蒙古族蘇木經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨若干問(wèn)題的思考——以呼倫貝爾市陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例

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蒙古族蘇木經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨若干問(wèn)題的思考——以呼倫貝爾市陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例

烏日?qǐng)D

（呼倫貝爾學(xué)院歷史與民族文化學(xué)院 內(nèi)蒙古 海拉爾 021008）

《蒙古族蘇木生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)變遷調(diào)查——以呼倫貝爾市陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例》課題組對(duì)陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木主要領(lǐng)導(dǎo)、各嘎查長(zhǎng)、牧戶、工商專業(yè)戶進(jìn)行了多次深度采訪，也收集到了大量的問(wèn)卷調(diào)查資料、檔案資料、統(tǒng)計(jì)資料等第一手資料，通過(guò)這些活動(dòng)了解了東烏珠爾蘇木乃至陳巴爾虎旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程所取得的不俗的成績(jī)，同時(shí)也了解到在發(fā)展過(guò)程中存在的一些問(wèn)題和深層次的矛盾，這些問(wèn)題和矛盾值得深思，課題提出一些相應(yīng)的對(duì)策，愿為地方領(lǐng)導(dǎo)決策和謀劃地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提供一些參考。

牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)；發(fā)展；面臨的問(wèn)題；思考

一、生態(tài)保護(hù)與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾

東烏珠爾蘇木的經(jīng)濟(jì)主體是畜牧業(yè)，畜牧業(yè)生產(chǎn)是牧民收入的主要來(lái)源。但是，隨著畜牧業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，與保護(hù)草原生態(tài)的矛盾日益突出，直接影響牧民持續(xù)增收和區(qū)域生態(tài)安全建設(shè)，也影響內(nèi)蒙古亮麗風(fēng)景線建設(shè)。雖然近年來(lái)，國(guó)家和地方政府不斷加大草原生態(tài)建設(shè)投入力度和畜牧業(yè)補(bǔ)貼力度，當(dāng)?shù)卣膊扇×私痢⑤喣粒郎持紊常迯?fù)植被等政策，對(duì)緩解草原生態(tài)退化、改善牧民生產(chǎn)條件起到一定的作用，但生態(tài)保護(hù)與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾依然存在，還沒(méi)有得到根本解決，需要國(guó)家對(duì)牧民、牧業(yè)、牧區(qū)“三牧”給予更多的支持。

（一） 制約“三牧”發(fā)展的主要矛盾和根本性問(wèn)題尚未得到有效解決

陳巴爾虎旗以及東烏珠爾蘇木畜牧業(yè)發(fā)展面臨的一些薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾尚未得到根本解決，在一定程度上制約著牧業(yè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，存在著急需解決的一些問(wèn)題。

1. 生態(tài)保護(hù)與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾突出

為了實(shí)現(xiàn)既提高牧民收入又要改善生態(tài)環(huán)境的雙贏目標(biāo)，該蘇木嚴(yán)格實(shí)行“草畜平衡”、“禁牧”制度，2013年禁牧一百萬(wàn)畝，治理沙地1.5萬(wàn)畝。雖然國(guó)家發(fā)放的草場(chǎng)補(bǔ)貼也增加了牧民的收入，但是牛奶、牛羊肉價(jià)格持續(xù)走低、連年干旱等諸多因素影響，現(xiàn)階段牧民基本依靠著增長(zhǎng)牲畜頭數(shù)來(lái)相應(yīng)增加收入，牧民收入難以持續(xù)增長(zhǎng)。生態(tài)保護(hù)，畜牧業(yè)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益不能達(dá)到統(tǒng)一。

2. 畜牧業(yè)發(fā)展水平不高

主要表現(xiàn)在畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，牧民，包括基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，缺乏畜牧產(chǎn)品深加工、畜牧產(chǎn)品附加值低等。雖然制訂和實(shí)施了優(yōu)惠政策，同時(shí)地方財(cái)政拿出一部分資金用在提質(zhì)提效等方面，鼓勵(lì)牧民向轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式努力，比如加大了棚圈舍飼、打井灌溉、建立奶牛合作社等等，但是由于投入力度不夠，無(wú)法解決根本問(wèn)題。

