克服“諾斯悖論” 提高行政效率

向 崢

(安徽北方之光律師事務所，安徽 淮北 235000)

克服“諾斯悖論” 提高行政效率

向 崢

(安徽北方之光律師事務所，安徽 淮北 235000)

既然人民政府是為了人民的利益而存在的，既然政府中的官員是按照為人民服務的要求遴選的，既然政府部門的設置和運行也是為了人民的利益而存在的，為什么還會存在比比皆是卻又難以根治甚至冠冕堂皇的低效率。解決這一矛盾的關鍵是人。只有堅定理想信念，保持黨和人民群眾的血肉聯系，兼顧公平與效率，克服改革中的“路徑依賴”，建立科學的決策評估評價機制，加強干部隊伍建設，才能有效克服國家悖論的負面影響。

諾斯悖論；克服；公平；效率

政府及其組成部門出臺的、以合法的形式存在的、“非公平”或者“非效率”的現象并非個案。為什么以為人民服務的名義、用人民供養的資源成立的政府、設置的部門、任命的官員，往往卻做出與人民利益不完全相符合的決策？為什么一些官員可以容忍、漠視甚至主導并不符合人民利益的情況長期存在呢？僅僅是行政倫理底線的差異嗎？拋開法律與行政，也許我們從經濟學的原理中，也可以找到一些政府失靈的答案。

道格拉斯·諾斯于1993年獲得諾貝爾經濟學獎，在他的包括產權理論、國家理論和意識形態理論在內的制度變遷理論等眾多理論成果中，“諾斯悖論”受到廣泛關注。這一理論認為，國家并不總是促進發展、維護國民福祉的正向因素，有時也可能是發展停滯甚至衰退的根源，低效的經濟和不良的政府可能會存在，政府是擁有合法暴力的組織。這一理論解釋了不合理現象合理存在的原因。國家悖論可以存在于任何的政府、部門、企業、公司、組織，如何克服國家悖論的負面影響呢？

一、堅定理想信念不僅是開展黨內政治生活的首要任務，也是引導和帶動全體社會成員共建共享的首要任務

諾斯在經濟學的研究中發現，制度本身無從解釋經濟陷于長期低迷的現象，制度參與者的信念、認知、心智構念和意向性在人類社會制度變遷中起著至關重要的作用。“人民所持的信念決定了他們的選擇，而這些選擇反過來又構造了人類處境的變化。”“信念是構建理解經濟變遷過程之基礎的關鍵。”[1]26只有短視的經濟學者才會不重視觀念、意識形態及偏見。

管理心理學家伊萬·蘭茲伯格對全球超過150個長期存續的家族企業進行研究之后，在《家業永續》這本書中，認為對未來的共同愿景或者共同夢想是企業成功的驅動力，這種愿景經過多年的磨礪，把每一代企業接班人的個人夢想凝結成一個共同的集體的夢想，不斷地激勵著家族企業中一代又一代的人。在共同夢想的激勵下，歐美企業平均壽命40年，日本企業平均壽命58年。日本調查公司東京商工研究機構的數據顯示，2016年全日本超過150年歷史的企業近21666家，未來5年這個數字將增加12418家，而中國中小企業的平均壽命僅2.5年，集團企業的平均壽命僅7～8年，現存的超過150年歷史的老店屈指可數。

共同信念對政治的意義也同樣。中國共產黨在不同的歷史時期都展現出了符合時代特點的先進性和領導性。理想信念動搖是最危險的動搖，理想信念滑坡是最危險的滑坡。在任何時候，我們都要堅定理想信念，尤其是在各種思潮紛繁的時代，更要堅定理想信念。中國是一個大國，是一個受矚目的大國，也是一個備受覬覦的大國，中國在任何時候都不能出現動蕩，動蕩只會使國家的發展和人民的利益受到影響。沒有人會永遠正確，在中國共產黨的歷史上，也曾經出現這樣或那樣的失誤，在我們身邊的一些具體決策中，也會存在這樣或那樣的不科學，越是在復雜的局面下，越是要堅定始終以人民為中心的信念。

我們時常有感于革命戰爭年代先輩們的堅定信仰，那是一個物質匱乏但精神豐富的年代，是一個艱苦卓絕但信仰堅定的年代，在物質極大豐富的今天，我們懷念那個年代，更需要學習那個年代，學習那種艱苦中的樂觀、平凡中的奮斗、寂寞中的奉獻、動蕩中的堅定，在堅定信念中成長成熟，才能在紛繁復雜的局面中不斷提高政治敏感性、政治洞察力和政治方向性，才能在自我完善中成為社會主義的合格建設者、發展成果當之無愧的共享者。

