黑龍江省第十屆村“兩委”換屆選舉政策評(píng)估研究
——社會(huì)性別視角的審視

閔 杰

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江哈爾濱 150001)

·女性與法律研究·

黑龍江省第十屆村“兩委”換屆選舉政策評(píng)估研究
——社會(huì)性別視角的審視

閔 杰

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江哈爾濱 150001)

農(nóng)村婦女的政治賦權(quán)有賴于以社會(huì)性別平等為價(jià)值導(dǎo)向的制度創(chuàng)新和制度推動(dòng)，黑龍江省作為“推動(dòng)中國(guó)婦女參政項(xiàng)目”的試點(diǎn)省份之一，對(duì)其村“兩委”換屆選舉政策進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，并對(duì)相應(yīng)政策調(diào)整提出意見(jiàn)，是營(yíng)造有利于農(nóng)村婦女政治賦權(quán)制度環(huán)境和文化環(huán)境的重要手段。

農(nóng)村婦女；換屆選舉；政策評(píng)估

一、引言

(一)評(píng)估背景

黑龍江省作為“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目的三個(gè)試點(diǎn)省份之一，自2011年項(xiàng)目啟動(dòng)以來(lái)，將項(xiàng)目實(shí)施與工作推進(jìn)相結(jié)合，一方面，持續(xù)關(guān)注農(nóng)村婦女的致富能力建設(shè)，力推農(nóng)村婦女在經(jīng)濟(jì)賦權(quán)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政治賦權(quán)；另一方面，政府部門(mén)及婦女組織建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為推動(dòng)農(nóng)村婦女參選參政提供了制度保障。近年來(lái)，黑龍江省村“兩委”換屆選舉日益規(guī)范，政策環(huán)境有所改善，婦女參選技能有所提高，當(dāng)選比例攀升；然而農(nóng)村婦女的當(dāng)選層次仍然不高，這也從另一個(gè)側(cè)面反映出定向選舉和比例制遭遇了行政嵌入和村莊內(nèi)生的博弈，在村民層面，甚至基層政策執(zhí)行者層面，存在對(duì)比例政策的誤解和消極情緒，認(rèn)為這違背了村民自治和公平競(jìng)選的原則。

為此，通過(guò)對(duì)換屆選舉政策進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估研究，以此評(píng)估黑龍江省村“兩委”換屆選舉政策的目標(biāo)達(dá)成度，政策目標(biāo)群體對(duì)政策的參與積極性和滿意狀況具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，針對(duì)基層政策制定者/執(zhí)行者及村民對(duì)性別配額這一暫行特別措施的認(rèn)知和態(tài)度進(jìn)行評(píng)估，可為今后政策出臺(tái)和宣傳倡導(dǎo)提供理論支持和研究依據(jù)。

(二)評(píng)估范圍和評(píng)估對(duì)象

評(píng)估范圍包括“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目地綏化市綏棱縣民主村和西林村、牡丹江寧安市大三家子村和于家村，以及非項(xiàng)目地哈爾濱尚志市永慶村和平陽(yáng)村。評(píng)估對(duì)象為三縣(市)分管領(lǐng)導(dǎo)，組織、民政及婦聯(lián)主管領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)換屆選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主管領(lǐng)導(dǎo)；村“兩委”主要負(fù)責(zé)人、村“兩委”女委員、村民代表及普通村民。

(三)評(píng)估方法

1.效果模式。(1)目標(biāo)達(dá)成模式：換屆選舉政策實(shí)施結(jié)果是否與政策目標(biāo)一致；政策實(shí)施結(jié)果是否由換屆選舉政策所達(dá)成；(2)附帶效果模式：項(xiàng)目預(yù)期之外的影響。

