法治視閾下高校檔案管理科學化問題研究

李彥

檔案是人類文明的原始記錄，具有鮮明的時代特征。隨著全面依法治國戰略的有力實施，檔案管理工作應緊跟時代發展大勢，適應國家戰略需要，與時俱進，將自己主動納入依法治國的總體方略中，全面依法治檔，持續推進檔案管理科學發展。

一、高校檔案管理科學化的法治要義

1.檔案工作的本質屬性決定了檔案法治的必然要求

高校檔案是高校歷史發展的記憶憑證和各項工作查考的依據。高校檔案工作是維護高校歷史真實面貌、服務高校師生甚至全社會的重大事業。真實性是檔案工作的基本要求，也是檔案工作的底線。新形勢下，復雜的社會環境影響了檔案工作環境。面對各種誘惑，檔案工作者也無法獨善其身。檔案工作不真實的問題屢見不鮮，既影響檔案部門的公信力，也損害高校的形象。如有些高校檔案工作者直接或間接地參與官員年齡篡改、學歷造假等。檔案工作中某些自毀長城的惡劣做法，讓人們對檔案工作的真實性產生懷疑。因此，用法制的手段來保障檔案工作的真實性已成為當前檔案工作的重要任務。加快檔案管理法制建設，提高檔案部門依法履職能力，成了保障檔案管理規范化、科學化的必然要求。

2.檔案工作的科學發展構成了檔案法治的現實要求

高校檔案工作是一項重要的基礎性工作，既能“留史”，又能“資政”，是聯系過去、現在和未來的信息紐帶。保障檔案工作真實性、規范性、合法性、創新性、服務性，構成了檔案工作科學發展的現實要求。檔案工作的發展是高校各項事業發展的一個組成部分，既需要檔案工作者的默默奉獻，也需要完善的法制來保障。尤其是在當前檔案信息化建設過程中，新技術帶來的安全挑戰，更加突顯了依法治檔的重要意義。隨著經濟與社會的發展，隨著檔案信息化進程的持續推進，高校檔案工作正從“基礎”走向“一線”、從“幕后”走向“前臺”。如果僅僅依靠領導的權威來治檔，檔案工作必然陷入不穩定性。從長遠來看，唯有用法律來護航，才可實現檔案工作持續、規范和全方位的科學發展。

3.依法治國方略是檔案法治的行動指南

依法治國是黨和國家的重要方略，是一項需要各行業各系統共同努力才能實現的系統工程。檔案部門沒有理由在依法治國的偉大建設中缺位。依法治檔是對依法治國方略的有力呼應，以依法治國方略為自己的行動綱領。它要求遵偱憲法規定的正義、平等、自由、權利與義務等法治建設基本原則。檔案法治以適應社會主義生產關系來表現其正義、以為社會成員參與檔案工作提供均等的機會和權力來表現平等、以不突破檔案事物發展的基本原則下最大限度實現社會成員自由處理檔案事務來表現自由、以明確社會成員在檔案事務中的職責與權力來表現有關主體的權利與義務的統一性。因此，在依法治國的戰略背景下進行實踐，能有效助推高校檔案管理的法治化進程。

二、高校檔案管理法治化的問題所在

近年來，高校檔案工作獲得了很大發展。但與依法治檔的要求相比，檔案管理在觀念、意識、機制、技術、方法、保障等方面均存在不同程度的問題，突出表現在檔案法治思維、法規制度、人力資源、物質資源及執法監督基礎不牢固上。依法治檔工作遠沒有獲得充分發展，也阻礙了檔案工作的科學發展。

1.檔案法治宣傳不到位，法治思維基礎不牢固

思想是行動的指南，意識形成于持續的學習與教養。高校檔案法治工作能否順利進行，首先取決于人們是否具備良好的法治思維基礎，受制于檔案工作者是否具備良好的依法治檔意識，受制于教職工是否對依法治檔具有強烈的認同感。只有當檔案法治意識在高校各個層面得到廣泛認可時，檔案法治建設才會得到事半功倍的效果。當下，高校存在檔案法治意識的整體缺陷。究其原因，法制宣傳不到位是重要一環。檔案法制宣傳存在內容欠缺、方法單調、投入不夠等問題。因此，即使有宣傳，也不會有很大的吸引力、說服力，無法大幅度提高高校整體檔案意識，無法有效培育檔案法治精神。

