我國糧食收儲政策的演變及其評析

郝英莉 何 菲

煙臺大學經濟管理學院

我國糧食收儲政策的演變及其評析

郝英莉 何 菲

煙臺大學經濟管理學院

農業是國民經濟的基礎，而糧食是農業生產的主要產品，是人類賴以生存和發展的基本必需品，同時也是關系國計民生的重要戰略物資，因此各國對于糧食生產均給予足夠的重視。農業不可能在一個脫離市場競爭和沒有市場風險的環境中形成，因此，理順糧價和市場的關系已成共識，但調整的步驟必須要有序、穩妥，以便讓農民能夠逐漸綜合運用多種金融工具規避市場風險，真正成為新型職業農民。

糧食收儲政策；市場競爭；經營風險；宏觀調控

1、我國糧食政策演變的特點

1.1 糧食政策演變具有漸進性

通過對我國糧食政策演變的歷程進行考察，可以清晰地發現糧食政策演變具有漸進性的特點。就發展進程來看，從建國初期的自由購銷到統購統銷政策的形成，再到統購統銷政策的衰落和解體，最后到糧食市場體系的建立，其中糧食政策的每一次變革，都是在前一次糧食政策的基礎上實現的，都是首先對原政策的部分修正，即使是統購統銷政策向糧食市場化的轉變，也是在維持了兩種政策同步發展的狀態下實現的重心轉移。當然每一個政策的出臺，也是隨著社會和經濟發展的變化而變化的，社會在進步，經濟在發展，糧食政策也應該逐步調整、逐步完善，與社會和經濟發展相適應。就發展范圍來看，糧食政策的演變都是在局部實驗的基礎上才向全國推廣的。

1.2 糧食市場的開放性

縱觀我國糧食政策的演變歷史，糧食市場的開放性一直作為一種內在的動力，推動著我國糧食政策的演進。統購統銷時期，國家主導糧食管理，糧食市場甚少，甚至在一段時間內消失。但是，糧食市場的生命力是無法用政治和行政手段抑制的。1991年以后的糧食市場化改革、1998年的“四個分開，一個完善”政策，以及2001年以后的糧食市場體系建設都說明了這一點。因此，制定適應糧食市場開放性的糧食政策，是與市場經濟發展相適應的正確選擇，因為只有建立一個具有開放性的糧食市場，才能適應市場經濟發展的規律。

1.3 國家調控的宏觀性

由于糧食又是一種公共物品，公共物品的供給單純依靠市場是不能實現的，政府必須依靠行政手段來調節市場失靈帶來的弊端，即國家必須進行宏觀調控與管理，才能實現糧食市場資源的有效配置。

國家的宏觀管理對于糧食資源的配置是十分有益和不可或缺的。但在我國糧食政策的歷史上，我們也曾看到國家管理和糧食市場多次出現矛盾，此消彼長的現象時有發生。市場經濟發展要求國家對于糧食政策給予宏觀指導和制度保障，而不是通過政治、行政或法律手段的落實，對糧食市場進行直接干預。因此說國家管理糧食市場是必須的，但手段必須是宏觀調控。盡管國家實現對糧食的宏觀管理只是近10多年來的事情，但它卻是我國糧食政策演變歷史上一個十分鮮明的特點，是具有跨時代意義的糧食政策。

2、我國糧食收儲政策的發展

2.1 糧食收購政策

我國在20世紀90年代末期開始的深化糧食流通體制改革基礎上，2004年開始對糧食等重要農產品實行市場價格支持，主要包括最低收購價政策和收儲政策，其基本機制是當市場價格低于政府制定的支持價格時，政府委托政策執行主體啟動托市收購，支持糧食價格保持在一定水平，保護農民的種糧積極性和糧食生產的穩定性。糧食價格支持政策實施以來，有效調動了農民的種糧積極性，實現了糧食產量“十一連增”和農民增收“十一連快”，維護了糧食市場的穩定，增強了國家對糧食市場的調控能力，但也逐步顯現出一系列新問題新矛盾。借鑒發達國家的糧食收購政策經驗，2014年在東北、內蒙古和新疆啟動了大豆和棉花的目標價格試點工作，以改變糧食市場“政策化”趨向。

2.2 糧食儲備政策

1990年，部分糧食主產區出現農民“賣糧難”的問題，為了提高糧食主產區和農民種糧的積極性，國務院成立了國家糧食儲備局，建立了國家專項糧食儲備制度，重點照顧糧食調出省和地區。國家專項儲備糧食，糧權在國務院，各地必須服從統一調度。糧食專項儲備制度在促進糧食生產持續穩定發展方面發揮了重要作用。2000年，為了推動國有糧食企業改革，減輕中央財政負擔，組建中國儲備糧管理總公司，專門負責組織中央儲備糧的收購、銷售、存儲等多項業務，對儲備糧管理采取財政補助包干制。目前，我國形成了以中央糧食儲備為骨干、地方糧食儲備為支柱、社會糧食儲備(包括企業、農民存糧)為基礎的儲備體系。中央儲備糧是垂直管理，地方儲備糧是省、市、縣三級管理。

