“互聯網+政務服務”推進精準扶貧研究

陳建剛

“互聯網+政務服務”推進精準扶貧研究

陳建剛

中國全面建成小康社會的一個重要標志，是到2020年農村人口全部脫貧。貴州是全國扶貧開發任務最為繁重的省份，是全國脫貧扶貧攻堅的主戰場。經過持續不懈的努力，貴州在“十二五”時期減少貧困人口656萬人、貧困發生率下降到14.3%的基礎上，2016年又減少貧困人口120.8萬人，并對45.8萬農村人口實施搬遷。然而，也必須清醒地認識到，由于自然地理、歷史文化等多方面原因，貴州貧困人口多、貧困程度深，農村貧困問題往往交織著發展、生態、健康等多種因素，特殊地貌導致邊遠地區貧困產生的原因復雜，因病、因災、因傷殘致貧現象突出。還要看到，已經脫貧脫困的農村人口，亟待建立穩定、鞏固、防止返貧的體制機制。因此，有必要以“互聯網+政務服務”方式推進精準扶貧，建立起覆蓋全部、動態管理、及時反饋、隨時修正、長效脫貧的體制機制。

一、“互聯網+政務服務”推進精準扶貧的重要意義

大力推進“互聯網+政務服務”精準扶貧開發，有著深遠、積極而重大的意義。

首先，推進“互聯網+政務服務”，是黨中央、國務院的決策部署，是全面深化改革、簡政放權、放管結合、優化服務的關鍵環節，有利于加快轉變政府職能，提高政府服務效率和透明度，便利企業及群眾辦事創業，進一步激發市場活力和社會創造力。推進“互聯網+政務服務”，有助于“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的貫徹落實。“互聯網+政務服務”有助于推進創新發展，引導勞動力、資本、土地、技術、管理等要素圍繞創新發展優化配置，推動大眾創業、萬眾創新，形成發展新動力；“互聯網+政務服務”有助于推進協調發展，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，通過推動公共服務向農村延伸，公共財政資源更多更好地向貧困地區傾斜，實現城鄉協調發展；“互聯網+政務服務”有助于堅持可持續發展，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會；“互聯網+政務服務”有助于推進“一帶一路”建設，推進同有關國家和地區多領域互利共贏的務實合作，推進國際產能和裝備制造合作，打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局；“互聯網+政務服務”有助于實現共享發展，有助于創造“人人參與、人人享有”的社會氛圍和體制機制，建立更加公平更可持續體制，使全體人民在共建共享發展中有更多更公平的獲得。

其次，以“互聯網+政務服務”推進精準扶貧，既緊密契合貴州大數據戰略和大扶貧戰略，又充分利用貴州大數據發展的“互聯網+政務、商務、事務”成功經驗，大力推進精準扶貧開發事業。貴州推進“互聯網+政務服務”，是以“七朵云”的形象方式，在推進政務信息共享中實施重大應用示范項目，推動政務、商務、事務信息共享，建設面向政府、公眾和企業的云計算和大數據服務平臺。一是電子“政務云”。面向政府部門提高職能效率、實現跨部門信息資源共享和推進政府信息公開的需求，建立統一的貴州省電子政務云服務平臺，發展電子政務云計算服務。二是智能“交通云”。面向政府決策、交通管理、企業運營、百姓出行等需求，建立智能交通云服務平臺。三是智慧“物流云”。面向物流作業與行業管理需求，大力推進物流領域信息基礎設施建設，加快物流信息交換平臺及第四方物流信息平臺建設。四是智慧“旅游云”。貴州面向日益增長的旅游行業管理、旅游景區信息化發展需求及自駕、自助游爆發式增長的趨勢，建立智慧旅游云服務平臺。五是工業生產“工業云”。貴州以提升智能化和柔性敏捷生產水平為重點，建設工業云服務平臺，面向國防工業、裝備制造、輕工食品等行業提供云計算服務，并逐步推廣。六是電子“商務云”。貴州面向電子商務發展需求，建立電子商務云服務平臺。七是食品“安全云”。貴州面向政府有效監管、企業品質提升、公眾知識普及科學和健康消費等需求，建立基于大數據的食品安全與營養云平臺，創新構建全國領先的食品安全政府監管、企業自律、媒體監督、消費者參與的社會管理“貴州模式”，促進健康消費，形成完整食品安全產業鏈。貴州上述“互聯網+政務服務”“七朵云”，都可以根據其特色，支持支援精準扶貧。