2.定性與定量。在三縣召開(kāi)政策制定者、執(zhí)行者焦點(diǎn)組討論會(huì)，與會(huì)人員有三縣(市)主管領(lǐng)導(dǎo)、組織部門(mén)、民政部門(mén)、婦聯(lián)分管領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)換屆選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主管領(lǐng)導(dǎo)等；在項(xiàng)目縣舉行女候選人換屆選舉經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，與會(huì)人員有村“兩委”主要負(fù)責(zé)人、女性候選人、村“兩委”女委員、村民代表及普通村民等。

圍繞村民對(duì)換屆選舉政策的知曉情況和對(duì)比例制的態(tài)度、看法設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，在每個(gè)項(xiàng)目村抽取50位村民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，總計(jì)313份問(wèn)卷。被訪者中，42.5%為男性，57.5%為女性；平均年齡為44.5歲；受教育程度小學(xué)及以下占15.7%、初中占66.5%、高中/中專(zhuān)占14.1%、大專(zhuān)占2.9%、大學(xué)本科及以上占1.0%；家庭純收入均值為36119元；10.5%為“村兩委”委員、3.8%為村小組長(zhǎng)、2.6%為黨小組長(zhǎng)、25.2%為村民代表、8.9%為婦代會(huì)主任或成員、61.7%為普通村民。

二、主要發(fā)現(xiàn)

(一)政策制定層面

1.以婦女發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，凝聚共識(shí)，明確目標(biāo)。作為“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目試點(diǎn)省，2011年，黑龍江婦兒童工委發(fā)布了《黑龍江省婦女發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》，將“婦女參與決策和管理”作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和主要目標(biāo)，首次對(duì)村委會(huì)成員中女性比例及女村委會(huì)主任比例作出剛性規(guī)定，為各級(jí)婦聯(lián)組織爭(zhēng)取黨政支持和參與共同部署，將性別配額納入決策主流打下了良好工作基礎(chǔ)。

2.省級(jí)層面嚴(yán)謹(jǐn)論證、科學(xué)制定換屆選舉目標(biāo)。換屆選舉前，黑龍江省委組織部、民政廳、省婦聯(lián)凝聚共識(shí)，力促將推進(jìn)婦女參政目標(biāo)寫(xiě)入省委、省政府關(guān)于村級(jí)組織換屆意見(jiàn)中。并以省委組織部、民政廳、省婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)文的形式，出臺(tái)了《關(guān)于在全省村黨組織和村委會(huì)換屆選舉中做好婦女參選參政工作的通知》(黑婦聯(lián)字〔2014〕9號(hào))，提出換屆選舉推進(jìn)農(nóng)村婦女參選參政的5項(xiàng)目標(biāo)：村民代表中女性比例達(dá)到1/3以上；村委會(huì)成員中至少有1名女性；婦代會(huì)主任100%進(jìn)村委會(huì)，是黨員的要進(jìn)黨組織；村“兩委”女性成員比例要力爭(zhēng)達(dá)到25%以上；村級(jí)組織女性正職比例達(dá)到5%以上。

3.縣級(jí)層面實(shí)施方案強(qiáng)化針對(duì)性和可操作保障措施。項(xiàng)目試點(diǎn)牡丹江寧安市及綏化市綏棱縣在落實(shí)省級(jí)文件要求的同時(shí)，出臺(tái)了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，有利于婦女當(dāng)選村“兩委”成員和女村官正職的有針對(duì)性的政策和保障措施。寧安市出臺(tái)了《村“兩委”女委員定位選舉制度》和《婦女參政政策對(duì)話交流制度》，通過(guò)建立女后備干部人才庫(kù)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村婦女干部搭建成長(zhǎng)平臺(tái)，為推動(dòng)?jì)D女參政提供制度保障和政策環(huán)境。

