“碎片化”政府管理模式及其改革路徑

洪文玉

華僑大學政治與公共管理學院

“碎片化”政府管理模式形成于工業(yè)革命時代，其主要按照職能對于各部門進行分工，這一種以職能為組織部門形式的管理模式，在上個世紀的政府行政管理中發(fā)揮了重要的作用，但與此同時也導致了諸多流弊。而在當今全球化、信息化的時代背景下，公民對政府公共管理能力和水平要求逐漸提升，“碎片化政府”所暴露出的諸如各自為政、缺乏協(xié)調、互相推諉等問題則日益突出，由此“整體型”政府的建構應運而生。

一、“碎片化”政府管理模式的起源與形成

從歷史的觀點來分析，分割管理模式源于18世紀中后期亞當·斯密(Adam Smith)的“勞動分工原理”[1]和19世紀弗雷德里克·泰勒(F.W.Taylor)的“制度化管理理論”。19世紀末20世紀初，伴隨著工業(yè)革命的進一步發(fā)展，工廠工人運用科學手段，將工廠生產中的浪費和低效情況進行分析并通過組織化、分工化的模式提升生產效率。與此同時，韋伯(Max Weber)提出了著名的“官僚制”理論，從組織制度層面上進行了一些改革，即制定嚴密細化的組織結構，森嚴的上下級制度和規(guī)章辦事的工作流程，形成了一整套嚴格分工、職責明確的行政管理制度。韋伯認為，這一系列的行政管理制度，能夠最大程度地提升管理效率、激勵人員、避免在實際管理過程中不必要的物質和人力消耗，從而達到一種資源優(yōu)化配置的公共管理模式。

二、“碎片化”政府管理模式的弊端

“碎片化”政府管理模式下，每個政府部門均擁有獨立的領域、目標、職責和管理規(guī)則，這造成了部門之間的隔閡，使得部門間的職責劃分和資源配置存在沖突與浪費。[2]

具體來說，其弊端主要包括以下三方面：其一，分工過細導致了部門林立、職責交叉重復、多頭指揮和職責不明。其最為明顯的表現(xiàn)就是政府多頭管理，同一行政事項涉及多部門職權所產生的“九龍治水”現(xiàn)象。刻意的分工細化，意味著在一個行政審批、服務的流程中，涉及到若干部門的權限和處理，審批環(huán)節(jié)層層推進，導致一項簡單的行政事項復雜化，浪費了諸多人力、物力，造成了不必要的損耗。其二，部門林立導致了部門主義盛行和責任推諉的不作為態(tài)度。政府各部門分工職權的差異導致了在實際行政管理的過程中，各部門往往追求本部門的利益最大化，而忽視了行政服務對象的利益，使得個人或部門的利益凌駕于整個社會公共利益之上。不可避免的，這種情況導致了部門本位主義的產生，甚至出現(xiàn)“有利爭著管，無利都不管”的現(xiàn)象，嚴重損害了公眾的合法權益，也導致政府效率降低、政府形象有損，最終導致了政府公信力的下降。其三，“碎片化”政府管理模式是政府管理導向的本質體現(xiàn)，即在公共事務的管理活動中，公共管理主體主要考慮的是自身的行政權力的便利性和強勢性，而非真正考慮到公共管理對象的需求。如此，企業(yè)和公眾只能被動地接受政府提供的行政服務，而不是政府依據(jù)其真正的行政服務需求而主動提供相關服務。龐大的政府部門有各種規(guī)章制度、辦事章程，手續(xù)和材料的復雜繁瑣程度讓普通企業(yè)和公眾望而卻步，需要花費巨大的時間、精力去排隊等待，一次次由于手續(xù)、材料的不齊全而來回奔波，行政服務體驗不佳，更不必提公眾能享受到個性化、便捷高效的行政服務了。

三、“碎片化”政府的治理與改革：構建“整體型”政府模式

整體政府是指在公共管理和公共服務的過程中，運用協(xié)同合作、互利共贏的整體性思路和管理技術，推動多種公共管理主體，積極利用功能、資源的整合和協(xié)調，加強公共資源的有效分配和優(yōu)化，為公共管理對象提供更優(yōu)質的服務。[3]具體來說，整體型政府的整合主要包括以下四個方面：機構、信息資源、業(yè)務流程、服務與溝通渠道。

機構整合，又指政府間、政府間組織機構的聯(lián)合。聯(lián)合的范圍和層級廣泛，包括政府各部門間、上下級間的協(xié)同合作，也包括政府和企業(yè)、非營利組織、公民的伙伴合作，從而拓寬政府與非政府組織間的友好互惠往來途徑，并增大政府公共管理的空間。

信息資源整合即指破除政府信息資源封閉、壟斷的現(xiàn)象，采用公開透明的手段，實現(xiàn)政府信息資源的全方位共享和開發(fā)效率的最優(yōu)化，促使政府公共管理信息渠道的暢通和互換，不僅是在政府間各部門、組織間形成信息交互的通道，更重要的是將政府信息公開，例如形成企業(yè)法人、社會救助、社會福利等信息庫等面向社會公開政務的資料庫和渠道，以便于企業(yè)和公眾能夠及時、快速地尋找所需的政府行政公開服務信息，節(jié)約公共服務時間。

業(yè)務流程整合是指將原有的、被劃分成諸多片段的業(yè)務流程進行合并簡化，根據(jù)科學、合理的業(yè)務流程分配，并運用互聯(lián)網等高科技手段，實現(xiàn)業(yè)務信息流程在各部門間即時化、共享化，最終達到政府各部門之間業(yè)務的高效整合，緩解業(yè)務繁重的壓力。

服務與溝通渠道整合即指電子政務模式的“一站式”網絡化服務，其能夠讓公眾在網絡上查閱信息，并登陸網站填寫有關電子表格，遞交給“虛擬”政府后，由網絡平臺將其申請派發(fā)至相關政府部門，完成后續(xù)審批，從而實現(xiàn)公眾足不出戶，即可快速享受行政服務。

四、結語

構建無縫隙、一體化的“整體型政府”，破除“碎片化”政府帶來的負面影響，先破后立，注重打造“服務型”政府，是當前行政管理模式發(fā)展的新態(tài)勢，也是推進我國政府職能轉變的重要舉措。其發(fā)展和變革不可能一蹴而就，但這絲毫不影響我們對其寄以前瞻，并為穩(wěn)步推進作出不斷的努力。

[1][英]亞當·斯密：《國富論》，郭大力，王亞南譯，商務印書館1981年版，第5頁。

[2]譚海波，蔡立輝：“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角[J].《學術論壇》，2006(10).

[3]曾維和.價值重構、制度安排與功能整合——超越新公共管理的三種理論視角[J].學術界，2009(1).