二、時刻保持黨同人民群眾的血肉聯系，是做出科學決策的關鍵選擇

諾斯在經濟學中指出，國家的目標、統治者的目標與所在國家的總體發展目標以及人民的獲得感，在某些時期、一定條件下并不完全吻合，盡管國家的目標是增加自己的收入，統治利益集團的目標是使自己的利益最大化，但是這兩者一致的目標有時也并沒有帶來社會總收入的最大化，以及人民利益的最大化。“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”[2]在政治領域，就是整體利益與局部利益，或者說人民群眾的短期利益與長期利益有時是有沖突的。如，房價高漲過程中，許多政府束手無策，一些朝令夕改的房貸和限購政策的調整效果并不穩定。為什么不能用限房價的方式在土地出讓環節進行根本性的抑制呢？原因是土地財政使得政府不僅要考慮老百姓的購房壓力，還要保持財政收入的增長，來完成滿足人民其它需求的財富儲備，需要在房價和地價中找到平衡。

再如，醫改中的分級診療要求引導患者小病在基層，目的是使老百姓可以就近得到醫療服務，本意是好的。但一些地方為了完成90%基層首診的考核任務，卻用行政干預的方式人為阻止患者選擇醫療機構，這樣的決策實際上忽視了人民群眾的自由選擇醫療機構的基本人權。政府應該做的是滿足老百姓的知情權，讓老百姓知道在不同的醫療機構就診可以得到怎樣不同的補償和保障，努力提升基層醫療機構的服務能力，讓基層醫療機構的服務能力、讓老百姓對基層醫療機構的信任度達到首診基層的考核指標，但是絕不應該限制老百姓的就醫選擇權。還有一些地方，以醫聯體的名義把醫保基金當作某些利益集團的金飯碗，把本來具備醫保定點服務能力但不屬于這個醫聯體產權關系的醫療機構排除在外，為了小團體的利益不惜讓老百姓舍近求遠去就醫。這樣的決策忽視了老百姓的切身利益，忽視了醫保基金是為了保障老百姓就近就診并降低就醫負擔的制度設計，不是權力階層可以任意生殺的特權。

習近平總書記指出：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。”保持與人民群眾的血肉聯系，應該從老百姓身邊的事情反思和糾正，讓中國特色社會主義國家的執政者的人民性真正得到貫徹。

三、兼顧公平與效率檢驗執政能力，是老百姓能否公平共享發展成果的試金石

管理學中的“帕累托最優”是公平與效率的理想王國，是資源分配的理想狀態，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。但是帕累托最優無論在經濟決策還是政府決策中往往都難以實現。

既然有效率的制度可以提升總和并增加收入，為什么包括國家、政府、企業在內的一些組織的領導者仍然要制造出無效率的制度呢？諾斯在《經濟史的結構與變遷》一書中描述：“技術進步在整個歷史的大部分階段是緩慢的”“政治結構低效率的決策方式的確持續了很長時間”“至少在對歷史學家說來是決定性的、相當漫長的時間里，人類文化產生過種種相反的、沖突的和無效的解決方案。”[3]“那些在經濟上無效率的統治，有時可能降低政府運行的成本，有效率的統治可能會耗費過高的管理成本，反導致統治者‘到手的’收入減少。”[4]出于統治的需要，一種經濟上低效的制度安排在政治上卻可能是合理的。1995年3月，諾斯在北京大學中國經濟研究中心成立大會上發表的演講中說到，“人們有時故意建立一個效率低下的政治制度，防止受到一個效率很高但想干壞事的政府的危害。”[5]

如醫保基金的管理，明明我們每個人對自己來年是否會生病、生什么病、生多少錢的病無法預測，那么醫保基金的管理機構為什么要用給醫療機構下定額的方式，事先確定千千萬萬的人在某個年度、在某一醫療機構的醫藥費用總額呢？醫療機構在定額用完之后，可能變相向外推病人，損害了患者的權益；即使在同一個醫療機構就診的病人，也可能因為醫保基金的額度的限制，有的享受到了醫保基金，而另外一些人是醫院結報的。這樣的做法對醫療機構和患者都不公平，但是對醫保基金的管理者很安全，因為用加減法留夠自己的結余資金，管理者永遠是安全的。解決方案應該是摒棄預算管理的錯誤方式，讓專業的保險公司用精算管理的方式管理醫保基金，在確保合理結余的同時，讓同一個醫保基金保障的對象當年得到公平的待遇。