為實現精準扶貧、確保如期脫貧，貴州有必要在“互聯網+政務、商務、事務”“幾朵云”的基礎上，再增加“一朵云”，即增加“扶貧開發‘扶貧云’”?！胺鲐氶_發‘扶貧云’”，面向政府、市場（企業）、社會公眾，提供貧困村、貧困戶和貧困人口數量，提供貧困原因、貧困程度、貧困分布，提供貧困標準、低保標準、扶貧標準，提供扶貧開發政策、扶貧資金額度及投向，提供農村扶貧開發項目、市場、資金，提供易地搬遷扶貧、產業扶貧去向及動態信息。

再次，以“互聯網+政務服務”推進精準扶貧，有利于全社會共同參與精準扶貧。中國多年的扶貧開發經驗表明，扶貧開發工作，涉及政府、市場（企業）、社會組織、村民組織、貧困戶、貧困人員，扶貧開發只演“獨角戲”很難成功。扶貧開發工作如同唱音調和諧統一的“大合唱”，政府是扶貧開發“大合唱”的“定調人”和“指揮者”；“大合唱”的隊員，是包括貧困戶、貧困者在內的所有參與扶貧開發工作的參加者。更進一步上升到理論來說，精準扶貧屬于貧困治理，可歸于社會治理范疇，要堅持“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障”，全面提高全社會治理貧困的能力。需要清醒地認識到，隨著政府財政實力的增強，以及城市支援農村、工業反哺農業全社會意識增強，扶貧開發和貧困治理，從農村農戶外部給項目、給錢、給物，扶貧易地搬遷安新家、住新房，都十分必要和必須。但是，無論政府財政實力多么強大，都不能包辦包攬脫貧扶貧的所有事務。換個角度來說，扶貧開發既是社會事業，也是一項經濟產業；既是慈善事業，又是綠色產業。為此，需要制定精準扶貧開發的政策，除了政府不斷增加扶貧資金外，還要建立“誰幫社會脫貧扶貧，就讓誰發展發財”財政金融政策，鼓勵企業向脫貧扶貧方向投資；教育政策解決貧困戶人力資本水平低下問題，防止貧困代際傳遞；鼓勵貧困戶發揮聰明才智，積極行動實現脫貧致富，等等?！盎ヂ摼W+政務服務”推進精準扶貧，為全社會參與精準扶貧開發，提供堅實的基礎。

二、“互聯網+政務服務”推進精準扶貧的關鍵環節

由于主客觀原因，扶貧工作長期存在著貧困人口數量不清、情況不明、缺乏針對性、扶貧資金和項目指向不準的問題。其中重要原因，是缺乏完整統一的扶貧信息。大數據、云計算、物聯網、智能化等新一代技術，扶貧開發“互聯網+政務服務”為精準脫貧扶貧提供了支撐。

（一）用大數據精準服務于貧困人口識別

運用大數據精準服務于貧困人口識別，已經具備基礎條件。中國由于面積遼闊和人口眾多，貧困人口情況復雜且分散，因而貧困人口數量是根據普查、科學抽樣調查等方式，根據農民人均收入的國家扶貧標準，先確定全國農村貧困人口基數規模，再將此貧困人口基數規模分解到各省、自治區、直轄市，直至農村的行政村。具體到識別誰是貧困人口，則有著嚴格的程序，主要是通過貧困人口申請、農村群眾評議、入戶調查、公告公示、抽查檢驗、相關部門批準。

近年對貧困人口建檔立卡工作，成為大數據采集、錄入的數據來源及基礎。目前對貧困人口建檔立卡對象包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區，通過建檔立卡，對貧困戶和貧困村進行精準識別，掌握貧困狀況、致貧原因、幫扶需求，明確幫扶主體，落實幫扶措施，實施動態管理。對貧困縣和連片特困地區進行監測和評估，分析掌握扶貧開發工作情況，為扶貧開發決策和考核提供依據。這些數據，按照大數據的要求，有機地進入扶貧開發“互聯網+政務服務”。

