的法律規定。對保護土地資源、大氣污染、水資源各有所側重。《礦產資源法》中明確，在礦產資源開發過程中要同時對環境進行保護，恢復廢棄礦區的生態環境。

4.我國各級地方政府制定的相關法規、行政規定等，如為了加強礦產資源的勘查、開發利用和保護，促進礦業發展，黑龍江省第九屆人大常委會通過的《黑龍江省環境保護條例》《黑龍江省礦產資源管理條例》《黑龍江省關于落實礦山地質環境恢復保證金管理暫行辦法》。鶴崗市人民政府發布的《關于印發鶴崗市水污染防治行動計劃工作實施方案的通知》《鶴崗市人民政府關于印發鶴崗市大氣污染防治專項行動方案(2016-2018年)的通知》《鶴崗市人民政府關于推進礦產資源開發和產業化發展的實施意見》等。

(二)環境保護法律存在的問題

經濟發展的同時，對環境問題關注度的提高，使加強煤炭資源型地區環境保護的問題得到政府的廣泛關注。盡管我國針對此類問題已經有相關的法律、法規給予明確規定，但是各地區經濟發展的差異及執法問題的不到位等問題的存在，使得煤炭資源型地區環境保護問題仍然是擺在我國面前最迫在眉睫的工作任務之一。[3]

1．環境保護的法律制度不健全

法律規定模糊、責任不明、可操作性差。我國針對煤炭資源型地區環境保護的法律體系中原則性的法律規定較多，操作性的規定卻相對較少。同時，法律規定過于籠統，對違反規定的責任劃分不明，甚對執法主體的權利和責任分工缺乏詳細規定，導致在執法過程中有權主體相互推諉，分工不明，各部門之間未能相互制衡。相關法規較多，但是問題卻未能有效解決，政府失靈的情形時而出現。如《礦產資源法》中規定，在開采煤炭、石油等礦物質過程中，經過由國務院授權的相關主管部門審批是必要條件之一，此種法律的規定必然導致申請人針對同一問題既可以向相關主管部門申請審批，又應當向地質礦產部門申請審批。[4]

法條規定中存在較多立法空白點，立法層次偏低。關于煤炭資源型地區有關環境保護的法律相對缺少，盡管對土地破壞、浪費資源等難題有相關法律條文進行規范，但大多是部門或地方性的條例，層次偏低，不能引起公眾廣泛的關注。

2．環境保護的監管法律機制不健全

煤炭資源型地區環境保護的監管體制是環境保護法律中不可或缺的。我國法律明確規定，環境保護的監管主體是國家、地方各級政府及相關的環境保護部門，它們對該地區的環境保護起主導作用，其他部門起協助作用。鶴崗市環保局對污染情況進行監理，并對監管不利所引發的不良后果承擔相應的法律責任。但是鶴崗市在過去近一百年的發展中，其經濟的增長在很大程度上依靠煤炭的開采，因此政府在政策的制定上，更多地傾向于煤炭產量，忽視了對環境的保護。

監管部門的檢查不到位，在鶴崗市人民政府網站上，對實施環境監察監測、環境影響評價均有涉及，但是在文件內部沒有具體情況及成果，可以看出監測的不到位，執行的不嚴格，致使監測缺失有效性及權威性。監督管理部門力量較弱且長期怠于管理，執法隊伍建設緩慢。

基層的領導專業素質過低，環境意識不強，在安全生產上投入不夠，甚者出現包庇、縱容的情形。

3.環境保護公眾參與不足

環境保護關系到整個社會的發展，煤炭資源型地區生態環境的狀況直接關系到當地居民的生存環境和生活質量，社會公眾理應成為環境監管的組成部分。

居住在煤炭資源型地區的公眾是該地區生態環境破壞的主要受害者。但是，這些忍受環境污染帶來的種種不利的公眾，對自身所享有的權利并未有一個清晰的認識，文化水平較低、法律意識淡泊等主觀條件，使得這些受害公眾不知如何維護自身的權利，對公眾參與環境保護實施更沒有清晰的認識，環境保護過程中的公眾參與制度沒有有效落實。

