農村土地流轉過程中的農民權益保障研究

張璋　羅秋雨　朱曉騰

摘要：目前，關于農村土地流轉過程中的農民權益保障研究缺乏體系性和量化研究。文章就農村土地流轉過程中的農民權益保障相關問題進行了實地調研，從土地制度、市場機制、法律、政府監管四個層面分析了農民土地權益容易受損的原因，在此基礎上提出了相應的政策建議。

關鍵詞：農村土地；土地流轉；權益保障

一、引言

隨著市場經濟的發展，這幾年農村土地流轉市場也發展迅速。2014年11月，中辦國辦下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號文），對農村土地流轉明確了改革方向。根據中農辦主任陳錫文2015年3月在全國政協十二屆三次會議記者會上的講話，我國進行了土地流轉的農戶將近6000萬戶，占承包農戶總量的26%。根據農業部的統計數據，截至2015年底，我國農村家庭承包地流轉4.47億畝，占總面積的33.3%，是2008年的4.12倍。農村土地適度規模經營有利于農業現代化，但隨著農村土地流轉規模的增加，近幾年農村土地流轉糾紛開始凸顯，農民的合法權益受損，農戶與當地大戶、農業公司、地方政府的沖突時有發生。本文依據對我國東中西部5省的部分農村地區的實地調研，了解到當地農民在土地流轉中的合法權益的實現和保障情況，針對目前農村土地流轉存在的問題提出了相應的解決方案，希望能從根本上保障農民土地權益。

二、文獻綜述

目前國內學者關于農村土地流轉的研究較多，主要為流轉方式和農民流轉意愿，但對于農地流轉過程中的農民權益保障的研究相對較少。關于農民土地權益保障的重要性，張麗（2011）指出研究如何切實可行的保障農民權益，具有重要的理論價值和實踐價值，只有通過制度的調整和產權的優化來實現農民權益的保障。關于農民在土地流轉中易遭侵害的原因包括以下觀點：龍開勝等（2011）指出農民不僅不了解自己的合法土地權益，更談不上在土地流轉時做出自主選擇，農民缺乏知情權是農民權益受損的根本原因。丁關良（2011）指出土地流轉相關的法律法規不健全是導致農民權益受侵害的重要原因。士賀光（2015）指出目前我國的農村土地產權制度模糊阻礙了農村土地流轉。關于保障農民土地權益的途徑主要有以下觀點：士賀光（2015）提出應適當放寬農村集體土地產權，賦予農民承包土地的自由轉讓權。仇廣先（2012）提出首先要將土地承包經營權落實到戶，盡快完成農村土地的確權頒證，完善土地流轉運作機制和土地補償分配政策。楊德才等（2010）指出以市場調節機制為基礎的土地股份制，能很好的解決土地流轉過程中存在的農民權益保障問題。衡霞等（2014）提出應完善土地托管服務模式，能較好的保護農民土地權益。尹鴻偉（2014）提出應明晰土地產權歸屬，確保農戶在農村土地流轉中的主體地位。雷偉（2012）、史衛民（2012）和廖洋（2015）等認為，要以建立健全相關法律法規為前提，以規范政府職責職能為核心，以構建土地流轉市場機制為關鍵，以完善農民的社會保障體系為保障。總體來看，現有研究對農村土地流轉中農民權益保障的研究主要在法律制度建設、經營主體權能明確、土地流轉制度規范、政府角色定位上進行了相關研究。但關于農村土地流轉過程中的農民權益保障的研究缺乏系統性，關于宏觀制度的研究較多，定性研究偏多，定量研究偏少，關于具體措施的研究較少。

三、農民土地權益保障現狀調研

本文于2016年7～8月對我國東中西部共5省10個縣進行了調研，調研對象為農戶，50%是在城市近郊經濟發展較好的農村中，共發放問卷200份，無效問卷28份，有效問卷172份。