另一個關于醫保基金的例子是居民醫保、職工醫保、新農合醫保不同的藥品目錄以及不夠科學的招標方式，人為制造了同一病種不同人群醫療保障的巨大差距，如治療白血病的進口特效藥格列衛進入了新農合醫保目錄，但是沒有進入居民醫保目錄，每年至少30萬元的藥費足以讓許多家庭傾家蕩產。有時不同生產者生產的同樣療效的藥品，有的可以進入目錄，而有的沒有進入。這種制度設計的好處是防止醫療機構和醫生過度診療，讓盡可能少的醫藥代表誘惑醫生，代價是限制了醫生的處方權，人為制造了不同人群的待遇差距。既然準許生產的藥品都是治病救人的產品，公平的做法是取消目錄，把處方權還給醫生，讓藥品生產者和經營者在公開市場環境中公平競爭，讓老百姓在競爭中獲益，但同時加大對醫療機構、醫生和藥商過度診療和商業賄賂的查處力度。

如，在推行教師無校籍管理方式之前，教師的管理體制明明應該根據學校規模、學生人數和學科建設進行動態調整，編制和人社部門卻堅持定人定崗到校，使教師的流動以及流動后的待遇難以兌現。這樣的制度設計使以權謀私的調動行為很難發生，在學生大幅減少的地區，教師人浮于事，財政支出被浪費，而在學生急劇增加的地區卻因增編擴崗困難而缺乏足夠教師。科學的做法是增強部門之間的互信，讓教育部門根據學生數量變化和均衡教育需求，區域范圍內在已核定的編制和崗位額度內合理調劑，向編制和崗位管理部門報備，并接受監督，用足存量、減少差異、合理增加。

盡管有時我們明明知道什么樣的制度是資源配置最合理的制度，卻故意建立起一個效率不那么理想的制度，目的是防止發生效率雖高但可能有人從中謀取私利或干其它壞事的的情形。但是因噎廢食總不是長久之計，為人民的利益去設計更有效率、更具公平、資源配置更加科學的制度，更考驗我們的執政能力，是對人民利益的更好的維護。

四、克服“路徑依賴”，需要用改革的方式解決發展和改革中的問題

諾斯1995年在北京大學中國經濟研究中心的演講中，針對中國的改革和發展的“路徑依賴”甚至“路徑鎖定”現象提出忠告。慣性的力量會使某一選擇不斷自我強化，輕易走不出去。諾斯對許多國家深陷“路徑依賴”、甚至“路徑鎖定”感到遺憾，期望中國打破“路徑依賴”，順利實現轉型，為其他國家樹立榜樣。[6]

十八屆三中全會指出經濟體制改革的核心是要處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中發揮出決定性作用，世界人口和人均收入在第一個千年都沒有增長，而在工業革命和市場經濟出現后的1820年至1998年，世界人口增長了5.6倍，人均收入增長了8.5倍。另一組數據是“人口統計學家估計，1750年世界人口大約為8億，1980年超過了40億。”[3]180市場經濟改寫了人類的歷史，實現了參與方的共贏。中國經濟改革開放三十年的巨變也證明了市場在配置資源中的決定性作用。市場機制使復雜的經濟關系簡單化，降低了交易成本，在尊重個體私利的基礎上提供公平機會。

但是“路徑依賴”阻礙了改革進程，是形成國家悖論的成因之一。如各地體育部門明明不是大型場館的內行經營者，卻偏偏把持這個領域，任憑資源浪費、效益低下、管理落后；食品安全管理體制調整的其中一個重要內容是整合檢驗能力，但全國范圍內至今沒有完全整合的成功案例，各部門寧可維持低水平重復、覆蓋面窄、能力不足、預警不足、人才缺乏的現狀，也不愿或不敢形成聯合或放手于市場化第三方。在數不勝數的部門和工作環節，制度的建立本來是為了幫助行政機關更好地為人民服務，但是部門利益至上、個人風險最低的思維，使得許多部門和工作人員在一個制度已經明顯不適應服務的需要時，卻錯誤地把已經落后的制度當成了工作的目標，而忘記或者忽視了出發時的宗旨。

中國改革處于關鍵時刻，排除既定利益的干擾，切實處理好政府與市場的關系，推進市場化的經濟改革，全面建立和完善市場經濟的制度基礎，建立現代法治國家，是踐行五大發展理念、實現全面發展的必由之路。

五、建立科學的決策咨詢評估評價機制，是減少和消除懶政怠政、激勵勤勉盡責的科學要件

政府是專事資源配置的，為什么還會出現資源配置的低效率？諾斯指出，政府的行為模式中缺乏市場機制、競爭機制和科學的評價機制。官員的權力是壟斷的，花的是納稅人的錢，而且具有無限透支的可能。用他人的錢，為他人辦事，行事的隨意性遠大于企業家，不計成本的政府行為時有發生。一些官員從部門利益和個人得失出發，片面追求政績和形象工程，造成資源浪費。正如英國哲學家培根所說的，“一次錯誤的審判，有甚于十次犯罪”，政府決策失誤所造成的資源浪費可能遠遠大于若干企業家的投資失誤。如，整治辦公用房超標是正確的，但對于以往已經建成使用，為了符合標準，用修建隔離墻的方式人為隔除超標空間使其不再有任何利用價值，是不是以節約的名義行浪費之事呢？

