中國水務行業PPP模式探討

1.徐小蘭 2.李 鈞

1.鄭州自來水投資控股有限公司 2.鄭州市環保科研所

中國水務行業PPP模式探討

1.徐小蘭 2.李 鈞

1.鄭州自來水投資控股有限公司 2.鄭州市環保科研所

水務行業PPP項目投資模式在2008-2012年金融風暴之后正式迎來了春天，水務行業不同于其他的公共物品和公共服務行業，屬于典型的區域自然壟斷行業。而PPP模式的提出更是給水務行業帶來了不可估量的商機，面對如此巨大的市場機遇，如何做好風險防控最為關鍵。本文通過水務行業PPP項目投資會出現的風險因素，提出相關管控措施。

水務公用行業；PPP；模式探討

1、水務行業PPP模式匯總

1.1 O&M模式。(Operations&Maintenance，即委托運營)或ROT模式(Rehabilitate-Operate-Transfer，即改建—運營—移交)，是政府將城市水務項目委托具有一定技術實務的專業水務民營企業運營，或由民營企業投資對水廠或污水廠進行改造后經營。這種模式下政府部門擁有水務項目所有權，以合同的形式將水務項目運營和維護工作承包給民營企業。

1.2 BT模式。(Build-Transfer，即建設—移交)，是政府利用非政府資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。民營企業代表的社會資本先行投資建設水務工程，完工后由政府3～5年分年回購。BT模式實質為社會資本墊資建設，可以解決政府3～5年內的短期融資問題，根據國家2012年《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，BT模式應審慎運用。這種模式下民營企業既不擁有水務項目所有權，也不負責水務項目的運營及維護。

1.3 BOT模式。(Build-Operate-Transfer，即建設—運營—移交)與BOO模式(Build-Own-Operate，即建設—擁有—運營)。BOT是指社會資本通過投資建設水務項目，在一定年限內運營，通過收取原水輸送費、自來水費或污水處理費等形式回收投資和運營成本，并獲得利潤，期滿后將設施資產移交給政府；BOT合同期限一般為20～30年。BOO則為水務項目不移交的永續運營。BOT模式和BOO模式運營中，社會資本在運營水務項目過程中，擁有水務項目所有權，并在其財務報表中得到體現。

2、水務企業應用PPP模式風險分析

2.1 對于政府部門而言，推廣PPP模式的主要目的是降低政府存量債務，減輕財政壓力。但在與社會資本簽訂協議時，缺乏對項目及經營環境的調研分析，可能導致協議中水量與水價等影響盈利的關鍵指標制定不合理，如合同約定水量遠高于實際供水量等，致使政府部門既解決不了融資問題，每年還需支付一定的金額，加重政府財政壓力。同時PPP項目整個周期較長，包含推介期、合作確認期、建設期等，政府部門短期內難以實現借此降低政府債務的目的。

2.2 對于社會資本而言，參與PPP是目前經營環境下拓展業務的重要手段。社會資本作為重要參與方面臨經營及監管環境變化的不確定因素，其權益保障程度面臨一定的不確定性。近期PPP相關政策頻繁頒發，但大部分都是指導性文件，PPP模式相應的法律法規政策仍不完善。PPP項目在建設及運營過程中，不確定性因素較多，如原材料及人力等成本上升、配套設施建設落后等問題，導致項目成本高于預測，降低社會資本的參與積極性；此外社會資本的運營管理效率低下也會影響社會資本參與方的經營。

2.3 對于水務項目本身而言，由于項目所處地域等不同，導致項目收益率不同，投資回報期長、項目收益率較低的項目在參與PPP模式中不具備競爭力，社會資本參與能動性不強，仍無法解決這些項目的融資問題。

2.4 近年PPP模式相關政策不斷發布，與水務項目應用較多的BOT、BOO等模式在項目備案、核準程序或管理上具有不同，新的水務項目在應用PPP模式時，需要關注政策及管理的變更對推行PPP模式的影響。如根據財政部2014年12月頒布的《PPP項目合同指南(試行)》中提到，本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本參與轄區內的PPP項目；針對PPP項目成立的項目公司，政府部門在項目公司中持股比例應當低于50%，且不具實際控制力及管理權。

3、對水務行業PPP模式下出現的風險影響因素的防范措施

3.1 信用風險的防范措施。政府信用問題一直普遍受廣大人民群眾的關注。而現如今政府的財政用資也逐漸公開與眾，加強政府和投資企業在水務行業收費明細的公開透明化，使收費更加公正、規范，這能夠有效降低政府信用風險的發生。而政府在需求合作伙伴時也應考察合伙企業的業績水平技術水平，同時在簽訂投資項目的協議上，應明確雙方的責任與義務。

3.2 政策和法律防范措施。投資水務行業項目時，應制定一套詳細的政策變更事前和事中調節方案，預防風險發生，把不可規避的風險降到最低。完善相關法律、法規，使投資人和政府擁有相同的權利來管理投資項目，政府和社會資本在投資項目時應嚴審查項目的實施方案，在簽訂協議時明確雙方的利益分配和風險責任問題，以此能夠提高投資人對項目融資的意向和項目技術創新的動力。

3.3 營運風險防范措施。企業在投資項目時應在營運管理上投入大量的人力、財力來管控項目的正常運作，以此達到預期收益。PPP模式下水務行業的營運風險管控就顯得尤為重要，因為政府和社會資本水務行業投資關系到公共利益。為了適應當代市場經濟的發展，水務行業應加大對水務行業的創新投資，完善行業內部控制風險防范制度，落實監督管理責任，切實提高水務行業的工作效率和競爭力。

結束語

總而言之，PPP模式的推廣可有效引入社會資本，解決了政府部門的融資問題，同時推動了水務行業的市場化進程。社會資本通過PPP模式，使民營企業成為政府部門的合伙人，并通過上市實現自身規模的壯大，是民營水務企業發展的良好方式。但是水務企業仍需關注可能面臨的風險，提高PPP模式下項目的盈利性，提高自身盈利能力，實現企業的可持續發展。

[1]尹潔.中國水務行業PPP模式研究[D].暨南大學，2016.