地方高校轉型發展的多重制度邏輯分析

藍漢林

摘要：本文運用多重制度邏輯的分析視角，以浙江G大學為研究對象，試圖對地方高校的轉型發展過程進行深入剖析。文章在探討多重制度邏輯視角的基礎上，以G大學戰略發展目標的制定及新校區建設為例，分析了政府意志對于高校轉型發展的作用過程；以招生規模及應用性科研活動的開展為例，分析了社會需求對高校轉型發展的作用過程；以高校校內管理體制改革為切入點，探討了學校行政管理制度對學校轉型發展的保障機制。本文通過分析認為，地方高校的轉型發展，是在政府、市場及高校自身多重制度邏輯的共同作用下推進的，三種制度邏輯力量在地方高校的轉型發展中形成了有機互動。

關鍵詞：地方高校；轉型發展；多重制度邏輯

一、研究問題的提出

上世紀末，伴隨著國家高等教育結構的調整和中國高等教育體系由精英型向大眾型的轉變，中國的高等教育系統發生了巨大的變化。從規模擴張、結構調整到質量提升，中國高等教育系統在短短的十幾年時間里，經歷了其他國家高等教育體系需要幾十年甚至數百年才能走完的歷程，在世界高等教育發展史上提供了一個前所未有的分析樣本。在這一過程中，學術界關于中國高等教育體系的諸多基礎性問題的探討也從未停止過，其中，關注度最高的問題包括：高等教育質量保障、高水平大學的建設、高等學校特色發展、高等學院的分層分類發展等。

在對這些問題的探討中，地方高校的轉型發展是一個不可繞開的重要議題。這一判斷基于三個方面的理由：一是從功能定位來看，地方高校承擔著為區域經濟和社會發展輸送高素質人才的歷史重任，與當地的經濟社會發展水平有著密切的聯系。地方高校的發展水平，在某種意義上反映了一個地區的人才梯度及文化基準。二是從發展規模來看，無論是從高校數量、在校生數來分析，還是從院校類型、學科分布來分析，地方高校在這些維度上都占據著半壁江山以上的規模。三是從發展內涵來看，地方高校呈現出特色豐富、路徑各異的發展態勢。地方高校在發展初期，或多或少地面臨著學校發展基礎較差、科研力量薄弱、缺乏辦學特色等一系列共性問題，但隨著1999年高校大擴招政策的全面啟動，這一切發生了天翻地覆般的劇變。全國各省區、各高校，隨即進入了一場“錦標賽”式的發展競爭之中，呈現出精彩紛呈的發展模式。

那么，這一切變化是如何產生的？地方高校的轉型發展是一個自然而然的過程，還是一種在特定時期、特定策略主導下的發展結果？在我們看來，必須對地方高校的轉型發展進行深入的案例式的深度解剖，探討地方高校在轉型發展中的主要動因、關鍵因素及發展路徑，把握近二十年來中國高等教育跨越式發展的內在邏輯。

因此，在本文中，我們將焦點聚集于浙江省屬高校的轉型發展之上，并通過對一所案例高校的解剖式分析，以多重制度邏輯的視角，探討地方高校的發展轉型過程，在國家宏觀制度環境、地區經濟社會發展特點及高校自身發展訴求之間，梳理這些因素是如何起作用的，重點關注不同制度邏輯在同一發展情境中的互動過程。

二、浙江高等教育體系總體描述及案例學校的情況

（一）浙江省高等教育的發展格局

作為改革開放的排頭兵、經濟發達的省份，伴隨著高等教育內外環境的變化，浙江的高等教育系統在結構、數量、質量等方面發生了巨大的變化。

一是組建了新的浙江大學，以建設世界一流大學為發展目標。1999年，杭州大學、浙江農業大學、浙江醫科大學并入浙江大學，組建成立新的浙江大學，以建設具有世界先進水平的一流大學為目標，具有了向世界頂尖大學邁進的代表性學校。