(二)政策執(zhí)行層面

1.在決策者層面進(jìn)行有效的社會(huì)性別倡導(dǎo)。推動(dòng)?jì)D女參政的責(zé)任主體是黨和政府，為此進(jìn)行社會(huì)性別倡導(dǎo)的目標(biāo)群體首先就應(yīng)該是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及各部門(mén)決策者，通過(guò)觀念的變革帶來(lái)制度的變革完善。“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目在換屆選舉前分別在哈爾濱市、寧安市、綏棱縣舉辦社會(huì)性別視角公共政策應(yīng)用培訓(xùn)班、婦女參政地位和權(quán)利狀況討論會(huì)暨將機(jī)會(huì)均等納入晉升和人力資源管理體系研討培訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上，各市地多次召開(kāi)會(huì)議研究部署，要求有關(guān)部門(mén)完善農(nóng)村婦女參選機(jī)制，與本次換屆選舉工作同步研究、同步部署、同步落實(shí)。

2.強(qiáng)化政府責(zé)任主體，簽訂責(zé)任書(shū)，確保各項(xiàng)指標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。黑龍江省婦兒工委發(fā)揮婦女發(fā)展規(guī)劃實(shí)施中組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促的工作職能，在省政府?huà)D兒工委四屆五次全委(擴(kuò)大)會(huì)議上，推動(dòng)省政府將“村委會(huì)成員中的女性比例達(dá)到25%以上”“女村委會(huì)主任比例達(dá)到5%以上”的婦女參政目標(biāo)任務(wù)分解到組織、民政等具體工作部門(mén)，并與省委組織部、省民政廳等職能部門(mén)簽訂了包括婦女參政指標(biāo)在內(nèi)的《實(shí)施婦女兒童發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)責(zé)任承諾書(shū)》，推動(dòng)兩個(gè)規(guī)劃實(shí)施納入黨委政府目標(biāo)考核管理體系，考核評(píng)估結(jié)果在全省通報(bào)，提高了相關(guān)部門(mén)對(duì)推動(dòng)?jì)D女參政的主體意識(shí)。

3.婦聯(lián)發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，建構(gòu)婦女參政社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)是一種社會(huì)資源，一種社會(huì)資本①。婦聯(lián)組織是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶，“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目在黑龍江省執(zhí)行以來(lái)，各級(jí)婦聯(lián)將構(gòu)建農(nóng)村婦女參政社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)以促進(jìn)婦女參政作為重要工作手段，切實(shí)發(fā)揮婦聯(lián)民主參與優(yōu)勢(shì)，在推動(dòng)?jì)D女參政的地方政策制定、執(zhí)行以及配合組織部門(mén)積極選拔、推薦和宣傳優(yōu)秀婦女人才方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。本次調(diào)查顯示，75.2%的男性和90.6%的女性認(rèn)為婦聯(lián)組織在本次換屆選舉中發(fā)揮了很大的作用。

(三)政策實(shí)施效果

此次政策實(shí)施效果評(píng)估以事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)兩方面考量政策目標(biāo)的達(dá)成狀況，即用數(shù)據(jù)量化情況檢驗(yàn)各項(xiàng)具體目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)公眾回應(yīng)等政策實(shí)施的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.目標(biāo)達(dá)成度較高，政策實(shí)施效果明顯。全省村“兩委”換屆選舉婦女各項(xiàng)當(dāng)選比例較上屆均有所提高。據(jù)黑龍江省民政廳提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年4月底，全省共有8910個(gè)行政村完成村級(jí)組織換屆選舉，占全省行政村總數(shù)的99.4%。換屆選舉后，所有行政村村委會(huì)均有女性成員，婦代會(huì)主任均進(jìn)入村委會(huì)，村黨組織有女性成員的行政村占46.1%；換屆選舉產(chǎn)生婦女村民代表占村民代表總數(shù)的44.7%；村黨組織中婦女委員占村黨組織成員總數(shù)的12.9%；村委會(huì)婦女委員占村委會(huì)成員總數(shù)的25.4%；產(chǎn)生村“兩委”女性正職的占行政村總數(shù)的5.5%，其中村黨組織女書(shū)記的占村黨組織書(shū)記人數(shù)的3.4%，村委會(huì)女主任占村委會(huì)主任人數(shù)的2.4%(見(jiàn)表1)，縣際比較來(lái)看，“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目對(duì)其試點(diǎn)縣推動(dòng)作用明顯，各項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)優(yōu)于非項(xiàng)目縣，而非項(xiàng)目則由于上升空間大而提升迅速(見(jiàn)表2)。

