我國亟待建立健全耕地保護補償機制

文/南寧市國土資源局 陳 宇廣

西土地房地產評估有限責任公司 石寶江

廣西壯族自治區國土資源廳 陳書榮

我國亟待建立健全耕地保護補償機制

文/南寧市國土資源局 陳 宇廣

西土地房地產評估有限責任公司 石寶江

廣西壯族自治區國土資源廳 陳書榮

我國人多地少，耕地面積逐年減少，且質量亟待提高。與此同時，我國真實城市化水平約40%，低于世界平均水平50%，與發達國家70%~80%相差更遠。隨著工業化、城鎮化向縱深發展，如何實現在保護耕地的基礎上保障發展，是中國經濟可持續發展需要解決的重大問題。在實行最嚴格的耕地保護制度的基礎上，采取一些市場和經濟手段保護耕地，建立健全耕地保護補償機制就是一個很好的辦法。

我國耕地保護補償機制建設現狀

我國耕地保護補償機制仍處在探索階段，國家沒有專門法律規定耕地保護補償，與耕地相關的《土地管理法》、《環境保護法》和《土地承包法》等也沒有對耕地保護補償作出規定，但一些省區對建立耕地保護補償機制進行了探索。

2014年，廣西修訂了《自治區“小塊并大塊”耕地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法》，通過自治區留成的新增建設用地土地有償使用費安排，專項用于“小塊并大塊”耕地整治工作實施獎補的專項資金。廣西的做法得到國土資源部的肯定，國土資源部2014年已將耕地整治“廣西模式”列為全國土地改革試點，并優先在西南八省區進行推廣。

2016年8月，廣西《關于印發廣西壯族自治區被征地農民參加基本養老保險制度的指導意見的通知》，按土地面積、征地次數和人均水平征收社保資金，用于補貼被征地農民參加養老保險，取消人均耕地的計算方法。這樣，一方面落實耕地的社保價值，另一方面鼓勵農民少征耕地。進一步推進耕地保護補償機制的建立和完善。

浙江2016年3月印發《關于全面建立耕地保護補償機制的通知》，明確從2016年起，各市、縣政府要按照“誰保護,誰受益”的要求，對耕地保護進行經濟補償。

2016年11月，江蘇省出臺《江蘇省耕地保護補償激勵暫行辦法》，全面實施耕地保護補償激勵。辦法明確，省級每年將投入1億元，對全省耕地保護工作成績顯著的2個設區市、10個縣(市、區)、50鄉(鎮)人民政府以及部分村級集體，予以通報表揚或資金獎勵。資金獎勵主要用于鄉(鎮)和村級耕地保護，每個鄉(鎮)人民政府可獲200萬元獎勵資金，并要用不低于50%的獎勵資金獎勵本轄區內耕地保護成績突出的村級集體。辦法要求，各設區市、縣(市、區)要根據實際制定耕地保護補償激勵具體規定。

健全耕地保護補償機制的必要性

1.我國耕地保護形勢嚴峻，亟待推進耕地保護補償機制

隨著工業化、城鎮化和農業現代化的同步快速發展，我國耕地保護形勢嚴峻。一是經濟發展對土地的需求持續增長，耕地減少的狀況在繼續；二是我國人口還處在平穩期，短期內不會下降，人多地少的狀況難以根本扭轉；三是耕地總體質量在下降，新補充耕地質量較差；四是土地利用方式和用地觀念未根本轉變，一些地方盲目擴大城市建設規模，占用大量耕地，而且違法用地行為時有發生，耕地保護的壓力依然很大。 耕地保護嚴峻的形勢亟待在嚴格的法律保護的基礎上推進耕地保護補償機制，促進全社會力量保護耕地。

2.耕地保護補償機制是生態保護補償機制的重要組成部分

2016年，國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》豐富了生態補償制度，擴大了補償范圍，其中完善耕地保護補償制度等國土資源生態補償機制的建立，對健全生態補償機制，加快推進生態文明建設具有重要價值和意義。

耕地資源除具有帶來經濟（產出）價值的生產性功能外，還具有社會保障價值和生態價值等非生產性功能。顯然可見，耕地保護補償機制是生態保護補償機制的重要組成部分。

3.可持續發展的必然要求

可持續發展要求耕地不僅要滿足當代人的需要，而且要不影響未來的利用。必須采取法律、行政、經濟、技術等方面的綜合措施來實現耕地的可持續利用。而耕地保護補償機制是重要的行政和經濟手段。建立健全耕地保護補償機制，通過對土地資源收益的再分配，一方面激勵人們耕地保護，推進耕地整治提升耕地質量，改善耕地環境；另一方面加大開發建設的成本，從而有效防止不計成本的發展造成土地資源的過度消耗以及對生態環境的破壞，削弱土地資源的支撐能力，從而可以促進土地資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。

4.現狀耕地非農化、非糧化和撂荒問題警示建立健全耕地保護補償機制迫在眉睫

隨著社會經濟的快速發展，城鄉發展的不平衡漸顯突出，《土地管理法》的用途管制決定了農民只能通過發展農業種植獲取收益，雖然國家的政策在不斷的傾向農業，但還是不足以扭轉農產品市場競爭力弱的局面。傳統的作物種植投入多、周期長、產出低，種地不如租地打工，租地不如征地。這種狀況極大的挫傷農民種糧的積極性，以致土地撂荒在一些地方有較大面積出現，其中不乏耕地。而租地種植糧食也不賺錢，流轉的耕地非糧化、非農化問題突出。

1999年實施新修訂《土地管理法》以來，強調和重視的是對耕地保護主體的“約束性”保護和“建設性”保護，對耕地保護“激勵性”重視不夠，導致耕地保護者得不到應有的經濟補償和激勵。因此，建立健全耕地保護補償機制迫在眉睫。

基本思路

建立健全耕地保護補償機制的基本思路是，實行最嚴格耕地保護制度，堅持嚴管和補償兩條腿走路，調動全社會的積極性，建立和完善耕地保護多元保護機制，全方位落實保護耕地數量質量生態“三位一體”戰略，推進耕地持續利用，實現農業生產持續發展。根據世界上一些國家的經驗和我國一些省區的實踐，建立和完善耕地保護多元保護機制通過三個方面推進：一是在制度相關法律政策的基礎上建立并形成規范化、制度化的工作制度和補償機制；二是充分利用市場力量；三更好發揮政府的主導作用。具體是第一方面主要是建立健全法律政策制度和工作機制；按照“誰保護、誰受益”的原則建立和完善永久基本農田和高標準基本農田補償機制；建立和健全推進土地整治等各種耕地補償機制；建立和健全耕地糧食補貼制度等。從土地出讓收入、新增建設用地土地有償使用費、土地指標調劑收入等其他財政資金中統籌安排耕地保護補償資金并形成機制；建立和完善耕地保護補償基金制度等。另一方面，政府以行政、經濟為主要手段，以保護和耕地持續利用為目的和目標，充分利用市場力量參與高標準基本農田建設、土地整治和現代農業建設，以及土地開發、低等級耕地改造和表土剝離利用等。