《環境保護法》中針對公眾參與的制度沒有給予直接規定。雖然在環境影響評價中進行了規定，在環境影響報告書中也略有涉獵，但當具體操作時，由于環境影響評價機構自身的特點，導致各個機構之間有較大的差異，這種差異的存在也在間接地影響著環境保護過程中公眾參與制度的實施。因此，完善公眾參與制度在環境保護中的作用已經刻不容緩。

三、環境保護法律制度體系的完善

(一)完善環境保護的法律法規

截至今日，我國針對煤炭資源型地區環境保護問題并未形成完善的法律規則體系。目前，關于煤炭資源型地區我國正在實施并具有法律效力的法律規定主要是《煤炭法》、《礦產資源法》、《環境保護法》等，以及地方各級政府制定的符合本區域的法律規定。針對這種情形，應因時制宜地進行修改，對于過于簡單、籠統或抽象的規定刪除或修改，對于在執行過程中難以應用的規定，使用剛性的法規規定，做到與時俱進，符合現代社會環境保護的理念。對法律制定上出現得空白點要進行完善，使其有章可循，有法可依。

針對較為籠統、模糊的法律規定，地方政府應當結合本區域經濟發展要求及環境等方面綜合考慮并制定適合本地區的環境保護法律規章制度。同時各地方政府應借鑒其他地區有效環境保護方法借鑒，拓展和完善環境保護的法律、法規。

(二)健全環境保護監管法律機制

煤炭資源型地區土地、水資源的大肆破壞、污染，這與監管法律機制不健全是脫不了干系的。政府單純以GDP的增長為目標，往往對環境保護的重要性沒有較多的關注。各級政府在制定地方法規、條例時應明確環境保護工作的加強是不用質疑的，也應成為其工作重心，只有目標明確、不偏移才不會使政府失靈的情形發生。

目前，我國現存有效的法條規定中沒有給予環境保護部門強制執行的權利，當環境保護部門面對違法行為時，只能向有關部門申請強制執行，這樣就會大大降低打擊環境違法行為的效率。因而，地方各級政府應當根據自身區域的特點，適當賦予環境保護部分相應的強制執行權，增強打擊違法犯罪行為的效率。

(三)提高環境保護法律實施中公眾參與度

加強社會公眾的監督管理意識，進行廣泛的普法宣傳，宣傳環境保護的重要性，接受公眾的監督。對公眾提出的建議和意見，及時進行反饋；對于舉報環境污染的，給予獎勵，鼓勵公眾參與的積極性。

建立健全環境保護法中的公眾參與制度，這一點在《中華人民共和國環境影響評價法》及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中有明確規定，但是這種規定過于籠統、粗略，僅僅對環境影響評價中公眾參與的范圍、程序和組織方式等作出規定，而對實施細節等具體的問題并未提及。因此，完善煤炭資源型地區環境保護中公眾參與制度，對環境執法的具體操作細節給予明確，使公眾有權遵循法定的程序參與到環境保護、治理和監督的過程中。

四、結語

鶴崗市作為煤炭資源型地區之一，透過該地區的環境現狀分析鶴崗市環境保護問題的法律法規后，使我們認識到我國目前針對煤炭資源型地區環境保護法律法規中存在的問題及缺陷。因此，在公眾把焦點集中在煤炭所帶來的經濟效益的同時，關注環境保護也是必不可少的一個方面，只有二者有機統一，才能確保煤炭資源可持續利用，才能促使人與自然和諧共處。

[1] 鶴崗市人民政府網[EB/OL].[2016-10-17].http//www.hegang.gov.cn.

[2] 金瑞林.環境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社，1999.

[3] 王燦發.環境法學教程[M].北京:中國政法大學出版社，1997.

[4] 王洪飛.初探黑龍江省煤炭城市環境保護法律問題[J].商業經濟，2011(6).

責任編輯：何玉付

2016-11-03

劉國慶(1989—)，女，黑龍江鶴崗人，青海民族大學法學院法律(非法學)專業2014級碩士研究生，研究方向：環境保護法。

D922.68

A

1671-8275(2017)01-0023-03