制度是人類施加在所處環境之上以達致合意結果的結構。正如諾斯的論述：“有效率的組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方世界興起的原因所在。”[7]“在不確定的世界，人類設法以制度把人際之間的互動建立結構。制度是一個社會的游戲規則。制度加上技術，決定了構成總生產成本的交易及轉換(生產)成本，從而影響經濟的表現。”[8]制度也同樣影響政治表現，其中，第三方機制在立場、專業性和經驗等方面，彌補了中立官員立場不足導致的中性政府和中性理論的不足，政府迫切需要建立和完善第三方決策咨詢評價評估機制等各個領域完備的制度。

六、建立善學善思、敢做敢當、具有協作精神的干部隊伍，是事業成敗的關鍵

諾思指出，“均衡狀態并不意味著每一個人都對現在的規則和契約感到滿意，而只是指：改變游戲的相對成本與收益對于已簽約的各方來說可能并不劃算。”[1]102這就意味著敢于擔當、銳意改革并不是一件容易的事，改變可能并沒有達到預期的目標，或者改革的成本高于預期，或者改革損害了某些既得利益者的利益，都可能遭致批評和風險。

受人之托、忠人之事不僅是做人根本，更是對黨忠誠的基本要義，為什么有的干部不學習、不努力、不進取、不廉潔？諾斯悖論存在或者帕累托最優難以實現的原因之一是人的因素。人們的理性、知識和經驗往往是有限的，信息可能是不充分的，即使動機是公共利益，占有的信息是相同的，推導出的結論也可能千差萬別甚至南轅北轍。如果其中再出現私利高于公共利益的因素，科學化或者理想化的程度則更低。有的官員決策動機是減少個人或本部門的成本、避免錯誤、減少風險。即使錯誤發生，只要不能追究到具體個人，而是某一集體承擔，則萬事大吉。比如，一些法院的審判長或者審判員，向審判委員會匯報的案情和證據并不全面，或者帶著強烈的傾向性誤導審判委員會做出錯誤的判決，發生錯案后以集體決策為由規避責任追究。這樣的規避實際上是由社會和公眾來承擔了本應由制造錯誤的人承擔的成本。

諾斯悖論使我們意識到，政府的潛在和固有缺陷作為一個“系統所固有的抑制性因素”[1]130，與全心全意為人民服務之間永遠有距離，既然這個距離可能就是本應該全心全意為人民服務的公務人員隊伍造成的，我們更需要對癥下藥，解決人的問題。按照十八屆六中全會精神的指引，按照政治生活準則和監督條例的要求，培養和打造勤于思考、善于學習，時刻把人民群眾的冷暖放在心上的干部隊伍，并且在實踐中完成以民為本、勤勉盡責的檢驗和評價，自覺接受內部和外部的監督。

當前經濟拐點的壓力巨大，改革發展的差距依然存在，滿足人民群眾不斷增長的物質文化需求的壓力巨大。越是這個時候，越需要群策群力，需要干部隊伍凝心聚力講看齊、守規矩、謀發展、見行動，正確理解發展過程中存在的問題，在所有環節和一切領域克服“國家悖論”，不失時機地把現有體制中偏離市場經濟目標的部分扭轉過來，把改革滯后部門的任務迅速完成，在所有決策中把最大的困難留給自己，把最大的利益留給人民，圓滿實現政府公平、效率、穩定和發展的經濟社會政治職能。

[1] 道格拉斯·C諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2] 道格拉斯·C諾斯.經濟史的結構與變遷[M].上海：上海三聯書店，1991：20.

[3] 道格拉斯·C諾思.經濟史上的結構和變革[M].上海：商務印書館，2013.

[4] 道格拉斯·C諾思.走近大師——道格拉斯·諾斯：我的學術生涯[J].管理學季刊，2016(7).

[5] 道格拉斯·C諾思.在北京大學中國經濟研究中心成立大會上的演講[N].經濟學消息報，1995-04-08.

[6] 吳敬鏈.路徑依賴與中國改革：對諾思教授演講的評論[J].改革，1995(3).

[7] 道格拉斯·C諾思.西方世界的興起[M].北京：華夏出版社，2009：4.

[8] 于保平.諾斯的制度國富論[N].21世紀經濟報道2002-04-10.

責任編輯：何玉付

2017-05-07

向崢(1992—)，男，安徽淮北人，助理，研究方向：律師實務與行政管理。

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1671-8275(2017)04-0005-04