3. 牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢

東烏珠爾蘇木還有幾個(gè)嘎查沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常電，水利投入也少，居住分散，水位低，人畜飲水困難。社會(huì)公共服務(wù)水平不高，新牧區(qū)規(guī)劃滯后和投入不足的問(wèn)題比較突出。總之東烏珠爾蘇木牧業(yè)弱質(zhì)、牧民弱勢(shì)、牧區(qū)落后的整體面貌尚未得到根本改變。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，加快建設(shè)新牧區(qū)，實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)任重道遠(yuǎn)。

4. 牧民持續(xù)穩(wěn)定收入難度大

牧民增收渠道較窄，緊靠出售牛奶、牛羊肉等初級(jí)產(chǎn)品增收。因地理位置偏僻、居住分散、生產(chǎn)方式單一、生活習(xí)慣等原因，加上物價(jià)上漲、牛羊肉、牛奶價(jià)格低等因素，各項(xiàng)支出很高，還貸壓力大，收入差距越來(lái)越大，這些都影響了牧民收入的提高；假如國(guó)家草原補(bǔ)貼期限一旦到期，牧民收入又要減少。轉(zhuǎn)移進(jìn)城牧民自身素質(zhì)低，就業(yè)技術(shù)技能不高，就業(yè)門路狹窄，增收難度大。

（二） 加快發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的對(duì)策

1. 加大牧區(qū)社區(qū)建設(shè)力度

國(guó)家應(yīng)加大資金投入，僅靠地方財(cái)政難以解決問(wèn)題。應(yīng)加大草原基礎(chǔ)設(shè)施投入（棚圈、水利、常電、交通等），提高抗災(zāi)能力。

2. 繼續(xù)加大牧區(qū)各項(xiàng)補(bǔ)貼力度

研究草原牧區(qū)和牧民的生活生產(chǎn)的特點(diǎn)，加大補(bǔ)貼投入，擴(kuò)大覆蓋面，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)力度，制定畜產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)，牧民收入穩(wěn)步提升。在強(qiáng)制執(zhí)行“草畜平衡”制度的前提下，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的草原補(bǔ)償政策，制定長(zhǎng)效機(jī)制，保證牧民的利益不受損失。補(bǔ)償可以按不同的類型草場(chǎng)畝產(chǎn)值測(cè)算。采取公益林補(bǔ)貼或者退耕還林項(xiàng)目補(bǔ)貼辦法制定標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼年限來(lái)操作。加大良種補(bǔ)貼力度，恢復(fù)后備母牛補(bǔ)貼，帶動(dòng)養(yǎng)畜戶養(yǎng)良種畜的積極性，促進(jìn)畜牧業(yè)提質(zhì)提效，增加牧民收入。

3. 拓寬牧民增收渠道

采取各種方式，擴(kuò)大牧民培訓(xùn)范圍，加大培訓(xùn)力度，使牧民認(rèn)清當(dāng)前“三牧”工作面臨的形勢(shì)，積極參加科學(xué)使用技術(shù)和就業(yè)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)，掌握幾門技術(shù)技能，提高經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化能力和上崗就業(yè)能力，盡量往二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓牧民享受城市文明的成果，提高其收入，改善其生活。

4. 加大宣傳引導(dǎo)工作

為了確保草原的可持續(xù)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)廣大牧民草原保護(hù)的積極性，增強(qiáng)牧民的主人翁意識(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)好轉(zhuǎn)、牧區(qū)發(fā)展、牧民增收的目標(biāo)，增加投入，大力推廣大劃區(qū)輪牧，使草原得到休養(yǎng)生息的時(shí)間，努力實(shí)現(xiàn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。應(yīng)盡快制定并實(shí)施超載減畜補(bǔ)貼、草場(chǎng)改良補(bǔ)貼、劃區(qū)輪牧補(bǔ)貼等政策，合理確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧的牧民實(shí)行直接補(bǔ)貼。