（二）低保制度與扶貧政策引入大數據管理

在推進“互聯網+政務服務”精準扶貧開發過程中，抓緊落實現行農村低保制度與扶貧開發政策銜接，將現行享受低保制度與扶貧開發政策的數據，錄入大數據進行管理，即：一是低保金領取數據。按照政策對符合農村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規定程序納入低保范圍，并按照家庭人均收入低于當地低保標準的差額發給低保金。二是幫扶對象數據。對符合扶貧條件的農村低保家庭，按規定程序納入建檔立卡范圍，并針對不同致貧原因予以精準幫扶。三是返貧人員數據。對返貧的家庭，按規定程序審核后，相應納入臨時救助、醫療救助、農村低保等社會救助制度和建檔立卡貧困戶扶貧開發政策覆蓋范圍。四是其他享受扶貧開發政策人員數據。對不在建檔立卡范圍內的農村低保家庭、特困人員，各地統籌使用相關扶貧開發政策。五是財政補貼救助數據。貧困人口參加農村基本醫療保險的個人繳費部分由財政給予補貼，對基本醫療保險和大病保險支付后個人自負費用仍有困難的，加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度，符合條件的納入重特大疾病醫療救助范圍。六是特殊人員救助數據。對農村低保家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點救助對象，要采取多種措施提高救助水平，保障其基本生活，嚴格落實困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度。

（三）強化低保制度與扶貧開發政策有效銜接

堅持并完善低保制度和扶貧開發政策責任機制，即由縣級政府承擔主體責任，鄉（鎮）政府承擔具體責任，民政、扶貧部門分別承擔各自業務指導責任，依托鄉鎮干部和駐村工作隊等工作力量，在村（居）干部的配合下共同開展對所有農村低保家庭和貧困人口家庭的入戶核查，共同組織開展民主評議，切實全面掌握所有農村低保家庭和貧困人口家庭的基本情況、財產狀況和經濟收入等。經鄉鎮對農村低保擬保障對象和擬納入精準扶貧建檔立卡系統登記的貧困人口進行審核后，按照各自的審批程序上報上級業務部門確定低保對象和扶貧對象，最后錄入大數據，進入扶貧開發“互聯網+政務服務”。

（四）推進政府購買扶貧開發公共服務

加大政府購買脫貧扶貧公共服務的力度，充分發揮政府在精準扶貧的主導作用，積極探索脫困扶貧公共服務多種供給方式，加大引入企業進行農村生態移民、易地搬遷、農村產業發展的力度，引導社會組織參與農村扶貧脫困工作。一是健全政府分級負責的購買脫貧扶貧公共服務項目的體制。省政府主要負責制定全省范圍內購買脫貧扶貧項目的政策標準，編制脫貧扶貧項目公共服務指導目錄，面向全省提供相應的脫貧扶貧項目公共服務；領導和指導全省各級政府購買公共服務行為，監督財政資金合理使用。市、州和縣級政府主要負責落實省有關政府購買脫貧扶貧項目的精神，按照方便就近原則，面向轄區內提供脫貧扶貧項目公共服務，同時積極探索本地政府購買脫貧扶貧項目和提供的方式方法。二是形成完備的政府購買公共服務清單。對現有的農村脫貧扶貧公共服務項目進行整合和規范，根據經濟社會發展實際和農村群眾對公共服務的需要，定期有針對性地提出政府購買脫貧扶貧公共服務項目，建立健全脫貧扶貧公共服務項目招投標機制，實行社會公眾、審計部門、紀檢監察部門對招投標的全過程參與，及時向社會公示招投標結果，增強過程的公開性、透明度和公信力。三是多途徑增加購買脫貧扶貧公共服務資金。政府購買公共服務資金，除財政資金，還可以通過政府貼息、以獎代補、信用擔保、稅收減免等方式，引導鼓勵更多的社會資本參與公共服務購買與提供。各級財政要將政府購買脫貧扶貧公共服務經費列入財政預算，并逐步加大投入力度。四是優化社會組織發展環境。要為社會組織的發展創造良好的環境，降低社會組織運營成本，同時加強對社會組織的監管，規范其行為。社會組織自身則應提升承接政府脫貧扶貧購買服務的能力，加強人才隊伍建設，采用專業人才與志愿者結合的服務模式，實施精準扶貧開發。五是建立健全政府購買公共服務的評價監管體系。采取多種形式，包括利用獨立的第三方監管機構，如審計事務所、法律事務所、專業調查公司等，對購買脫貧扶貧項目公共服務，進行有效的監督與管理，同時充分發揮社會公眾對脫貧扶貧公共服務購買與提供的監督。