（一）調研對象的基本情況

本次調研的受訪者主要為普通村民，且全家戶口基本都在農村，男女比例基本合理，樣本能較好的滿足本文的研究目的。但需要注意的是，由于大部分年輕人外出打工，因此受訪者的年齡主要為40歲以上，也可能因此拉低了受訪者的平均文化水平，受訪者的文化水平大多數為初中及以下。半數人認為農業不賺錢甚至賠錢，受訪家庭中一半以上的勞動力人口在外打工或上學，因此非農家庭收入占比也達一半以上。土地對于農戶最為重要的作用是提供日常生活所需食品，提供生活住所和保障感；不到三分之一的人認為土地是家庭收入主要來源。農戶對于村中事務的參與了解程度非常低，幾乎有六成的農戶不參與也不了解村中事務。

（二）農地流轉過程中的農民權益現狀

1. 農地流轉的基本信息

據調研，受訪農戶中有44.3%發生過承包地的流轉行為，97%的農戶為土地轉出方。大部分農戶的第一次土地流轉行為發生在2009～2013年之間，平均流轉面積為4.1畝。土地的流轉期限最少為1年，最多的達到30年，大部分土地的流轉期限為3～10年之間。大部分土地承包經營權流轉的價格為500～1000元/年·畝左右，固定租金占57.1%，浮動租金占37.5%，其余為固定租金加分成租金的模式。關于與流轉對方的關系，28.5%為親朋好友，50%為無親友關系，14.3%為企業，7.1%為合作社。關于承包地流轉的地租收繳方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收獲后才付租金。關于承包地流轉的擔保，57.2%的承包地流轉無擔保人，42.8%是村委會擔保，基本上沒有鄉鎮政府擔保或到公證處公證。

2. 農戶對于自己的權益不了解

調研中發現，城市郊區的農民受教育程度較高，比較關注農村土地流轉的相關法律，能積極地參與一些村事務的決定。但遠郊農村地區的農民，文化教育程度相對較低，大部分只有小學初中文化水平，他們對于土地流轉方面的政策法規知之甚少，很少直接參與村里事物，導致村里決策多由村干部直接決定。關于承包地流轉憑證的確定過程的參與度，只有38.5%的農戶表示全程參與了，54.3%的農戶表示部分參與，其余的表示未參與，只被通知結果或者完全不知情。這可能為土地流轉糾紛埋下隱患，也容易導致農民在土地流轉中成為利益被侵占方。更為嚴重的是有些地區的農民法律意識太差，甚至都不知道自己的合法權益遭到了侵害。

3. 土地流轉的規范性不夠

關于承包地流轉行為的產生和價格，自發的、自愿流轉和村集體組織或協調兩種情況基本對半，前一種情況的土地流轉價格由雙方協商定價，自愿流轉；后一種情況的土地流轉價格由集體定價，集體流轉；少部分情況是合作社組織自愿流轉，雙方協商定價，自愿流轉。關于承包地流轉的確立憑證，57.2%以流轉合同為憑證，7.8%以字據為憑證，22.5%為口頭協議，其余的為第三方證明或未確立憑證。

4. 基層政府的管理水平不夠

超過3成家庭認為政府不能有效的解決土地流轉矛盾，不能充分維護農民在土地流轉中的合法權益。土地流轉農戶與政府起沖突主要表現在：政府沒有起到足夠的監督管理的作用，部分農民不清楚自己的土地流轉后的使用情況，流轉過程中存在著一些強迫性質，農民難以找到合理維護自己權益的手段等等。調查顯示，過半家庭不認為村干部是可以信任的，僅僅只有25%的家庭完全信任村干部。村集體關于土地流轉的決策，只有部分農民表示在村里參與過投票，多數村是由村委會領導直接決定。