二、牧區(qū)退牧還草、保護(hù)草原生態(tài)工程實(shí)施的難度大

（一） 基礎(chǔ)設(shè)施投資偏大，牧民養(yǎng)畜成本高

退牧還草是恢復(fù)和保護(hù)草原生態(tài)必由之路。為此，必須使草原畜牧業(yè)從傳統(tǒng)的放牧方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸暬虬肷犸暤纳a(chǎn)方式，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度：一是棚圈建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)、飼草料基地建設(shè)等，但是所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于退牧還草資金，牧民無(wú)力承擔(dān)。這幾年隨著國(guó)家對(duì)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的加大，在一定程度上減輕了牧民的負(fù)擔(dān)，但由于歷史上牧民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的欠賬太多，基礎(chǔ)設(shè)施還十分薄弱。據(jù)東烏珠爾蘇木白音烏拉嘎查領(lǐng)導(dǎo)講，最近2年，牧民打一口機(jī)井，大約花掉3-5萬(wàn)元，其中牧民自己拿出1-1.5萬(wàn)元，其余的由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)貼；建設(shè)永久性棚圈也有一定數(shù)量的補(bǔ)貼，購(gòu)買農(nóng)機(jī)也有補(bǔ)貼。但即使是這樣，很難在短期內(nèi)從根本上改變牧民傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。二是由于基本上靠天養(yǎng)畜，雨水充沛的年份，大部分牧戶可以自己解決所需的牧草，但是遇上干旱少雨或者遇到大雪災(zāi)，飼草就不能滿足所需。這就需要從外地購(gòu)買飼草。在休牧期間，飼草不足的牧戶需要到外面購(gòu)買，在飼草款的支付上政府補(bǔ)貼一半，牧民支付另一半。僅此一項(xiàng)就花掉了牧民相當(dāng)多的積蓄。三是養(yǎng)畜飼草落實(shí)形成難點(diǎn)。休牧靠牧民長(zhǎng)期購(gòu)買飼草的辦法不現(xiàn)實(shí)，地方政府為了休牧政策有可持續(xù)性，大多采取以戶為單位進(jìn)行飼料基地建設(shè)，就是允許每戶在承包草原上開一塊80畝左右的人工飼草耕地。但由于基礎(chǔ)設(shè)施投入偏大導(dǎo)致牧民生活水平下降，據(jù)東烏珠爾蘇木書記介紹，該蘇木牧民貸款額在3000萬(wàn)元左右，還本付息壓力非常大。同時(shí)，由于是先禁牧休牧后補(bǔ)資金，在一定程度上直接影響了廣大農(nóng)牧民退牧還草和禁牧休牧的積極性，有的牧民甚至是只有休牧其名，沒(méi)有禁牧休牧其實(shí)，很難達(dá)到禁牧休牧的真正目的。

（二） 劃區(qū)輪牧涉及牲畜遷徙問(wèn)題，在途中增加支出負(fù)擔(dān)

在采訪白音烏拉嘎查達(dá)呼德爾楚魯時(shí)他深有感觸地說(shuō)，他們嘎查牧民在夏季轉(zhuǎn)場(chǎng)到公用牧場(chǎng)放牧很難，主要原因就是草場(chǎng)承包到戶后，并且在劃分草場(chǎng)的時(shí)候，每戶的草場(chǎng)都是南北向細(xì)長(zhǎng)條狀，要路過(guò)的草場(chǎng)不僅是一家的，而是有好幾家的草場(chǎng)，要交好幾份費(fèi)用做牛羊啃食草場(chǎng)的補(bǔ)償，否則不讓在自己的草場(chǎng)過(guò)。所以這個(gè)問(wèn)題的解決，只能等到第三輪草場(chǎng)承包，現(xiàn)階段根本無(wú)法妥善解決。這給退牧還草政策的實(shí)施又增加了難題。

