論《巴黎協定》法律效力及對我國立法的影響

李 濤

(中國政法大學，北京 100088)

論《巴黎協定》法律效力及對我國立法的影響

李 濤

(中國政法大學，北京 100088)

繼《京都議定書》之后，《巴黎協定》是應對氣候變化領域最重要的國際法律文件。其中減緩、適應、資金支持和技術轉讓、應對氣候變化能力建設以及透明度等五方面是其規定的主要內容，為發展中國家設定了三大義務，包括制定規劃，信息通報和加強透明度建設，加強國際合作等三方面。由此可以預見，這對我國未來應對氣候變化立法和規劃會產生巨大影響，主要是促進我國應對氣候變化方面的立法或政策數量上增加，內容上更注重適應的規劃與措施，同時推動我國應對氣候變化立法和實施中的公眾參與。

《巴黎協定》；法律效力；公眾參與

2016年11月4日《巴黎協定》生效，對于簽署各國應對氣候變化的立法和規劃、國際排放量貿易和各國碳排放交易制度發展、各國經濟增長方式的轉型均會產生巨大影響。因此,有必要梳理以明確其為發展中國家確定的主要任務，在此基礎上在法律層面中分析其對我國立法產生的影響。

一、《巴黎協定》的主要內容

1.在減緩方面，《巴黎協定》確定了自下而上的減排新機制，即各國通過國家自主貢獻的方式自愿申報國家減排目標，如第4條第2款規定“各締約方應編制、通報并持有它打算實現的下一次國家自主貢獻”①具體參見《巴黎協定》第4條第2款。，但是一旦申報了自主貢獻，國家則應該采取各種減緩措施來實現這種目標。而且國家自主貢獻要每5年通報一次，并且每次更新要逐步增加國家自主貢獻，也就是形成了一種“螺旋上升”機制。在這種機制下，各國在應對氣候變化方面才能只進不退。同時,為了體現共同但有區別的責任，第4條第4款仍然規定了在自主貢獻的同時，對于發達國家的減排義務仍然是強制要求的，而且發達國家應向發展中國家提供支持以幫助其完成減排②《巴黎協定》第4條第4款、第9款之歸納。，而發展中國家也應加強減緩努力，只是沒有強制的減排義務，按照自主設定的國家自主貢獻達成目標即可。

但與此相關，發展中國家要承擔的義務包括第4條第8款規定的在通報國家自主貢獻時，為清晰、透明和了解而提供必要的信息③具體參見《巴黎協定》第4條第8款。。第4條第19款規定的擬定并通報長期溫室氣體低排放發展戰略等④具體參見《巴黎協定》第4條第19款。。

2.在適應方面，巴黎協定也提高了對其的重視，認為其是為保護人民、生計和生態系統而采取的氣候變化長期應對措施的關鍵組成部分，在第7條第1款規定要確立全球適應目標。在第7條第5款確定了適應行動的基本思路，即是采用國家驅動，同時考慮到脆弱群體、社區和生態系統，將適應納入相關的社會經濟和環境政策以及行動中。這要求應從國家層面開展適應規劃進程，包括制定和加強相關的計劃、政策。并且要采取相關行動，如評估氣候變化影響和脆弱性，建設社會經濟和生態系統的抗御力等。除了本國內部采取的適應努力外，第7條第6款還特別規定應開展適應努力方面的國際合作，合作內容包括交流適應努力方面的良好做法、經驗教訓等信息、相互之間的體制安排、關于氣候的科學研究等。為了保證公開透明和可比性，并且對各國形成壓力，第7條第10款規定應當定期提交和更新適應信息通報⑤《巴黎協定》第7條第1款、第5款、第6款、第10款之歸納。。

3.在資金支持和技術轉讓方面，強調發達國家不僅應為發展中國家在減緩和適應兩方面提供資金支助，而且應在技術開發和轉讓方面減少技術壁壘，加強與發展中國家的合作。不僅如此,發達國家資金支持的努力應當逐步超過先前的努力，從而為支持資金的上調預留了空間。對于其他國家則鼓勵提供這方面的資助。而且第10條第5款還確定了對于發展中國家加快、鼓勵和扶持創新的努力應提供支助，包括利用《公約》技術機制和《公約》資金機制來采取協作性方法開展研究開發，以幫助發展中國家在技術周期早期階段獲得技術①《巴黎協定》第9條第3款、第10條第5款之歸納。。