二是大力發展地方性普通高校，為區域經濟和社會發展培養所需人才。結合高等教育大眾化的需求，浙江省委省政府做出大力發展高等教育的重大決策，通過在全省建立杭州濱江、下沙、小和山、紫金港、寧波和溫州六大高教園區，分別升格部分本科學院和專科學校為大學和本科學院，興辦大批民辦二級學院和高等職業學院等一系列措施，浙江高等教育得到了迅猛的發展。1998年，全省高等學校只有32所，普通本專科在校生只有12.3萬人，高等教育毛入學率只有8.96%，低于全國平均水平；高考錄取率只有35%。1999年以后，浙江省抓住高等教育大發展的歷史性機遇，推進高等教育跨越式發展。經過十多年的發展，目前，全省有高校76所，其中大學12所，本科學院21所，高等專科學校3所，高等職業學院40所；普通本專科在校生人數達83萬人，是1998年的7.3倍，高等教育毛入學率已達40%以上，比1998年提高了31個百分點，高考錄取率保持在70%以上。

三是做好頂層設計，優化高等教育的局域格局，與區域經濟及社會發展形成良性互動。通過調整高等教育的地域分布、科類分布、辦學層次等方面的結構和興辦大學科技園等，使高等教育在人才培養、技術等方面的資源更好地服務于浙江經濟發展。

通過這一系列的發展舉措，浙江高等教育系統內的各類高等院校發生了深刻的變化。其中，以浙江G大學為代表的省屬大學向綜合性、研究型大學的轉型具有重要的代表性。

（二）案例描述：G大學的發展狀況

浙江G大學始建于1953年，其前身可以追溯到1910年創立的浙江中等工業學堂，先后經歷了浙江化工學校、浙江化工專科學校、浙江化工學院、浙江工學院和浙江G大學等發展階段。浙江省經濟管理干部學院、杭州船舶工業學校、浙江建材工業學校分別于1994年、1997年和2001年并入浙江G大學。

從學校總體發展歷程來看，與其他地方院校一樣，G大學在很長的一段時間內都處于學科相對單一、規模較小的發展階段，真正進入發展的快車道，正是在1999年高校大擴招前后。也就是從這個時候開始，G大學開始了發展轉型之路。1998年，學校成為博士學位授予單位。2003年，學校綜合實力首次進入中國大學排行榜百強之列。2009年6月，浙江省人民政府和教育部簽訂共建協議，浙江G大學進入省部共建高校行列。2013年5月，由學校牽頭建設的長三角綠色制藥協同創新中心入選國家“2011計劃”，成為全國首批14家2011協同創新中心之一。2015年4月，浙江G大學入選浙江省首批“省重點建設高校”。學校先后有421項科研成果獲國家、省部級科研成果獎，其中國家科學技術獎22項，教育部人文社科優秀成果獎6項。2015年底，學校有效發明專利擁有量位居全國高校第10位。2015年，學校被SCI、EI、CPCI-S三大索引機構摘錄的論文數在國內高校排名分別為第77、63和81位。2014年，學校科研經費到款4.58億元。

以浙江G大學為代表的省屬院校采取有效策略向綜合性大學的轉型，主要圍繞學校內部結構調整進行。

第一，調整學校發展目標，突破“地方”和“工科”兩個參照系，把20世紀八九十年代確立的建設“全國一流的地方工科院校”的辦學目標調整為“建成國內知名的綜合性的教學研究型大學”。第二，進行校內管理體制改革，推出以學院制改革為核心的校內管理體制綜合改革，建立了學院的學科責任制度、教學責任制度、隊伍建設責任制度、自助理財制度、自主配置院內物力資源制度。第三，調整原有比較單一的學科結構，增設了人文、藝術、理學、法學、外語、藥學等相關學科，并促進學科之間的交叉、融合和滲透，積極推進學科結構綜合化。第四，調整人才培養的層次結構，積極發展研究生教育，提出“本科教育是立校之本，研究生教育是強校之路”的辦學思路，由原來以本科教育為主向本科和研究生教育并重轉變。第五，調整學校的職能重心，積極開展科學研究和社會服務，由原來以教學為主向教學與科研、社會服務并重轉變，形成了面向浙江經濟建設的良好的科研創新體系和強大的科技創新能力。這種轉型的最突出特點主要是兩個方面，一是顯著地改變了學科的結構，二是快速地提高了學術水平。多年來，中國高等教育領域認為大學的研究型和大學的綜合性之間具有密切的聯系。大學學術水平的提高依賴于學科結構的綜合性，因為在科學和技術發展高度綜合化的趨勢下，學科的共生關系日益明顯，一個學科需要相關學科的支撐，才能達到高水平。許多大學校長堅信高水平大學都是綜合性大學的理念，因此，他們所在的大學在追求高水平的過程中，都希望學科門類不斷增多。

