土地審批：回歸定位簡政放權
——國土資源部政策法規司司長魏莉華解讀第68、69號令

土地審批：回歸定位簡政放權
——國土資源部政策法規司司長魏莉華解讀第68、69號令

從準備用地預審材料到獲得預審批復，再到建設項目組卷報批、完成供地，沒有一兩年時間，一個建設項目很難獲得批準開工建設。長期以來，土地審批制度存在的一些問題讓項目建設單位有點疲憊，也讓管理者有點無奈。

這種局面將很快被打破。2016年11月29日，國土資源部部長姜大明一天之內簽署第68號、第69號兩個部令，修改完善《建設項目用地預審管理辦法》和《建設用地審查報批管理辦法》。國土資源部政策法規司司長魏莉華在解讀時指出，此次修改旨在回歸《土地管理法》關于審批制度的功能定位，推進簡政放權、放管結合和優化服務，實現土地審批權責一致。

落實中央“放、管、服”要求，方便行政相對人

我國土地審批制度以土地用途管制為基礎，而預審和建設用地審查報批則是實施土地用途管制的重要手段。1999年，國土資源部頒布實施了《建設用地審查報批管理辦法》；2001年，頒布實施了《建設項目用地預審管理辦法》。兩個部門規章對于加強土地管理、落實土地用途管制發揮了重要作用。對這兩個部門規章，各級國土資源主管部門及交通、水利、能源等領域的項目建設單位工作人員并不感到陌生。

但是，一些建設單位反映，在建設項目用地審批過程中，“預審”花費的時間過多。從開始準備預審到國土資源部批復完成，一般需要半年以上，完成項目立項、初步設計之后，組織用地報批也至少需要半年或一年以上時間。

國土資源部調查分析認為，在用地審查的各個節點上，各級國土資源主管部門基本能在規定時限內完成審查。“問題出在組卷時間和流程上。要求提供的材料多、準備時間長、重復審查嚴重，拉長了用地審批的整體周期。”魏莉華表示。

按照黨中央、國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革要求，國土資源部此次在簡化審批手續、提高審批效率方面作了多次改進。

魏莉華指出，兩個規章的修改主要是以“改進優化審批、方便行政管理相對人”為導向，減少重復、簡化內容、優化流程，實現建設用地審批“材料簡化、時間縮短、效率提高”。

“放”要有力，“管”要有效，“服”要便捷。根據兩個部令，對保留的審查事項，嚴格審查把關;對簡化的審查事項，明確監管措施，提升監管能力，確保不因簡化審查內容產生新的問題;推進網上報件，實行報件文本格式標準化，降低報件難度，最大程度方便行政管理相對人。

當然，這次修改是在《土地管理法》框架內進行的，不涉及土地管理法定審批權限的調整。

明確不同審批功能定位，各審查環節減少重復

“這次改進優化可以概括為幾句話，即系統梳理、減少重復，明確定位、突出重點，統籌銜接、強化協同。”魏莉華表示。

系統梳理，減少重復。根據兩個部令，對于用地預審和報批各審查環節進行系統梳理，各歸其類、各自把關，減少前后、上下重復審查。對保留的審查內容盡量合并簡化，對只需形式性審查的不再作實質性審查。在全流程管理前提下，調整優化審查時序，切實提高審查效率。明確定位，突出重點。《土地管理法》確立了包括用地預審、農用地轉用、土地征收審批組成的

先行用地是國土資源部根據“穩增長”需要出臺的一項改革用地支持政策，對保障國家重點建設項目及時用地、促進經濟穩定發展、維護土地管理秩序發揮了重要作用。土地審批制度體系。按照《土地管理法》規定，用地預審重點對項目立項階段選址、用地規模、土地使用標準進行把關；農轉用審批重點對土地利用總體規劃的實施情況進行把關；征地審批重點對補償標準和安置情況進行把關。在實踐中，不同審批之間存在功能趨同的現象。在此次修改中，力圖回歸審批的“功能本位”，在預審階段，不再要求建設單位對補充耕地方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金安排情況進行說明。在建設項目審查報批環節，則重點對征地補償安置、耕地補充情況等內容進行審查，同時將疊加在土地審批功能之上的其他管理業務，比如礦產資源壓覆、地質災害危險性評估等工作，在確保不影響工作的前提下，與土地審批適當分離。

統籌銜接，強化協同。根據兩個部令，在用地預審環節取消的審查內容，將在用地審批環節重點審查。對建設項目用地預審機關和農用地轉用、土地征收審批機關層級不一致以及國務院批準城市建設用地、省級政府審核實施方案等情形，兩個部令要求加強各審批環節的銜接聯動，既進一步提高效率，又確保審查把關到位。

以法治引領改革，把先行用地納入法治軌道

此次兩個部令的修改，一大亮點是明確了先行用地的適用范圍和相關要求。

先行用地是國土資源部根據“穩增長”需要出臺的一項改革用地支持政策，對保障國家重點建設項目及時用地、促進經濟穩定發展、維護土地管理秩序發揮了重要作用。魏莉華表示，由于先行用地政策缺乏明確的法律依據，近幾年來國土資源部的先行用地批復陸續引發了一些行政復議案件，迫切需要解決先行用地的法律地位問題。

據魏莉華介紹，關于先行用地審批是否需要保留的問題，國務院審改辦曾經進行深入研究和論證，在2015年《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》中沒有將先行用地作為非行政許可審批事項予以取消，而是明確將先行用地調整為國土資源部行使的政府內部審批事項，為先行用地政策提供了國務院規范性文件層面的依據。

此次修改《建設用地審查報批管理辦法》，按照“以法治引領改革”的要求，在總結先行用地實施成效的基礎上，專門增加規定：國家重點建設項目中的控制工期的單體工程和因工期緊或者受季節影響急需動工建設的其他工程，可以由省、自治區、直轄市國土資源主管部門向國土資源部申請先行用地。可以說，此次部令修改對先行用地的適用范圍、申請條件、報批期限等都作出了規定，為先行用地提供了規章依據。(中國國土資源報)