3、糧食收儲發展的現狀

糧食收儲是維護國家糧食安全的重要內容，是政府進行糧食價格調控和保證經濟、社會平穩運行的基礎條件。中國是世界第一人口大國和糧食生產大國及糧食消費大國，一旦發生缺糧事件和出現糧食價格異常波動情況，將會因蝴蝶效應而引發巨大的社會震蕩和風險。據此，黨和政府長期以來十分重視糧食收儲。

3.1 逐步建立了相對完備的糧食儲備管理制度

為了保證大城市的糧食供應，平抑糧食價格和打擊不法商販，政府在從全國組織大規模向大城市調運糧食的同時，提出了建立國家“儲備糧”的設想，并開始在重要城市建立糧庫。至此，我國基本形成了國家糧食專項儲備、地方糧食儲備、社會糧食儲備三大糧權歸屬主體的糧食儲備管理格局。

3.2 糧食儲備設施條件不斷改善，儲備能力不斷增強

經過以提高糧食儲運水平為目的的機械化糧庫項目建設，以利用外資推動發展為目的的世界銀行糧食流通項目建設和第三批國家專項儲備糧庫項目建設，糧食儲備、運銷基礎設施條件大為改善，對于糧食的儲存發揮了積極而重要的作用。

3.3 全面提高了糧食儲存保護的科技水平

在倉儲容量增加的同時，通過引進國外先進的儲備糧庫和糧食運輸工具設計理念、糧食儲運管理信息系統、技術裝備、省力節時的自動化控制系統和先進適用的儲糧倉型，初步形成了現代化糧食儲備系統。淺圓倉、立筒倉等便于散糧裝卸周轉的倉儲容量，己占有效倉儲容量的11.9%，倉房的密閉、保溫、隔熱性能大大改善，儲糧科技水平明顯提高。

3.4 形成了較為完善的糧食儲備及價格調控組織管理體系

先后成立了國家糧食儲備局及省地縣糧食廳(局)，掛牌命名了1300多個國家糧食儲備庫，建立了中央直屬儲備糧庫，初步形成了中央、省級、地縣三級儲備及價格調控的組織管理體系。

3.5 形成了較為合理的糧食儲備結構

首先是在儲備了相應的大米、小麥、玉米三大糧食品種外，還儲備了一定數量的大豆、食用植物油，形成了較好的糧食品種儲備結構；其次是除在糧食主產區建立了眾多的國家糧庫，儲備了大量的糧食外，還在糧食主銷區、自給區安排了足夠的國家糧食儲備，形成了較好的糧食儲備區域布局結構；再次是除國家儲備糧食外，還鼓勵糧食加工企業、糧食物流企業及農民群眾建庫儲備糧食，形成了國家專項儲備、企業周轉儲備、農戶豐裕擇機儲備的不同所有制糧食儲備主體結構。合理的糧食儲備結構的構建，為通過庫存調節有效地調節糧食供求和穩定糧食價格起到了積極作用。

4、糧食收儲政策的評述

糧食收儲政策會儲備相應的大米、小麥、玉米等糧食品種，在此本文主要以玉米為例分析收儲政策的主要內容及做法。

4.1 玉米收儲政策的主要內容與做法

4.1.1 玉米收儲政策的內容

一是從實施范圍來看，我國玉米收儲政策主要是針對玉米主產區，包括遼寧、吉林、黑龍江以及內蒙等四省區。2015年這4個省區玉米的播種面積與產量都占到全國的70%以上。二是從收儲時間來看，政府收購玉米是從每年的玉米新糧上市開始到次年4月底，也就是每年玉米成熟上市的時間。這一個時間段由于玉米相對集中上市，市場價格容易出現波動。三是從執行主體來看，國家指定的中儲糧總公司、中糧集團、中國華糧物流和各省區自身的儲備糧企業是執行玉米收儲政策的主體。同時，為了鼓勵四省區之外的其他企業積極收購，國家還出臺政策，鼓勵一些關內的儲備糧企業和糧食加工企業進行收購。四是從收購經費來看，主要來自于農業發展銀行的貸款，而貸款所產生的利息以及收購以后產生的儲存費用，則是從省級政府的糧食風險基金中支出，中央財政有時也會向下級政府或是中儲糧公司撥付。