三、多重制度邏輯的分析框架

在對G高校轉型發展過程的分析中，我們清晰地發現，多種發展動因共同推動著G高校的發展轉型，呈現出復雜的發展模式。因此，在理論框架的選擇和驗證中，我們最終確定了多重制度邏輯的分析框架。多重制度邏輯的分析框架是在對大規模制度變遷的研究過程中提出來的。大規模的制度變遷涉及多重過程和各種制度要素間的安排組合。制度變遷很少只有某一機制在起作用，而常常涉及多重制度邏輯和過程。而且，在與其他機制的相互作用中，某一具體機制影響的程度和方向也可能發生很大變化。周雪光、艾云通過一個北方農業鄉鎮四屆村莊選舉演變過程，具體闡述了“多重制度邏輯”分析框架，并應用“多重制度邏輯”的分析框架闡釋了村莊選舉制度變遷背后的機制和過程。他們指出，“多重制度邏輯”理論分析框架前提是，大規模制度變遷涉及多重過程和機制，而只有在這些過程機制的相互作用中才能恰如其分地認識它們各自的作用和影響，由此對制度變遷提出令人滿意的解釋。[1]大學組織變遷正符合這一前提。本研究通過提出“大學組織變遷的多重制度邏輯”這一分析框架來解釋大學組織發生的變遷，分析諸多行動主體具體行為的作用機制和方式。

所謂制度邏輯（institutional logic）是指一套控制著特定組織域中各種行為的信念系統。[2]制度邏輯也是一套“組織原則”（organizingpdneiple），它為組織域的參與者提供了有關它們應該如何開展行動的指南。[3]關于制度邏輯，弗利南德和阿爾弗德（Friedland&Alford ）指出：“在當代西方社會存在的各種制度秩序，都會根據各自的中心邏輯——物質性實踐與符號性結構系列——建構其組織原則，促進組織與個人的發展。資本主義的制度邏輯就是積累以及人類活動的商品化。政府的制度邏輯就是通過立法與科層等級組織來對人類活動進行理性化和調節規制。民主的制度邏輯就是參與，以及大眾控制人類活動的擴張。家庭的制度邏輯就是共產主義，以及通過成員的無條件忠誠和再生產需要而促進人類活動。宗教或科學的制度邏輯就是超然世界或世俗世界的真理，以及所有人類活動領域即‘實在的符號建構。”[4]周雪光指出制度邏輯是指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制。[5]從某種意義上說，教育系統中各種各樣的行為其實都是被制度邏輯所“編程”（programmed）后的結果。制度邏輯是教育系統背后的神秘力量。由此，本文將制度邏輯定義為大學組織中穩定存在的制度安排與相應的行動機制，這些制度邏輯誘發和塑造著大學組織中相應的主體行為方式。在地方高校的轉型發展過程中，能夠非常清晰地識別出這些制度。

從某種意義上看，地方高校的轉型發展事實上涉及以下幾個行動主體：學校、以考生家庭為代表的對高等學校的需求以及中央教育行政部門、地方政府代表的國家意志，這三類行動主體的行為與角色反映了塑造大學組織變遷的三個制度邏輯：學校自身發展的邏輯、社會需求的邏輯和政府意志的邏輯。