2.檔案法制建設緩慢，法規制度基礎不牢固

檔案法治建設起步較晚，發展較慢。雖然現在已基本構建了檔案法規體系，但檔案法制建設呈現“重行政管理，輕權力機關立法”的傳統，檔案政策遠多于法律。據統計，檔案工作規范性文件、規章有1000多個，但專門檔案法律只有《檔案法》唯一一部。由非立法權力機關主導實施的規范、標準，多屬于一般性的管理規范和業務標準，效力位階較低。并且，它們過多地考慮了自身的行業特性，有關標準自成體系，甚至相互抵觸。具體到高等教育領域，檔案法規更是鳳毛麟角，除了《高等學校檔案管理辦法》外，幾乎沒有其他針對性的教育行業檔案法規。相對于其他行業，高校檔案法規體系缺乏系統性、完備性，檔案法治的制度基礎仍不牢固。

3.檔案人才隊伍建設滯后，人力資源基礎不牢固

高校檔案人才隊伍總體素質不高。有些人是學校照顧性安排到檔案部門工作，既不懂檔案管理，也不精通檔案業務。許多高校缺少必要的檔案業務培訓和工作考核，檔案工作者的知識與能力水平得不到提高，尤其是缺少激勵措施，讓檔案工作者得不到成就感、榮譽感。人才隊伍呈現好的進不來，弱的出不去狀況，人力資源基礎特別薄弱。

4.檔案工作投入不足，物質資源基礎不牢固

高校的中心工作是教學科研。檔案工作，說得好聽一點是基礎性工作，實則地位很低，通常是“講起來重要，做起來次要，忙起來不要”。領導的重視程度不夠，人、財、物的保障機制不健全。僅憑領導的喜好，檔案工作投入不能持續，制約了檔案工作的發展。加上很多學校沒有將檔案工作納入目標管理考核，檔案工作開展的好壞對領導的政績和單位的績效沒有實質性的影響，因此，一些單位不愿意加大投入來夯實檔案工作的物質基礎。

5.檔案法制執行不力，執法監督基礎不牢固

無論是多么完備的法規制度，如果沒有有效執行，那也是毫無意義的。受社會總體環境影響，檔案執法工作步履艱難。檔案違法事件雖時有發生，但能夠得到及時、依法處理的卻并不多，達不到主動尊重檔案執法的積極效果。高校檔案機構是弱勢部門，進行檔案執法本身沒底氣。甚至不少檔案工作者存在“無權無勢沒必要得罪人”等錯誤思想，慣做“好好先生”，以檢查提醒代替檔案執法。

教職工普遍對檔案工作不了解、不認同，使得檔案執法阻礙多。另外，檔案執法缺乏相關部門的支持，檔案部門單打獨斗難以見效。比如，人事檔案篡改年齡的問題，需要組織、人事、紀檢等多部門聯合執法。而當前檔案工作聯合執法的制度還不完善，難以有效保障推進檔案執法工作。

三、高校檔案管理法治化的對策

近年來，黨和政府加大了檔案工作力度。2014年，中共中央和國務院辦公廳頒發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，要求“切實提高檔案行政管理部門依法履職能力”。 高校雖無真正意義上的檔案行政執法權，但在系統內部，可以充分利用落實《意見》的有利時機，加大依法治檔的工作力度，把檔案事業提升到一個新階段。

1.加大法治宣傳力度，培養依法治檔的法治思維

思維決定思路、思路決定出路。因此，提升檔案管理的法治化水平，首先要解決思維問題。法制思維不是自然形成的，它需要培育。檔案法治宣傳是普及檔案法律知識、培育檔案法治思維、推動依法治檔的有效手段。必須加大宣傳力度，在高校營造良好的依法治檔工作氛圍。

首先，檔案部門及檔案工作者要帶頭學法，積極利用個人自學、集中培訓、專題研討等形式，經常性地學習檔案法規和學校檔案管理制度，切實提高依法治檔的業務能力。

其次，要加強學校領導的檔案法治意識。檔案部門要利用一切可能的機會向學校領導匯報、宣講檔案工作。學校領導的檔案法治意識加強了，才會更好地認同、支持和領導開展檔案工作。

第三，學校要積極創造條件開展全民普法。結合五年普法計劃，積極開展檔案法制宣傳日活動，通過設立現場咨詢臺、發放宣傳資料、舉辦知識競賽和專題講座等途徑，以寓教于樂的形式將檔案法制知識送進師生員工手中，使檔案法治意識深入人心，為依法治檔營造良好的外部環境。

