我國民事檢察監督制度存在的問題及完善

何 普，高劍波，高俊偉

（1.湖北文理學院 經濟與政法學院，湖北 襄陽 441053；2.湖北省襄陽高新技術產業開發區人民檢察院，湖北 襄陽 441057）

我國民事檢察監督制度存在的問題及完善

何 普1，高劍波2，高俊偉2

（1.湖北文理學院 經濟與政法學院，湖北 襄陽 441053；2.湖北省襄陽高新技術產業開發區人民檢察院，湖北 襄陽 441057）

2012年修訂的《民事訴訟法》和2013年制定的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》極大地豐富和完善了我國民事檢察監督制度，有利于民事檢察監督制度的貫徹落實。但我國民事檢察監督制度存在著過度適用的風險，我國民事檢察監督仍然在程序啟動及范圍、民事檢察監督程序等方面存在問題。應當從堅持民事檢察監督的謙抑性、明確民事檢察監督的重點范圍、完善民事檢察建議的程序和加大民事檢察監督的投入等方面進一步完善我國民事檢察監督制度。既注重民事檢察監督制度功能的發揮，又要確保民事檢察監督的謙抑性，使民事檢察監督制度在維護當事人訴訟地位平等和促進司法公正之間保持平衡。

民事訴訟；檢察監督；司法體制改革；謙抑性

我國2012年修訂的《民事訴訟法》和最高人民檢察院2013年制定的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》，將人民檢察院對民事訴訟的檢察監督職能擴展到民事審判程序、執行程序等整個民事訴訟活動過程中。此外，還規定了檢察監督的新手段——檢察建議。這些修訂在一定意義上完善了我國民事檢察監督制度，但2012年修訂的《民事訴訟法》對民事檢察監督規定得過于原則，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》盡管對民事檢察監督的具體實施作出了較為詳細的規定，但仍然存在一定的缺陷。民事檢察監督如何保持民事檢察監督的謙抑性、解決民事檢察監督制度存在的問題、建立合理的民事檢察監督實施策略，以保持當事人訴訟地位的平等對抗和促進廉潔司法、公正司法，仍然需要進一步深入研究。

一、2012年《民事訴訟法》對民事檢察監督制度的新規定

（一）擴大了檢察監督適用的范圍

2012年《民事訴訟法》第14條規定將民事檢察監督的范圍擴展到整個民事訴訟中，不僅局限于民事審判程序，還包括審判前的一些訴訟程序，如立案、管轄等程序，包括執行階段的民事檢察監督，還包括督促程序、公示催告程序等非訴訟程序案件的民事檢察監督。以往檢察監督的適用范圍僅限于進行民事審判活動，不能對其他訴訟環節、執行環節和非審判活動進行監督。根據2012年《民事訴訟法》的規定，檢察機關實施檢察監督的范圍擴展到整個民事訴訟中，并且把調解書也納入到檢察監督的適用范圍，將以往的事后監督擴展為事前監督，有利于檢察機關對整個民事訴訟活動進行檢察監督，有利于實現廉潔司法、高效司法和公正司法的制度目標。［1］

（二）增加了檢察監督的方式

2012年《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》將民事檢察監督的范圍擴展到民事訴訟活動的全過程，從對民事訴訟的結果監督實現對民事訴訟的全過程監督。2012年《民事訴訟法》把整個民事訴訟過程納入到民事檢察監督的范圍，人民檢察院可以對民事訴訟活動進行過程性的同步監督，因此，民事訴訟法又規定了一種新的過程性監督的手段——檢察建議。人民檢察院可以通過檢察建議的方式對整個民事訴訟活動期間，如立案階段、審判階段、執行階段等發生的違法行為進行監督，防止出現司法腐敗，促進廉潔司法和公正司法。因此，在民事檢察監督方式中新增檢察建議的方式，改變了以往單一的抗訴模式，構造了檢察建議和抗訴并行過程性監督和事后監督的雙重監督模式，有利于人民檢察院對民事訴訟活動進行過程監督和結果監督，建立完整的民事檢察監督機制。

二、我國民事檢察監督制度存在的問題

雖然我國2012年《民事訴訟法》對民事檢察監督制度作出了一定的完善，擴大了檢察監督的適用范圍和增加了檢察監督的手段和方式，但我國民事檢察監督制度依然存在較多的問題，與司法實踐的制度需求相差甚遠。最高人民檢察院在2012年《民事訴訟法》修訂后不久，即制定了《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》，規定了檢察機關對民事訴訟活動監督的實施程序及對外關系和檢察機關的內部操作規范，但民事訴訟檢察監督涉及的權力關系非常微妙，涉及到檢察機關的檢察監督與審判機關的審判權和執行權的關系，還涉及到我國實施民事檢察監督的限制性條件。［2］因此，我國民事檢察監督依然存在諸多的問題。