4.1.2 玉米收儲的具體做法

一方面，考慮到市場上玉米種植成本的不斷上升，在確保種植戶必要的合理收益基礎上，國家玉米收儲價格總體呈現逐年上漲的態勢，從2008年的70元/50kg上漲到了2015年的100元/50kg?？紤]到實際需要，收儲數量從以前的定量收購轉變為不定量收購，2015年玉米收儲量為5400萬噸。另一方面，在玉米收儲后的銷售上，采取的是計算收儲價加上費用的方式確定，然后再進行市場公開競價，或者是在網上進行公開競價。銷售后產生的盈利上繳中央財政，如果發生虧損，同樣由中央財政負擔。

4.2 玉米收儲政策的影響

4.2.1 有效促進了玉米的種植生產

玉米收儲政策的出臺是對農民種植玉米積極性的保護，對玉米生產的持續穩定發展起到了至關重要的作用。特別是隨著玉米種植成本的不斷攀升，國家玉米收儲價格也隨之上調，使得農民不用擔心出現“種植得越多虧損越多”的問題，調動了農民的種植意愿、降低農民種植的風險，使農民敢于種植玉米。

4.2.2 有效保護了農民的合理收益

在傳統的農業生產模式下，“增產不增收、谷賤傷農”等現象經常出現，而實行玉米收儲政策，根據生產成本與市場價格，逐年提高玉米的收購價格，可以最大程度地保證農民不會因為糧食豐收而面臨“賣糧難、賣糧賤”問題，讓種植玉米的農民種糧收益得到有效保護，提高了農民的收益。2015年，全國玉米的現金收益達到72.2元/50kg，比2007年高出24元/50kg。以吉林省為例，玉米種植大戶平均增收達30萬元，全省玉米種植面積增長了7%。正是由于農民合理收益得到有力保護，使農戶產生合理預期，農民才愿意種植玉米。而在收儲政策執行之前的2004年，全國玉米市場價同比出現了7%的下滑，玉米種植所需的生產資料和其他成本，比如種子價格、農藥價格以及農業機械價格，都出現了10%以上的漲幅，使得不少地區的玉米種植出現了虧損，嚴重挫傷了農民種植玉米的積極性。

4.3 糧食收儲政策的改進

4.3.1 完善糧食價格形成機制

市場經濟條件下，玉米的購銷價格原則上應由市場供求關系決定，隨著我國經濟體制改革的深化，價格形成機制要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用。在現行的大豆、棉花目標價格補貼試點的基礎上，以國家糧食安全和農業可持續發展為政策目標，根據“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略要求，探索符合WTO規則、符合我國國情的糧食價格形成機制，構建市場導向、合理高效的糧食價格補貼制度。

4.3.2 優化糧食儲備的糧權控制結構

在現有國家專項儲備、企業周轉性儲備、農戶儲備多元儲備格局狀況下，合理確定國家儲備、企業儲備、農戶儲備的儲糧比例，國家儲備規模的合理把握更能夠保證應急性、突發性事件發生時的糧食供應，更能夠保證通過倉儲吞吐平抑市場糧價。根據多年的經驗，應該儲備不低于糧食消費量的糧食。

4.3.3 建立健全糧食收儲政策

玉米儲備體系涉及糧食產業鏈的上、中、下游各個環節，糧食收儲不僅僅是中央政府的事情，也不只是涉及儲備環節，糧食收儲政策的完善、創新應對糧食生產、流通等環節進行相配套的改革，以便更好地確保我國糧食儲備體系的良好運行。

4.3.4 調整儲備糧補貼政策

對于糧食儲備從儲備責任目標、儲存補貼費用的來源及渠道到儲備糧數量、質量的監督管理，都要有明確的政策制度和法律規范，真正形成儲備糧的儲備運營體系和流通管理體系，以便儲備糧真正發揮功能作用。

總之，糧食安全關乎國家的長治久安和社會和諧發展，必須要妥善處理好糧食安全問題。根據中央提出的糧食安全新戰略，應從多個層面上關注我國糧食安全問題。

[1]尹義坤.中國糧食產業政策研究[D].東北農業大學，2010.

[2]劉斌.我國糧食最低收購價政策研究[D].中國農業科學院，2013.

[3]孫寶民.基于國內糧食安全的中國糧食進出口戰略研究[D].武漢理工大學，2012.

[4]王健.我國糧食流通體制改革中的期貨市場利用問題研究[D].浙江大學，2004.

[5]劉培生.我國糧食補貼政策的績效研究[D].云南大學，2015.

[6]羅巒.我國糧食流通體制改革研究[D].湖南農業大學，2001.

郝英莉、何菲，煙臺大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向：農村與區域發展