表1 2011、2014年黑龍江省村“兩委”換屆選舉婦女當(dāng)選比例 單位：%

表2 2014年評(píng)估項(xiàng)目縣(市)村“兩委”換屆選舉婦女當(dāng)選比例② 單位：%

數(shù)據(jù)來(lái)源：截至2015年4月2日各縣(市)上報(bào)黑龍江省婦聯(lián)“2014年村級(jí)組織換屆女性進(jìn)村‘兩委’有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表”。

村民層面，女村民對(duì)政策的回應(yīng)更積極。由于性別配額扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村婦女參選參政累計(jì)的劣勢(shì)局面，因而得到絕大多數(shù)農(nóng)村婦女的支持。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，女村民在政策知曉率上普遍低于男村民，但在認(rèn)同率上則高于男村民。96.7%的女村民贊同“村民代表中女性比例達(dá)到三分之一以上”，高出男性5.7個(gè)百分點(diǎn)；91.7%的女村民贊同“婦代會(huì)主任100%進(jìn)村委會(huì)，是黨員的要進(jìn)黨組織”，高出男性3.0個(gè)百分點(diǎn)；89.4%的女村民贊同“村兩委女性成員比例要力爭(zhēng)達(dá)到25%以上”，高出男性1.4個(gè)百分點(diǎn)；91.7%的女村民贊同“村級(jí)組織女性正職比例達(dá)到5%以上”，高出男村民3.0個(gè)百分點(diǎn)。

村級(jí)組織層面，村“兩委”成員對(duì)政策的認(rèn)同率低于村民整體。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，贊同“村民代表中女性比例達(dá)到三分之一以上”的村“兩委”委員比例為87.9%，低于村民整體水平6.3個(gè)百分點(diǎn)；贊同“村委會(huì)成員中至少有1名女性”的村“兩委”委員比例為93.9%，低于村民整體水平1.0個(gè)百分點(diǎn)；贊同“村‘兩委’女性成員比例要力爭(zhēng)達(dá)到25%以上”的村“兩委”委員比例為81.8%，低于村民整體水平7.0個(gè)百分點(diǎn)；贊同“村級(jí)組織女性正職比例達(dá)到5%以上”的村“兩委”委員的比例為84.8%，低于村民整體水平5.6個(gè)百分點(diǎn)。

2.政策實(shí)施的附帶效果。村委會(huì)女委員崗位實(shí)行“定位選舉”，強(qiáng)化了農(nóng)村婦女政治參與的路徑依賴。2014年《關(guān)于在全省村黨組織和村委會(huì)換屆選舉中做好婦女參選參政工作的通知》明確要求“村民委員會(huì)中的女委員崗位，實(shí)行定位選舉，并在選票上注明‘上述職位必須選女性，否則選票無(wú)效’，確保每村都有一名以上女干部”?？陀^來(lái)講，“定位選舉”在促進(jìn)婦女政治參與方面取得了立竿見(jiàn)影的收效。然而近年來(lái)，在確保每個(gè)村委會(huì)都有一名女性成員的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，這一政策也逐步開(kāi)始顯現(xiàn)出局限性，“定位選舉”使得婦女可以競(jìng)爭(zhēng)的崗位和職務(wù)減少，使農(nóng)村婦女參政的路徑大大窄化。以人口中等的行政村，村黨組織和村委會(huì)班子成員職數(shù)5人為例，村委會(huì)的每個(gè)職位婦女都可以自由競(jìng)爭(zhēng)，但“定位選舉”的執(zhí)行客觀上形成了保障少數(shù)(1位)婦女政治權(quán)利的同時(shí)，將多數(shù)婦女拒之于村委會(huì)門(mén)外的局面，在此基礎(chǔ)上，假設(shè)上屆村“兩委”委員都具有競(jìng)選正職的意愿，1:4的男女候選人比例也使得婦女謀求進(jìn)一步政治發(fā)展困難重重。