（三） 牧民在退牧還草建設(shè)中面臨的金融貸款難、利率高的問(wèn)題

在實(shí)施退牧還草建設(shè)過(guò)程中商業(yè)銀行直接信貸少，間接投入也不多，牧民貸款難且資金額度小、期限短、利率高。最高額度不到10萬(wàn)元，一般都是3-5萬(wàn)元，基本都是半年期，利率也相對(duì)高。牧民貸款一般以草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)證書做擔(dān)保，有一定的風(fēng)險(xiǎn)，一旦不能及時(shí)還貸款，就有失去操場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。為了及時(shí)還款，只好把當(dāng)年的羊羔當(dāng)年出售，價(jià)格上不去，收入減少。這些都不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、草原保護(hù)和牧民收入的提高。

（四） 地方財(cái)政配套資金到位不及時(shí)，影響退牧還草建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)程。

牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力不足。因此勢(shì)必延誤退牧還草工程進(jìn)度，而且由于施工單位需要墊付大量的建設(shè)資金，施工積極性和材料的選購(gòu)質(zhì)量也必然受到影響，從而使建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

（五） 草場(chǎng)載畜量逐年下降，而牲畜數(shù)量超載，退耕還草投入緩慢無(wú)法趕超草場(chǎng)退化的速度

牧區(qū)各級(jí)政府雖然也在逐年加大退牧還草的資金投入力度，但是由于呼倫貝爾草原連續(xù)幾年干旱少雨，嚴(yán)重影響了草原生態(tài)。加上過(guò)度的超量載畜、超量打草、非法挖藥材人員的增多等影響，仍然無(wú)法抵御草原的退化、沙化的速度。

三、對(duì)上述問(wèn)題的對(duì)策建議

（一） 建議制定草原生態(tài)保護(hù)區(qū)的分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)制定生態(tài)保護(hù)措施、條例及實(shí)施程序，加大草原生態(tài)保護(hù)執(zhí)法力度

黨和政府非常重視生態(tài)文明建設(shè)，提出了“五位一體”的發(fā)展理念。國(guó)務(wù)院頒發(fā)了生態(tài)文明建設(shè)的重要決定，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)將要步入新的歷史階段。陳旗政府應(yīng)對(duì)該旗生態(tài)惡化、脆弱包括東烏珠蘇木在內(nèi)的幾個(gè)重沙化區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的無(wú)限期禁牧。加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)，減少放牧，發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，合理劃分禁牧休牧草場(chǎng)界線，依法調(diào)解牧民利益等，制定出有效措施和長(zhǎng)效機(jī)制。盡快制定法規(guī)，實(shí)施科學(xué)的休牧制度。與此相應(yīng)，加強(qiáng)草原監(jiān)理隊(duì)伍的建設(shè)。

（二） 增加退牧還草投入，落實(shí)退牧還草補(bǔ)貼，加大草原基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，為實(shí)施退牧還草的牧民生產(chǎn)生活提供保障

設(shè)立退牧還草專項(xiàng)資金，對(duì)實(shí)施退牧還草的牧民重點(diǎn)支持，并逐年加大其投資力度。充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，廣辟資金來(lái)源。對(duì)牧戶草地圍欄、草料加工機(jī)械、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、棚圈、水井等投資成本較高的基礎(chǔ)設(shè)施予以適當(dāng)補(bǔ)貼，提高牧民進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性。從補(bǔ)貼資金中專門開辟轉(zhuǎn)場(chǎng)牲畜啃食費(fèi)用，減少牧民的損失，合理解決牧民轉(zhuǎn)場(chǎng)放牧的問(wèn)題。與此同時(shí)，要有效監(jiān)督牧民使用退牧還草補(bǔ)貼在草原生態(tài)保護(hù)中的使用情況，正確引導(dǎo)牧民資金的正確使用，促進(jìn)牧業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（三） 搞好金融服務(wù)，積極支持退牧還草建設(shè)