四、多重制度邏輯下的制度變遷：浙江G大學的轉型案例

（一）政府意志的邏輯過程

浙江G大學發展定位的確定及新校區的建設過程，典型地體現出了政府意志邏輯的作用過程。以下分別以這兩個事件為例，分析政府意志的作用過程。

1.G大學學校戰略發展目標確定過程

1998年浙江大學、杭州大學、浙江農業大學、浙江醫科大學四所國家重點建設的“211”高校合并為新的浙江大學后，浙江省的高等教育系統生態發生了巨大的變化。在高等教育資源比較貧乏的浙江省，省屬大學由6所縮減至3所，本科學院14所，位于省會杭州的大學僅剩浙江G大學。杭州大學原本是浙江省屬高校的“領頭羊”，被并入浙江大學后，作為位于省會城市唯一的省屬大學，其發展賦予了更多的期待。“四校”合并后省政府作出了大力發展高等教育的重要決策，因此浙江G大學作為省屬高校的“領頭羊”既要承擔當地頂尖學府的角色，更要承擔高等教育大眾化需求的壓力，同時還需要為地方經濟發展培養具有多元文化能力的高層次應用人才。因此浙江G大學針對自身辦學實力和學校在浙江高等教育格局中地位的變化，于2001年適時調整了學校發展目標，突破“地方”和“工科”兩個參照系，把20世紀八九十年代確立的建設“全國一流的地方工科院校”的辦學目標調整為“建設國內知名的綜合性的教學研究型大學”，在浙江省委提出的支持有條件的省屬高校建設成為研究型大學或教學研究型大學的背景下，在2006年學校黨代會上提出“建設國內知名的綜合性的教學研究型大學，為實現省委提出的建設成為研究型大學的目標打下堅實的基礎”，2012年黨代會上提出“建設區域特色鮮明的綜合性研究型大學，綜合實力力爭躋身全國高校50強，達到全國高校先進水平”的發展目標。

2.G大學新校區建設過程中的政府意志

為了解決學校快速擴張帶來的發展空間的瓶頸，學校響應浙江省委省政府的號召，打破常規，積極尋找發展的新空間。2000年，在浙江省委省政府的高度重視和杭州市委市政府的大力支持下，學校決定在小和山建立新校區——屏峰校區。2000年10月，經浙江省教育廳批準并報省計委同意，小和山校區建設工程正式開始立項。2001年9月時任浙江省省長柴松岳在小和山高教園區親自主持召開高教園區建設發展現場會，確定建設小和山高教園區。2002年新校區全面開工建設，2003年新校區開園，全體2003級新生入駐新校區，之后學校所有文科學院和部分工科學院先后整體搬遷至新校區。新校區占地2150畝，教學區塊建筑面積達23萬平方米，后勤共建區塊建筑面積37萬平方米，新校區容納學生規模達15000人。新校區的建設有效地緩解了學校大眾化過程中的資源瓶頸，有效地拓寬了學校的辦學空間，為學校學科的高水平和綜合化提供了重要的保障。

浙江G大學發展戰略目標的確定及新校區的建設過程，已經遠遠超出學校自身的決策范疇，而是典型地體現了政府發展意志及實質努力，特別是新校區的建設，更是在浙江省政府的統一領導和部署中實施的。浙江省政府在確定“有條件的省屬高校建設成為研究型大學或教學研究型大學”這一區域高等教育發展戰略的時候，事實上是建立在對浙江省內高等教育發展格局的全面分析的基礎之上的，為區域高校的制定發展戰略提供了政策導向。在這種制度邏輯下，浙江G大學在制定發展戰略時，與這一政策導向進行了良性的互動，通過將政府意志內在地貫徹到學校的辦學目標之中，指導學校的具體發展行為。