“交叉任職”造成農(nóng)村婦女參政遭遇制度困境。全國(guó)范圍內(nèi)村“兩委”成員交叉任職十分普遍，《關(guān)于做好2014年全省村黨組織和村民委員會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》(黑辦發(fā)〔2014〕26號(hào))也沿用了這一普遍作法，文件提倡“村黨組織書(shū)記通過(guò)選舉擔(dān)任村民委員會(huì)主任，注重從黨員中推薦提名村委會(huì)委員候選人，鼓勵(lì)村‘兩委’成員依照法定程序‘交叉任職’”?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村婦女由于劣勢(shì)累計(jì)，難以獲得黨籍這一稀缺的政治資源，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村婦女當(dāng)了村干部后才有機(jī)會(huì)入黨，但文件的要求使得農(nóng)村婦女只有入了黨才能當(dāng)村干部，這一制度與現(xiàn)實(shí)相互抑制、渠道和路徑的自相矛盾造成了農(nóng)村婦女參選遭遇了難以突破的瓶頸。交叉任職則延續(xù)和擴(kuò)大了村“兩委”婦女正職的尖端缺損現(xiàn)象，畢竟目前該省村黨組織書(shū)記中女性比例僅為3.4%，其余的96.6%均為男性，而鼓勵(lì)“一肩挑”的政策導(dǎo)向阻滯了農(nóng)村婦女獲得村委會(huì)主任職位的可能。

三、基本結(jié)論和對(duì)策建議

(一)基本結(jié)論

1.該省制定和實(shí)施的性別配額政策對(duì)提高農(nóng)村婦女參政比例有積極作用，但層級(jí)較低、約束不足。國(guó)家、政府是公共管理的主體，而公共政策是政府進(jìn)行公共管理包括推動(dòng)性別平等與婦女發(fā)展的主要手段[1]，農(nóng)村婦女的政治賦權(quán)有賴于以社會(huì)性別平等為價(jià)值導(dǎo)向的制度創(chuàng)新和制度推動(dòng)。通過(guò)對(duì)黑龍江省2014年村“兩委”換屆選舉政策評(píng)估發(fā)現(xiàn)，性別配額在現(xiàn)階段有助于提高農(nóng)村婦女當(dāng)選比例，同時(shí)也對(duì)打破農(nóng)村男性壟斷的權(quán)力分配格局，糾正現(xiàn)有性別盲視具有積極意義。盡管黑婦聯(lián)字〔2014〕9號(hào)文件不僅規(guī)定了各個(gè)層面農(nóng)村婦女的當(dāng)選比例，也對(duì)婦女的當(dāng)選層次給予關(guān)注和比例要求，但由于政策層級(jí)較低、約束性不強(qiáng)、影響效力有限而在推行過(guò)程中乏力：一方面，執(zhí)行過(guò)程中無(wú)論是市、縣、鄉(xiāng)哪一層級(jí)重視度不夠，都會(huì)直接影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)對(duì)政策的理解和支持程度，直接影響農(nóng)村婦女的當(dāng)選比例；另一方面，政策層級(jí)較高的文件中對(duì)婦女參選僅作原則性要求，表述相對(duì)模糊，也為地方相關(guān)部門(mén)選擇性執(zhí)行9號(hào)文件找到了合理解釋。