三、“互聯網+政務服務”推進精準扶貧的信息共享

實現扶貧開發信息共享，是“互聯網+政務服務”推進精準扶貧的堅實落腳點。如果扶貧開發信息只在政府職能部門之間流轉，那么，企業、社會組織、農村組織、公民個人就難于參與到精準扶貧戰略之中。

（一）扶貧開發政務信息共享應當是公開透明的全社會共享

目前扶貧開發政務信息，依政府職能主要出自民政、扶貧、農村工作、財政、統計和殘聯等部門。具體來說，民政部門負責農村低保制度與扶貧開發政策工作；扶貧部門負責落實扶貧開發政策工作；農村工作部門綜合指導政策設計工作；財政部門負責相關資金保障工作；統計部門會同有關部門組織實施農村貧困監測，及時提供調整低保標準、扶貧標準所需的相關數據；殘聯會同有關部門及時核查殘疾人情況，配合做好對農村低保對象和建檔立卡貧困人口中殘疾人的重點幫扶工作。顯然，按照實施“大扶貧”的全社會參與扶貧開發的視野，扶貧開發政務信息如果只在上述部門“加強溝通協調，定期會商交流情況，研究解決存在的問題”，是遠遠不夠的。并且，即使同扶貧開發直接相關并做出成績的政府職能部門，如教育、人口、科技、環保、發展與改革等政府部門，也采集、擁有、使用著大量的扶貧開發數據。

（二）采取有效措施解決扶貧開發政務信息共享客觀存在的問題

由于政府行政組織結構特點，扶貧開發政務信息全社會共享，正像所有政務信息社會共享一樣，客觀存在“流轉障礙”、“不愿共享”、“信息孤島”問題。為此有必要做些簡短的理論分析。一是政府行政組織縱向結構即直線式結構，無意間客觀上成為脫貧扶貧政務信息資源共享的“障礙”。由于部門信息資源的所有權、管理權和使用權承擔著信息資源的管理責任，因而在扶貧開發政務信息資源共享、由下向上的垂直層面流動上，因為有“下級服從上級”紀律，通常單向向上“報告”的政務信息共享較為通暢、迅速。反之，上級扶貧開發政務信息即便是可以向下級部門提供共享的，包括可以由社會共享的，通常流動的速度及效率遠遠低于下級向上級的流動。二是政府行政組織橫向結構是職能分工結構，由于彼此平等、互不隸屬，因而內無信息共享動力，外無信息共享壓力，客觀上造成政府信息資源部門化。在這種情況下，政務信息共享往往取決于部門領導的認識。通常是通過一個又一個具體工作進行協商解決，一個項目的政務信息共享協議，往往需要涉及的相關部門反復磋商，導致共享的數據質量、時效性等均難以保障，政務效能難免受到影響。三是推進精準扶貧開發工作，不能等行政組織改革來適應精準扶貧，而可以采取有效措施解決扶貧開發信息共享問題。為克服縱向與橫向政務信息共享存在的不足，同時發揮它們各自的優點，可以采取多種創新。一種是由上級部門指定一個“牽頭部門”，由其負責相關部門的扶貧開發政務信息共享工作。另一種是成立由主要領導人擔任組長的領導小組或者專門的委員會，負責統籌扶貧開發政務信息共享工作。再有，以領導督辦突破信息共享遇到的阻力，等等。

（三）充分利用“中國·貴州政府門戶網站云平臺”

在積極建設扶貧開發“扶貧云”的同時，充分利用已經開始形成并發揮作用的貴州政府門戶網站云平臺，即“貴州政務云”，利用該平臺打通扶貧開發數據壁壘，打通了扶貧開發信息依法向網站、智能終端、移動端、微博、微信及報紙媒體的流動，實現網上辦事大廳、扶貧開發信息在各云之間的數據共享，逐步向扶貧開發信息政府網群集約建站一體化、數據采集一體化、數據共享一體化、資源渠道一體化推進，實現各地區各部門網站數據資源大整合以及貴州全省扶貧政務信息“一張網”建設目標，最終形成扶貧開發“扶貧云”平臺。

（作者系中共貴州省委黨校公共管理教研部教授）

責任編輯：謝義飛