（二）社會需求的制度邏輯過程

1.浙江G大學規模擴張中的社會需求的制度邏輯

在浙江省1999年前后的高等教育結構調整中，浙江大學、杭州大學、浙江農業大學、浙江醫科大學四校合并之后，原本這四所高校的本科招生指標明顯減少，導致浙江省內原本已經十分突出的高等教育供求之間的矛盾更加突出。在這一背景下，省屬本科院校也就面臨著招張的壓力。就浙江G大學的情況來看，其招生規模和在校生規模的擴張，明顯地反映了這一過程。1999年大擴招之前1998和1999年，G大學的招生數分別為2150人和2385人，1999年的招生數就達到了3508人，比上一年度增加了47.09%，而從1997年到2000年，短短的三年時間里，招生人數就翻了一番，達到4446人。此后的6年時間里，G大學的在校生數繼續穩步增長，到2006年，招生數達到7728人，相對于2000年的招生數，再度增長了73.82%。

從表1、表2可以看出，浙江G大學招生規模伴隨著大眾化的進程大幅擴張，在校生規模與大眾化前相比擴大了近5倍。與此同時，學校的研究生規模相比本科生的規模擴張更為迅速，相比1997年擴張了43倍多。

2.浙江G大學科研定位中的社會需求邏輯

在確定G大學科研發展重點領域和發展路徑的過程中，G大學圍繞國家與浙江區域戰略需求，依托以學科為核心的學科群，集中優勢力量，整合資源培育大平臺，建成了包括國家、省、學校三個層次的重點實驗室、工程研究中心等科技創新平臺，形成了面向浙江經濟建設的良好的科研創新體系和強大的科技創新能力。同時學校立足于服務地方經濟和社會發展的需求，積極開展社會服務工作。重視科學研究、應用技術的開發和推廣，與企業共建科研開發聯合體40多個，與全國近千家企業聯姻，每年與企業開發及成果轉讓項目1000多項。

（三）高校自身發展的制度邏輯

G大學校內管理體制改革的進展，與學校新的發展戰略、建設新校區、辦學規模擴張幾乎是同時推進的。1999年，學校推出了以學院制改革為核心的校內管理體制綜合改革，建立了學院的五大制度：學科責任制度、教學責任制度、隊伍建設責任制度、自助理財制度、自主配置院內物力資源制度。創建性地構建了學校—學院—學科“二級機構三級管理”的新模式，即在學校下面設立學院一級行政機構，在學院內部二級學科上組建學科組織，學科作為教學科研基層學術組織，承擔人才培養、科學研究和社會服務三大功能，擁有相應的學術管理權力，但不成為一級行政機構。隨著學院制改革的實施，學校的管理權限下放、管理重心下移，學院更多的是進行過程管理，而學校則側重于目標管理。伴隨著高校后勤社會化改革的浪潮，學校將后勤從學校行政序列中整體剝離，組建了后勤服務總公司，在提高后勤效益的同時也優化了機關隊伍的機構。同時，學院建立和健全了院級教代會制度，實行民主管理、院務公開，保證學院制的順利實施。學校通過教學評估、學科評估、專業評估、實驗室評估以及年終綜合考評等一系列舉措有效實現了學校管理權限的下放和管理重心的下移，使學院真正成為相對獨立、充滿生機和活力的辦學實體，最終推動了學院管理水平的提高，也推動了學校的發展。[6]

針對高等教育大眾化后對高等教育提出的質量的需求和浙江省委省政府對高等教育提出的新要求，在2008年思想大討論的基礎上，學校在2009年進行了以目標責任制為主要內容的新一輪校內管理體制改革，對“二級機構三級管理”的模式進行微調，以學校—學院—基層學術組織為基本管理架構，按照“遵循大學成長規律、服從學校戰略引導、符合學院實際”的原則，由學院自主設置基層學術組織。目標責任制強調任期內的目標引導和責任考核，淡化過程監控，以學校發展戰略為指引，對學校總體的發展目標進行分解，使各學院明晰自己在學校目標體系中所擔負的責任和使命，促使各學院認準目標、辦出特色、辦出優勢。目標責任制以三年任期為周期進行目標設定和考核，通過強調目標達成的責任考核，強化各學院的責任意識，同時給予學院更大的時間跨度上的自由，并配備以更大范圍的自主權，促進學院瞄準目標、分析形勢、自主籌劃、良性發展。通過改革主要解決：分類管理、分類發展和分類評價的問題，教學科研等效評價的問題，在造就高原的同時成就高峰的問題，在全面調動積極性的同時，提高戰略相關度的問題。[7]