2.配額政策在制定層面表述有待精準(zhǔn)、內(nèi)容有待完善和豐富。配額制政策的制定不僅要因地制宜，更要與時(shí)俱進(jìn)。2011年第九屆村“兩委”換屆選舉后，黑龍江省婦女村民代表比例已達(dá)到三分之一，2014年換屆選舉后，更是達(dá)到了44.7%，這一農(nóng)村婦女參政狀況的新趨勢(shì)與政策延續(xù)“三分之一”的比例規(guī)定已不相適應(yīng)，需進(jìn)一步調(diào)整比例要求。

配額制政策在具體指標(biāo)設(shè)定方面，表述有待進(jìn)一步精準(zhǔn)。由于全國(guó)范圍內(nèi)村“兩委”委員交叉任職情況較普遍，所以黑龍江省在制定保護(hù)性政策時(shí)整體提出“村兩委女性成員比例力爭(zhēng)達(dá)到25%”的目標(biāo)。這一相對(duì)籠統(tǒng)的規(guī)定造成兩個(gè)不利局面：首先，目標(biāo)落實(shí)主體不明確導(dǎo)致地方執(zhí)行時(shí)裁量空間較大，認(rèn)為村“兩委”中只要有一個(gè)能達(dá)到25%就行了；其次，混合統(tǒng)計(jì)后婦女當(dāng)選比例虛高，各部門(mén)對(duì)農(nóng)村婦女參政比例容易產(chǎn)生盲目樂(lè)觀情緒。換屆選舉的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也驗(yàn)證了這一事實(shí)：盡管村委會(huì)中婦女委員的比例達(dá)到25.4%，但村黨組織中婦女委員的比例僅為12.9%，僅為村委會(huì)婦女委員的一半，“村兩委女性成員比例力爭(zhēng)達(dá)到25%”的目標(biāo)由于黨組織中婦女委員比例過(guò)低而未能實(shí)現(xiàn)。

政策在原則性倡導(dǎo)和規(guī)定的基礎(chǔ)上，有待進(jìn)一步細(xì)化。“定位選舉”作為一項(xiàng)以社會(huì)性別平等為價(jià)值導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，在推動(dòng)農(nóng)村婦女合法進(jìn)入村委會(huì)方面取得了顯著進(jìn)展，但如果僅作原則性倡導(dǎo)和規(guī)定，而缺少對(duì)村委會(huì)婦女委員崗位的具體要求和詳細(xì)規(guī)定，則容易在村民和村級(jí)組織中產(chǎn)生對(duì)婦女委員的代表性、其發(fā)揮代表婦女權(quán)益的能力和實(shí)際作用的質(zhì)疑，反而使婦女委員工作開(kāi)展處于不利的處境。

3.“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目的持續(xù)干預(yù)增強(qiáng)了地方政府推動(dòng)的動(dòng)力，但也要警惕項(xiàng)目結(jié)束后地方政府關(guān)注轉(zhuǎn)移、后續(xù)乏力現(xiàn)象。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目在兩個(gè)項(xiàng)目縣(市)發(fā)揮了巨大作用，當(dāng)?shù)卣郧八从械膱?zhí)行力度推動(dòng)當(dāng)?shù)貗D女參選參政，取得了較大進(jìn)展。但推動(dòng)?jì)D女參政不可能一勞永逸、一蹴而就，在總結(jié)作法、推廣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也要保持審慎和警惕，既對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的不足形成清晰認(rèn)識(shí)，也要防止項(xiàng)目結(jié)束后地方政府對(duì)婦女參政的關(guān)注度降低，各項(xiàng)指標(biāo)有所反彈。

(二)對(duì)策建議

盡管黑龍江省為推動(dòng)農(nóng)村婦女參選參政制定了性別保護(hù)政策，然而囿于政策制度化程度不足、執(zhí)行力度不夠和運(yùn)行機(jī)制不健全等限制，使得政策執(zhí)行呈現(xiàn)出由上而下的弱化傾向和乏力態(tài)勢(shì)，須從以下幾方面加以調(diào)整完善。