（一）民事檢察監督啟動及范圍存在的問題

2012年《民事訴訟法》對民事檢察監督制度只作出了原則性的規定，審判機關和檢察機關對是否需要以當事人申請檢察院抗訴作為前置程序存在不同的觀點，然而，最高人民檢察院制定的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中，規定了在一些情形下檢察機關享有直接依職權啟動監督程序的法定職責，還規定了大量的當事人申請人民檢察院啟動檢察監督的情形。

在《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第23條、第41條等規定中確立了人民檢察院依職權進行監督的情形，第24條、第32條、第33條第1項中規定了當事人申請人民檢察院進行檢察監督的情形。此外，根據《民事訴訟法》的規定，當調解書出現損害國家利益和社會公共利益時，人民檢察院也可以進行檢察監督?！睹袷略V訟法》還將執行程序也納入民事檢察監督的范圍。這些規定，導致民事檢察監督的范圍極為廣泛。

這一宏觀和中觀定位，導致檢察監督權迅速擴張，給民事檢察監督制度的實施帶來了諸多的風險，如民事檢察監督制度可能成為當事人實現自身利益的工具、檢察機關全面介入私權爭議導致國家過度干預、損害司法權威導致當事人身陷訴訟困境等。容易出現檢察監督權對當事人訴訟地位平等的破壞，在司法實踐中，極易出現違反“審判救濟在先，檢察監督救濟在后”的基本原則。民事檢察監督的公權力性質和審判權的終局性，要求民事檢察監督是一種外部監督、事后監督、消極監督和謙抑監督，［3］過度地擴張民事檢察監督的范圍和職權違反了民事檢察監督的謙抑性。

（二）民事檢察監督程序存在的問題

我國2012年《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中規定了民事檢察監督的啟動程序，存在人民檢察院依職權啟動民事檢察監督和依當事人申請人民檢察院啟動民事檢察監督兩種方式。實際上，在理論和司法實踐中，對于人民檢察院依職權啟動民事檢察監督和當事人申請人民檢察院啟動民事檢察監督哪一種方式處于主導地位，是否需要當事人申請作為人民檢察院啟動民事檢察監督的前置程序，存在極大的爭議。有的觀點認為，人民檢察院的法律監督權必須保持謙抑性，以當事人申請人民檢察院抗訴或提出檢察建議為前提，必須堅持“法院糾錯在先，檢察抗訴在后”的基本理念。［4］而另一種觀點則認為，根據《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》的規定，人民檢察院行使法律監督權并不需要以當事人申請民事檢察監督為前提，人民檢察院有權主動依職權啟動民事檢察監督程序，在執行程序中，人民檢察院也可以依職權啟動執行檢察監督。這兩種不同的觀點，實際上并沒有對錯之分，只是應當區分在不同的情形之中采取不同的模式而已。如對于損害國家利益和社會公共利益、審判人員或執行人員存在濫用職權或瀆職等腐敗情形的，對這些情形的監督屬于人民檢察院應有的法律監督職能，因此，屬于人民檢察院依職權啟動民事檢察監督的情形。對除此之外的其他情形，原則上應當以當事人向人民檢察院提出申請才能啟動民事檢察監督程序。盡管我國相關法律和司法解釋對人民檢察院依職權啟動民事檢察監督和依當事人申請啟動民事檢察監督有較為明確的規定，但仍然具有一定的模糊性，如國家利益和社會公共利益遭受損害該如何界定，其他依照有關規定需要由人民檢察院跟進民事檢察監督的范圍有哪些等等，仍然需要進一步明確，以確保民事檢察監督的正確適用。

在2012年《民事訴訟法》修訂之前，民事檢察監督的辦案期限是立案調卷后3個月或提請抗訴后3個月內完成，然而，為提高辦案的司法效率，2012年《民事訴訟法》將民事檢察監督的期限縮短至從民事檢察監督案件受理之日起3個月內辦結，縮短了辦案期限，導致在一些特殊情況下人民檢察院難以在規定期限內辦結案件。