通過校內管理體制的改革，G大學進一步理順了學術權力和行政管理的邊界，既能夠充分地發揮學校行政管理制度的導向作用，同時能夠充分尊重基層學術組織的運行邏輯，調動全體學術人員的積極性，為學校整體發展轉型目標的達成奠定了重要的制度基礎。

五、討論與總結：從多重制度邏輯解讀制度變遷過程

本文通過浙江G大學綜合化轉型的案例分析，提出把多重制度邏輯作為分析的著眼點來解釋大學組織制度的變遷，并形成了文章的中心命題，即大學組織的制度變遷是在高校組織自身、社會發展需求與地方政府的政策導向這三類群體行為的推動下不斷深入的，它們的行為受各自所處領域的制度邏輯所影響或支配。

從浙江G大學的轉型案例中發現，地方單科院校的轉型主要受三種邏輯和力量交織在一起的影響。

一是政府意志的邏輯。在1999年全國范圍內開始實施的大擴招政策，在經濟較為發達的浙江省得到了切實的貫徹執行。浙江省充分抓住這一發展高等教育的歷史良機，通過制定高等教育發展規劃、財政撥款、評估、行政管理等手段掌控高等教育的結構、布局、規模、質量，規范與引導各級各類高校的發展定位。在這一過程中，地方政府的政策意圖較好地融入了G大學的發展目標的制定過程之中，同時，地方政府通過行政措施和制度安排，在辦學條件和資源方面為高校提供了必要的支持和保障，從而為高校的轉型發展提供了極為有力的政策支持。

二是社會經濟發展需求的邏輯力量。這表現為根據市場與社會需求調整學科結構，確定招生結構與規模，確立人才培養與產學研一體化發展策略，學校與外界市場之間形成知識、資源、信息、人才的雙向交流。浙江G大學在轉型發展過程中，根據浙江省高等教育供需矛盾突出的現實情況，迅速擴大招生規模，在短短三年時間中，實現招生規模的倍增。同時，在轉型發展中增設的專業，大多是根據社會需求邏輯結合自身原有優勢而發展的。在科研方面，學校結合區域經濟和產業發展的特點，與企業共建40多個科研開發聯合體，與全國近千家企業聯姻，每年與企業開發及成果轉讓項目1000多項。

三是高校自身發展邏輯，主要為學科與組織邏輯。其表現為依據其辦學歷史與傳統，進行學科結構調整、師資結構優化、管理體制與機制改革等。特別是在校內管理體制改革方面，通過基礎制度的設定，充分地調動基層學術組織的積極性，在明確權力職責劃分的同時，為學校的轉型發展提供了有力的基礎性保障。

綜合以上論述，在浙江G大學的發展過程中，政府意志、市場需求及高校自身三種邏輯共同作用，有力地推進了大學的迅速發展，實現G大學從一所學科單一、規模較小、以教學為主的地方院校，發展成為學科相對齊全、規模合理的教學研究型大學。在這一過程中，地方政府、社會需求和高校自身為滿足地方社會經濟發展而培養高層次人才的內在需求，最終促成G大學通過合并、學科交叉、新建等方式拓展了學科門類，以實現綜合化轉型，體現了高校組織內部邏輯與外部社會需求邏輯相結合的特色。

高校組織自身、社會發展需求與國家或地方政府的指令這三種邏輯決定了院校的發展道路選擇。三種邏輯在不同的歷史時期、不同的地域相互作用，作用的強弱彼此相互轉化，決定著院校的發展方向、發展戰略和發展模式。三種邏輯在院校的具體歷史和區域環境中的彼此互動，形成每所學校的發展過程和發展方式。本文將G大學置于1999年開始的高校大擴張的特定歷史情境之中，通過案例研究描述了三種邏輯與行為主體之間作用的過程和方式，呈現了一所地方大學轉型發展的生動案例。

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