1．政府部門(mén)強(qiáng)化主體意識(shí)和使命意識(shí)，將農(nóng)村婦女參政的各項(xiàng)性別配額目標(biāo)納入行政效力更高的法律、法規(guī)政策文件當(dāng)中。首先，2001年修訂實(shí)施的《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》亟待與2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中表述相銜接，以法律形式明確保障婦女村民代表的比例。

其次，在換屆之年出臺(tái)的全省村黨組織和村民委員會(huì)換屆選舉工作意見(jiàn)中一方面爭(zhēng)取納入婦女村民代表、村級(jí)黨組織婦女委員、村委會(huì)婦女委員、村黨組織婦女正職、村委會(huì)婦女正職的具體最低比例要求；同時(shí)，針對(duì)該省女村委會(huì)主任比例較低的現(xiàn)狀，爭(zhēng)取在換屆選舉工作意見(jiàn)中鼓勵(lì)“交叉任職”的表述基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鼓勵(lì)婦女“一肩挑”，在不增加村“兩委”職數(shù)的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)較快提高女村委會(huì)主任比例。

最后，鼓勵(lì)組織部門(mén)、民政部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)配套政策文件，強(qiáng)化黨政部門(mén)責(zé)任意識(shí)。以民政部門(mén)為例，早在1999年，民政部即出臺(tái)實(shí)施《關(guān)于努力保證農(nóng)村婦女在村委會(huì)成員中有適當(dāng)名額的意見(jiàn)》(民發(fā)〔1999〕14號(hào))，該省民政部門(mén)可在此基礎(chǔ)上出臺(tái)適合本省情況的相關(guān)政策；組織部門(mén)也可根據(jù)《中組部關(guān)于進(jìn)一步做好培養(yǎng)選拔女干部、發(fā)展女黨員工作的意見(jiàn)》(中組發(fā)〔2001〕7號(hào))的基礎(chǔ)上，出臺(tái)針對(duì)本省農(nóng)村女干部、女黨員的傾斜性政策。

2．政策制定環(huán)節(jié)論證充分，表述嚴(yán)謹(jǐn)，部分指標(biāo)與時(shí)俱進(jìn)。首先，完善“定位選舉”。在現(xiàn)階段，取消“定位選舉”的各項(xiàng)條件尚不具備的情況下，有必要對(duì)村委會(huì)婦女委員“定位選舉”的職位要求、任職資格、選舉程序作出具體要求和詳細(xì)規(guī)定，真正將公道正派、群眾認(rèn)可、能力突出、有服務(wù)意愿的婦女精英選拔上來(lái)，以消除村民和村級(jí)組織中對(duì)婦女委員的代表性、其發(fā)揮代表婦女權(quán)益的能力和實(shí)際作用的質(zhì)疑，改善婦女委員工作開(kāi)展中的不利處境。

其次，拆分部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在村“兩委”婦女委員比例和村“兩委”婦女正職比例方面，建議與全國(guó)婦聯(lián)統(tǒng)計(jì)口徑接軌，與《黑龍江省婦女發(fā)展規(guī)劃(2011—2015)》中關(guān)于“女村委會(huì)主任比例達(dá)到5%以上”的表述相協(xié)調(diào)，分別拆分為“村委會(huì)婦女委員比例”“村黨組織婦女委員比例”，以及“村黨組織婦女正職比例”和“村委會(huì)婦女正職比例”4個(gè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并用“至少有1～2名婦女”的表述代替“至少有1名婦女”的表述。

最后，提高部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)比例、增加部分指標(biāo)。婦女村民代表比例方面，建議將最低比例要求提高到40%，鞏固現(xiàn)有指標(biāo)成果。建議增加“農(nóng)村女黨員比例”“村級(jí)黨組織婦女候選人比例”“村委會(huì)婦女候選人比例”和“村選舉委員會(huì)婦女成員比例”四項(xiàng)指標(biāo)。