2.強化檔案制度創建工作，鞏固依法治檔的制度基礎

有法可依是依法治檔的前提。在高校，除了《檔案法》《高等學校檔案管理辦法》外，與檔案有關的一切法律法規，甚至校內規章均構成依法治檔的“法”。高校要緊緊抓住建設“法治中國”的契機，進一步完善檔案制度建設工作，筑牢檔案工作的制度基礎，做到有“法”可依。尤其要在檔案資源體系、檔案安全體系和檔案服務體系建設、檔案信息化建設、檔案執法管理等方面加強制度建設。另外，要及時修訂、完善檔案管理制度，對于不再適應工作需要的檔案制度，要及時清理廢止，提高可執行度和公信力。

3.加強人才隊伍建設，提高依法治檔的戰斗能力

檔案工作是一項政治性、規范性、業務性和服務性很強的工作。檔案人才隊伍建設是開拓檔案事業的關鍵。高校要牢固樹立人才興檔意識，把建設一支政治強、業務精、作風硬、紀律嚴的高素質檔案隊伍作為工作重點。

一方面要加強職業道德教育，讓檔案工作者樹立正確的理想信念，耐得寂寞、舍得奉獻。通過關注他們的思想動態和生活情況，及時幫助他們解決各種難題。通過樹立工作典型，增強他們的工作價值感、自豪感，從而堅定從事檔案工作的信念。通過加強作風教育，讓檔案工作者堅守法律和道德底線，抵擋各種誘惑，切實依法依規開展檔案工作。通過完善檔案工作制度，規范從業行為，切實提高檔案服務水平。另一方面要加強業務培訓，提升檔案工作者的知識與技能。要定期開展檔案業務培訓，讓檔案工作者及時掌握最新工作要求；定期組織檔案業務比武，通過競爭激發活力；鼓勵創新工作方法，提升工作效率。

通過建立科學的引才育才機制，關心檔案干部成長，為檔案干部學習培訓、交流任職等創造條件，讓更多經過其他崗位歷練的優秀干部投身檔案隊伍，也讓優秀的檔案干部能夠獲得交流任職的機會，能進能出，激發檔案隊伍活力，消除慵懶散現象。

4.持續加大檔案工作投入，夯實依法治檔的物質基礎

《高等學校檔案管理辦法》規定，高校要將檔案工作納入學校整體發展規劃，落實人員編制、檔案庫房、發展檔案事業所需設備以及經費。高校要真正將檔案工作重視起來，不只是口頭講講，要有行動。

一是要加強領導，指定專人分管檔案工作，把檔案工作納入發展規劃，列入工作考核，實施督促檢查，增加學校層面的領導力投入。

二是要完善檔案事業投入機制，把檔案事業發展所需投入納入制度化軌道，做到投入常態化、長效化，不因人而異、因時而移，使檔案事業的發展獲得源源不斷的支撐與動力。如把檔案館建設納入基礎設施建設項目，統籌規劃，統一建設。把檔案工作經費列入財政預算，確保檔案經費投入有規可循、有章可依。

在新形勢下，更要把握檔案信息化建設要求，在人、財、物上給檔案工作有力保障，夯實依法治檔的物質基礎，推動檔案事業發展同學校發展相協調。

5.強化檔案執法督查，確保依法治檔的執行實效

執行力是制度的權威性與生命力之所在。“有法不依，執法不嚴”比“無法可依”的影響更嚴重。檔案執法督查是保障檔案法規有效執行、維護檔案法治統一和尊嚴的重要舉措。因此，高校要嚴格督查檔案執法。

一要建立檔案管理執法監督體系，依法強化檔案行政執法監督，理順層級監督和專門監督，逐步形成層級監督、檔案工作者相互監督、服務對象監督、社會輿論監督等多位一體的監督制約網絡。

二要建立聯合執法機制。高校檔案工作牽涉面廣、專業性強、工作量大、系統復雜，僅憑檔案部門孤軍奮戰不可能完成檔案執法任務。必須打破檔案法治工作囿于檔案系統內部的封閉局面，積極聯合組織、人社、法制、紀檢等部門，建立依法治檔聯席會議制度，開創齊抓共管的檔案執法工作新局面。

三要完善糾錯問責機制，健全問責方式和程序，將監督問責工作納入常態化、制度化和規范化的軌道，確保依法治檔的執行實效。

基金項目：《大數據視閾下高校大檔案管理體制構建研究》——湖南省教育廳科研項目資助，項目編號：16C1020

（作者單位：湖南師范大學檔案館 ）