三、我國民事檢察監督制度的完善

（一）堅持民事檢察監督的謙抑性

人民檢察院的法律監督權界入民事訴訟領域后，有利于遏制審判權的濫用和預防司法腐敗，有利于提高司法的公信力。但同時應當看到，民事檢察監督制度的有效實施還需要諸多現實要件，如相關配套制度、檢察機關人力及知識資源的保障、檢察機關的物力財力投入等等。從現實條件來看，民事檢察監督制度不宜過度擴張化地適用。人民檢察院的民事檢察監督權作為一項國家公權力，其過度界入民事糾紛領域會導致民事訴訟雙方當事人訴訟地位的失衡，失去民事檢察監督權本身應有的功能和作用，因此，民事檢察監督必須保持謙抑性。

堅持民事檢察監督的謙抑性，必須從以下三個方面著手。第一，嚴格限制民事檢察監督的適用。根據《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》規定，要嚴格把握適用民事檢察監督的情形，對于當事人申請人民檢察院啟動民事檢察監督程序的，應當嚴格審查是否符合要件，原則上要求當事人窮盡其他救濟途徑，且要求當事人提供相應的證據。對人民檢察院依職權啟動民事檢察監督程序，更要嚴格限制其啟動的要件和程序，且需要掌握充分的證據，從嚴適用。第二，嚴格適用民事檢察監督的事后監督原則。在民事檢察監督制度中，必須尊重法院的裁判權，且要處理好人民檢察院的法律監督與當事人平等對抗的關系，只有在民事訴訟中發生妨礙實質公正的情形下，才能啟動民事檢察監督程序，在執行階段也是一樣，只有發生執行行為違法時才能啟動民事檢察監督程序，防止淪為當事人一方的訴訟代理人，破壞民事訴訟的平等性。因此，人民檢察院必須堅持嚴格界入和事后監督，堅持民事檢察監督的謙抑性。第三，必須堅持民事檢察監督的比例原則。比例原則要求人民檢察院在是否啟動民事檢察監督和采取民事檢察監督的方式時，其方式、手段、力度要與民事檢察監督的對象、目標及效果相適應，以最小的成本或損害取得最好的民事檢察監督效果。［5］

（二）明確民事檢察監督的重點范圍

我國民事訴訟雙方當事人的對抗機制應當得到強化，這就要求民事檢察監督機制要尊重和維護民事訴訟雙方當事人的對抗機制。此外，當事人若對已經生效的判決、裁定等均可以反復申請啟動民事檢察監督程序，會導致法院裁判處于不穩定的狀態。［6］此外，人民檢察院檢察監督的實施條件和功能定位，也決定了檢察監督難以面面俱到。因此，我國民事檢察監督應當選擇一些特定的訴訟類型作為重點監督，對于一般民事案件不宜進行常態化的介入民事檢察。

從我國現階段的訴訟案件類型來看，人民檢察院可以進行重點民事檢察監督的案件類型主要有環境污染類案件、大規模侵害消費者權益案件、人權保護案件、國有資產流失案件、審判人員瀆職或腐敗等，因為這類案件大多可能會涉及到國家利益、社會公共利益的維護，涉及到司法的廉潔性和公正性，可以實施常態化的民事檢察監督。民事檢察監督的重點是監督民事審判權及公力救濟，尤其是對民事案件中司法人員瀆職或腐敗行為加大民事檢察監督的力度，更加符合民事檢察監督制度的功能定位。而對于其他一般的民事案件，人民檢察院不宜過度界入，對于非訴訟程序案件，如公示催告程序、特別程序等，由于只有一方當事人，不存在訴訟案件雙方當事人的對抗性，原則上也沒有必要進行民事檢察監督。對民事調解書的民事檢察監督，必須要進行嚴格審查其要件，只有在特定的國家利益和社會公共利益遭受損害時，才能啟動民事檢察監督。在執行程序中，只有出現執行人員違法執行時，才有必要啟動有限范圍內的民事檢察監督，應當嚴格限制民事執行檢察監督的啟動程序，且應當以檢察建議的方式為主。

（三）完善民事檢察建議的程序

人民檢察院可以采取提出再審檢察建議、提請抗訴、提出抗訴和提出檢察建議等方式進行民事檢察監督。提出檢察建議是2012年《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》新確立的檢察監督方式，①最高人民檢察院2013年《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第54條。有利于實現對民事訴訟的過程性監督。但民事檢察監督是人民檢察院對人民法院審判權的監督，容易形成人民檢察院與人民法院之間的緊張關系。在實踐中，認定人民法院審判程序是否違法的職權只能由人民檢察院行使，而通常人民檢察院又缺乏嚴格的程序和標準來認定人民法院審判程序的違法情形。因此，人民檢察院內部需要制定嚴格的認定法院違法行為的規則和程序，且應當在《檢察建議書上》予以說明。此外，我國相關立法還應當明確人民法院在收到《檢察建議書》時應當及時進行答復的機制，并明確人民法院不答復的責任追究機制，以此保障民事檢察建議的權威，確保民事檢察監督制度功能的發揮。