3.政策執(zhí)行環(huán)節(jié)重心下移，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的政策宣傳引導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家的基層行政建制，且處于農(nóng)村社會(huì)之中，直接面對(duì)農(nóng)村，擔(dān)負(fù)著具體指導(dǎo)和規(guī)范村委會(huì)選舉的功能，是村委會(huì)選舉的重要立法或建制主體之一③。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為推動(dòng)農(nóng)村婦女參政的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)，其作用不可忽視；而村民作為村莊治理的主人，其手中的投票權(quán)也最終決定婦女參政狀況，因而要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的政策宣傳力度，積極營(yíng)造有利于農(nóng)村婦女參選參政的文化氛圍，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉方案、農(nóng)村村委會(huì)選舉制度和相關(guān)規(guī)章中體現(xiàn)婦女當(dāng)選比例的條款。

4.通過(guò)發(fā)展農(nóng)村女黨員、推進(jìn)女大學(xué)生村官進(jìn)村兩委等途徑拓展農(nóng)村婦女參政入口。黨員身份是一項(xiàng)重要的政治資源，在城鎮(zhèn)化加快的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)女性化現(xiàn)象也愈發(fā)突出，女性在村莊治理中日益發(fā)揮著不可或缺的作用?；诖耍骷?jí)黨組織在發(fā)展黨員時(shí)，應(yīng)對(duì)女黨員比例采取保障措施，并將發(fā)展女黨員工作納入各支部責(zé)任目標(biāo)。

作為政府推行的一項(xiàng)以基層為導(dǎo)向的重大人才戰(zhàn)略，選聘高校畢業(yè)生到村任職的“大學(xué)生村官工程”是一項(xiàng)重要的人事改革政策。民政部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化保障措施、注重搭建平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)女大學(xué)生村官進(jìn)村“兩委”，并將女大學(xué)生村官納入縣鄉(xiāng)兩級(jí)村干部培訓(xùn)計(jì)劃，提升強(qiáng)化綜合能力，真正將其打造成新農(nóng)村建設(shè)骨干力量和黨政干部隊(duì)伍后備人才。

注釋:

① 參見(jiàn)“在國(guó)際勞工組織成員中提高社會(huì)性別主流化能力”中國(guó)項(xiàng)目組的《提高社會(huì)性別主流化能力指導(dǎo)手冊(cè)》,中國(guó)社會(huì)出版社,2004年12月版。

② 括號(hào)內(nèi)為與2011年相比增長(zhǎng)的百分點(diǎn)。

③ 參見(jiàn)李莉,盧福營(yíng)的《性別平等視野下的女村委專(zhuān)職專(zhuān)選——以浙江c鎮(zhèn)第八屆村委會(huì)選舉為個(gè)案》，載《2009年中國(guó)社會(huì)學(xué)年會(huì)·中國(guó)社會(huì)變遷與女性發(fā)展論壇論文集》。

[1] 韓廉,韓自韻.’95世婦會(huì)以來(lái)中國(guó)以公共政策促性別平等的新進(jìn)展[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(6)：46.

(責(zé)任編輯 趙莉萍)

Policy Evaluation of the Tenth Two Village Committees’ General Election in Heilongjiang Province from a Gender Perspective

MIN Jie

(Women’s Studies Institute of Heilongjiang Province，Haerbin 150001,China)

Rural women’s political empowerment relies on system innovation and promotion with a view to gender equality.As a pilot of the “promoting Chinese women’s participation project”，monitoring and evaluating the policy of two village committees’ election in Heilongjiang Province and giving advice on policy adjustment are significant measures to create better institutional and cultural context for rural women’s political empowerment.

rural women; general election; policy evaluation

2016-11-16

聯(lián)合國(guó)婦女署、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)“推動(dòng)中國(guó)婦女參政”項(xiàng)目

閔杰(1983—)，女，黑龍江省婦女研究所助理研究員，主要從事社會(huì)性別與公共政策、婦女口述歷史研究。

C913.68

A

1008-6838(2017)01-0074-06