一是政府要發(fā)揮人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)作用，把退牧還草建設(shè)納入生態(tài)文明建設(shè)的范圍，適度增加對(duì)退牧還草的貸款力度，并適當(dāng)延長(zhǎng)貸款還款期限，使之與牧業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和退牧還草建設(shè)相匹配。二是金融機(jī)構(gòu)要提高服務(wù)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視，充分認(rèn)識(shí)支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必要性，正確處理近期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向的關(guān)系。三是農(nóng)村信用銀行要堅(jiān)持為“三牧” 服務(wù)的方針，發(fā)揮牧區(qū)主力軍的作用，以多種形式、多種條件增加對(duì)牧民在建設(shè)棚圈、水利設(shè)施建設(shè)、飼草基地建設(shè)等與退牧還草建設(shè)有關(guān)項(xiàng)目的信貸投入。四是建議國(guó)家對(duì)牧民退牧還草建設(shè)貸款給予適當(dāng)?shù)睦钛a(bǔ)貼，減輕牧民的經(jīng)濟(jì)壓力。

（四） 加強(qiáng)對(duì)牧民的技術(shù)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念。

牧業(yè)管理部門要經(jīng)常了解牧民退牧還草政策的執(zhí)行情況和牧民的訴求，組織牧民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高牧民的牧業(yè)經(jīng)營(yíng)技能，使廣大牧民盡快適應(yīng)舍飼半舍飼這種集約型的飼養(yǎng)方式。

（五） 正確處理退牧還草建設(shè)利益關(guān)系，重點(diǎn)推進(jìn)退牧還草建設(shè)工作。

陳旗政府要從經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，正確處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)退牧還草建設(shè)的重要性，加大對(duì)草原的保護(hù)力度。在資金分配上，要向退牧還草建設(shè)工程上傾斜，增加對(duì)退牧還草建設(shè)的資金投入，確保地方政府配套資金足額及時(shí)到位，使退牧還草建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（六） 大力發(fā)展牧區(qū)非牧產(chǎn)業(yè)，建立新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，緩解草原壓力，持續(xù)鞏固退牧還草成果。

東烏珠爾蘇木境內(nèi)水草豐美，交通比較便利，文化遺跡較多，民族文化底蘊(yùn)較厚，適合發(fā)展旅游業(yè)、傳統(tǒng)奶制品加工企業(yè)等，來(lái)彌補(bǔ)退牧還草帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。

希望當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)以上問(wèn)題，認(rèn)真思考和調(diào)研，采取切實(shí)有效的政策措施，加快社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)的步伐，讓牧民早日實(shí)現(xiàn)全面小康生活的美好愿望。

[1]陳巴爾虎旗史志編纂委員會(huì).陳巴爾虎旗志[M].海拉爾：內(nèi)蒙古文化出版社，1998.

[2]呼倫貝爾盟檔案史志局編.新時(shí)期農(nóng)村牧區(qū)變革（呼倫貝爾盟卷）[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999.

[3]莫希格.陳巴爾虎畜牧業(yè)[M].海拉爾：內(nèi)蒙古文化出版社，2001.

[4]陳巴爾虎旗統(tǒng)計(jì)局編制[Z].陳巴爾虎旗統(tǒng)計(jì)年鑒（1946-2008）內(nèi)部資料.

[5]陳巴爾虎旗政府工作報(bào)告[R].（2001-2013年）.

[6]東烏珠爾蘇木政府工作報(bào)告[R].（2011-2013）.

[7]本課題組的問(wèn)卷調(diào)查資料[Z].2014.

[8]東烏珠爾蘇木檔案資料[Z].2011-2014.

[9]陳旗黨校.陳巴爾虎旗新牧區(qū)建設(shè)調(diào)研報(bào)告[J].理論與調(diào)研，2010（01）.

責(zé)任編輯：烏曉梅

F127.126

A

1009-4601（2017）06-0023-04

2017-10-19

烏日?qǐng)D(1964-)，男，蒙古族，呼倫貝爾學(xué)院歷史與民族文化學(xué)院教授，博士；呼倫貝爾學(xué)院歷史與民族文化學(xué)院院長(zhǎng)；呼倫貝爾學(xué)院歷史與民族研究院副院長(zhǎng)；呼倫貝爾學(xué)院社科聯(lián)副主席。研究方向：蒙古歷史文化及呼倫貝爾史。

“內(nèi)蒙古民族文化建設(shè)工程”之“蒙古族蘇木經(jīng)濟(jì)變遷調(diào)查——呼倫貝爾陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例”，批準(zhǔn)號(hào)為MZWHD2014-030.