（四）加大民事檢察監督的投入

長期以來，人民檢察院較為注重公訴職能的發揮，檢察機關內部極易形成“重刑輕民”的思想，注重公訴隊伍的建設和資源投入。檢察機關內部的大多數人具備的是公法思維和刑法思維，而要有效地實施民事檢察監督，需要具備扎實的民法思維、民事實體法和民事程序法的知識背景的法律人才，需要加大對民事檢察監督的辦案經費投入。而我國實施民事檢察監督制度所需要的檢察機關人力及知識資源的保障、檢察機關的物力財力投入等，均未得到較好的保障和落實。因此，要保障民事檢察監督的順利實施，需要加強民事檢察監督的隊伍建設，增加和配備具備民法思維、民事實體法和程序法基礎的專業人員，轉變“重刑輕民”的觀念，提高民事檢察監督的能力和水平。［7］隨著民事檢察監督制度的深入實施，檢察機關辦理民事檢察監督的案件會越來越多，且根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》的規定，人民檢察院在必要時，需要進行調查核實和組織聽證等，這必然會導致人民檢察院民事檢察監督投入的增加，因此，需要加大對民事檢察監督辦案經費和裝備的投入，以保障民事檢察監督工作的順利進行。

2012年《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》使我國民事檢察監督制度發生了巨大的變化，極大地豐富和完善了我國民事檢察監督制度，為我國民事檢察監督制度的貫徹落實奠定了堅實的基礎。我國民事檢察監督仍然在程序啟動及范圍、民事檢察監督程序等方面存在問題，從堅持民事檢察監督的謙抑性、明確民事檢察監督的重點范圍、完善民事檢察建議的程序和加大民事檢察監督的投入等四個維度完善我國民事檢察監督制度，在保障民事檢察監督制度功能的發揮同時，也能確保民事檢察監督的謙抑性，既能保持當事人訴訟地位的平等對抗，又能促進廉潔司法和公正司法。

［1］ 湯維建.民事檢察監督制度的定位［J］.國家檢察官學院學報，2013（2）：32－47.

［2］ 張衛平.民事訴訟檢察監督實施策略研究［J］.政法論壇，2015（1）：33－52.

［3］ 石春雷，王 琦.民事執行檢察監督謙抑論［J］.廣西社會科學，2012（2）：109－114.

［4］ 熊躍敏.承繼與超越：新民事訴訟法檢察監督制度解讀［J］.國家檢察官學院學報，2013（2）：7－14.

［5］ 傅國云.民事檢察監督若干焦點問題——以修改后的民事訴訟法為對象［J］.法治研究，2013（9）：113－118.

［6］ 江 偉，謝 俊.論民事檢察監督的方式和地位——基于憲法和民事訴訟法的分析［J］.法治研究，2009（4）：3－9.

［7］ 魏正武，張世濤.《民事訴訟法》的修改對民事檢察工作的影響及對策［J］.中國檢察官，2015（12）：64－65.

Problems of Civil Procuratorial Supervision System and Improvement Suggestions in China

HE Pu1，GAO Jianbo2，GAO Junwei2
（1.School of Economics，Political Science＆Law，Xiangyang 441053，China；2.The People’s Procuratorate in Hubei Xiangyang High－Tech Industrial Development Zone，Xiangyang 441057，China）

At present，there is the risk of excessive application as for civil procuratorial supervision system.There are some problems concerning the starting of this system and its range and its procedure.We should persist in mod?est and restrained principle of civil procuratorial supervision system，clear its key range，perfect the procedure of civil procuratorial suggestion and increase investment，etc.On the one hand，we should give play to the function of civil procuratorial supervision system；On the other hand，we should guarantee the modest and restrained principle，to keep balance between parties’equal status and judicial fairness.

civil action；procuratorial supervision；reform of the judicial system；modest and restrained principle

D925.1；D926.3

：A

：2095－4476（2017）03－0032－04

（責任編輯：徐 杰）

2016－12－05；

2017－02－28

何 普（1987—），男，湖北隨州人，湖北文理學院經濟與政法學院講師，博士；

高劍波（1976—），女，湖北棗陽人，湖北省襄陽高新技術產業開發區人民檢察院副檢察長，四級高級檢察官；

高俊偉（1972—），男，湖北棗陽人，湖北省襄陽高新技術產業開發區人民檢察院檢察員。