5. 農民流轉土地的意愿

在調查中發現，近半家庭認為土地流轉沒有導致其家庭經濟收入增加。關于農民愿意進行承包地流轉的原因如下：59.1%的人認為流轉帶來收入更高是非常重要的原因，38.4%的人認為家里勞動力少是非常重要的原因，63.8%的人認為家里勞動力在本地從事非農工作是非常重要的原因，47.2%的人認為家里勞動力在外地打工是非常重要的原因，41.9%的人認為產品價格下降是非常重要的原因，52.8%的人認為生產資料價格上漲是非常重要的原因，只有5.5%的人認為村鎮干部動員是非常重要的原因，只有7.1%的人認為周圍其它農戶都流出了是非常重要的原因，36.2%的人認為被迫流轉是非常重要的原因。關于農民不愿意進行承包地流轉的原因如下：50.4%的人認為自己只會種地是非常重要的原因，只有7.5%的人認為家里勞動力足夠是非常重要的原因，63.8%的人認為家里主要收入來源于種地是非常重要的原因，35.4%的人認為土地流轉收入太低是非常重要的原因，58.3%的人認為害怕收不回租金是非常重要的原因，29.1%的人認為害怕土地肥力被破壞是非常重要的原因。

四、農民土地權益容易受損的原因分析

（一）農村土地權利界定不清晰

農村土地的權利主體和權利邊界仍然具有很大爭議。我國農村土地制度改革較為滯后，雖然現在中央明確提出土地承包經營權三權分立，但關于經營權的三權的界定仍在討論之中。因此，即使部分農戶擁有了相關權證，但權證的邊界仍未確定。部分土地轉入方利用土地權利不明晰對農民的合法權益進行侵占，造成了農民土地權益受損。

（二）市場機制不健全

由于我國土地市場上的“城鄉二元制度”，我國農村土地市場發育較慢，雖然部分地區的農村土地流轉市場已在建設之中，但仍落后于農村土地交易的飛速增長。部分農村土地交易市場存在信息不透明、管理不規范等問題容易導致農民在土地流轉交易中受騙，從而喪失自己應有的合法權益。

（三）相關法律法規不健全

目前有法可依的是2003年的《農村土地承包法》、2005年的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和2007年的《物權法》，以及2014中辦發〔2014〕61號文。農村土地流轉的相關法律法規建設仍顯落后，顯示出不適宜農村土地流轉的現狀，這不僅限制了農村土地流轉市場的發展，也容易導致農民在土地流轉過程中，無法很好的利用法律依據來維護自己的合法權益。

（四）政府監管不到位

在農村土地流轉市場中，農民往往處于信息的弱勢地位，不能很好的衡量自己土地的價值，相關政府部門的指導和監督不到位，容易導致農民以低于市場正常水平的價格將土地流轉出去。

五、相關政策建議

其一，要加強政府監管，確保農民自愿流轉土地。對于政府違背農民意愿，強制農民流轉土地的行為，必須堅決查處。基層政府必須堅持依法自愿有償流轉土地，切實保障農民在土地流轉中的主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。其二，完善農村土地產權制度，加快農村土地制度改革。加快速度完成農村土地的各項權證的確立和發放，讓農民有證為證。加快修法速度，明確界定農村土地各項權限。其三，逐步完善農村土地市場的交易機制，引導農村土地有序流轉。繼續建設各地的農村土地流轉市場，做到市場透明、信息通達。其四，提高農民的法律意識，完善農民維權通道。地方政府應在農村中加大宣傳力度，用簡單樸實的方法，讓農民切實的明白自己所擁有的合法權益。政府要建立起農民維權信息的上傳通道，建立法律援助機制，通過各種途徑使農民的權益得以保障。

參考文獻：

[1]張麗.農地城市流轉中的農民權益保護研究[D].華中科技大學，2011.

[2]士賀光.農地承包經營權流轉中農民權益保障研究[D].蘭州大學，2015.

[3]廖洋.農地經營權流轉中農民權益保障研究[D].四川農業大學，2015.

[4]衡霞，程世云.農地流轉中的農民權益保障研究——以土地托管組織為例[J].農村經濟，2014（02）.

[5]龍開勝，陳利根.基于農民土地處置意愿的農村土地配置機制分析[J].南京農業大學學報（社會科學版），2011（04）.

[6]丁關良.土地承包經營權流轉制度法律問題研究[J].農業經濟問題，2011（03）.

[7]張三峰，楊德才.基于農民異質性的土地流轉、專業合作社與農業技術推廣研究——以江蘇泗陽縣X鎮為例[J].財貿研究，2010（02）.

（作者單位：北京聯合大學）