4.在能力建設方面，第11條第1款特別強調要加強發展中國家應對氣候變化的能力建設，包括在執行適應和減緩行動方面，在技術開發、推廣和應用方面，獲得氣候資金的能力方面，教育培訓和公共宣傳方面以及透明、準確、及時的信息通報方面等五個方面的能力建設。第11條第2款確定的其基本思路仍然是由國家驅動，以獲得的經驗教訓為指導，依據并響應國家需要，促進本國自主。而且第11條第4款規定,發展中國家應當定期通報落實能力建設的計劃、政策、行動或措施的進展情況②《巴黎協定》第11條第1款、第2款、第4款之歸納。。

5.在透明度方面，第13條第1款規定應在行動和支助兩方面強化透明度，包括國家信息通報、兩年期報告和兩年期更新報告、國際評估和審評以及國際協商和分析等機制建設。第13條第7款規定,國家應定期提供的信息包括反映溫室氣體的人為源排放的國家清單報告，為執行和實現國家自主貢獻方面取得的進展所必須的信息，氣候變化影響和適應相關的信息，此外發展中國家還應在需要和接受的資金用途、技術轉讓和能力建設支助情況方面公開相關信息③《巴黎協定》第13條第1款、第7款、第10款之歸納。。

二、《巴黎協定》確定的發展中國家的主要義務

綜上,對于《巴黎協定》主要內容的梳理，發現除了對于發達國家在資金支助和技術合作方面的強制義務規定外，也為包括我國在內的發展中國家設置了一些義務。

1.制定并執行應對氣候變化的國家計劃。其中包括兩個方面，第一是制定應對氣候變化的國家規劃、立法和相關政策。因為在減緩方面協定要求各國自主申報國家貢獻，而一旦確定了自主貢獻目標，國家就要在規定時限內達到該目標，而且這一目標會隨著不斷更新國家自主貢獻而不斷升高。這就要求國家在本國范圍內通過立法或規劃或相關政策來確定資源消耗、產業發展、經濟轉型等方面的制度安排，以分解減緩壓力，最終達到國家承諾的自主貢獻。同時在適應方面，一方面涉及對氣候變化敏感的農業、林業、牧業等行業的調整，如農業方面農業基礎設施的加強，耕地的保護，農產品的市場供應等，另一方面涉及對敏感區域的保護，如易受海水淹沒和影響的沿海生態保護區、人類聚居區的保護等,這都需要立法或者規劃予以系統的調整。第二是采取行動執行應對氣候變化的措施或政策。包括監管和處罰兩部分，在監管上需要國家配備相應的行政監管人員，技術監管設施，以增強對行業溫室氣體排放的管控。在處罰上也要設定標準，將溫室氣體排放納入管控范圍，其中既要基于和遵循現有的科技水平，又要考慮社會經濟發展情況。

2.提供信息，提高透明度。包括在國家自主貢獻方面必要的信息，適應信息通報以及落實能力建設計劃、政策、行動方面的進展情況。這些信息提供的義務性規定要求國家對溫室氣體排放情況有比較全面、完整、精確的監測數據，而且要對國家自主貢獻進行核算。這一過程包括三方面工作：其一，需要加強國家層面應對氣候變化信息收集體系的建立，2014年國家發展改革委和國家統計局聯合成立了應對氣候變化領導小組，完善了統計體系，并且在年底完成了各省2005年至2010年的清單報告編制；其二，需要有效的溫室氣體排放信息收集報告制度，比如建立以企業溫室氣體排放報告核算平臺為中心的溫室氣體排放報告制度，目前環保部已經將環境監測站的建設、運行、監管的事權上移，以擺脫地方對于環境數據的影響能力，同時江蘇、浙江等省市也開始建設本地的報告核算平臺建設；其三，需要基礎的科學研究來為溫室氣體排放、消耗提供新的測量方法，需要低碳技術來節能降耗，減少溫室氣體排放，需要加強氣候變化相關的學科建設和人才培養以對氣候變化的規律、機制、區域響應以及人類活動的相互關系有更深刻的理解。

3.加強國際合作。包括在適應氣候變化帶來的影響方面，節能減排的技術開發與轉讓方面，發展中國家應對氣候變化能力建設方面等加強國際合作。氣候變化領域的國際合作從內容上看主要是資金、技術和能力建設三方面。我國目前經濟發展水平仍然較低，應對氣候變化方面的技術水平相對落后，但也愿承擔起自己的減排責任。因此,國際合作既包括與發達國家合作從而利用其氣候資金，掌握低碳技術，加強能力建設，比如我國在2014年、2015年、2016年分別與美國共同發布氣候變化聯合聲明，并積極與歐盟等開展氣候變化磋商，增進務實合作；也包括與其他的發展中國家合作為其提供資金、技術和能力建設方面的支持,比如我國與印度、巴西在2015年分別發布氣候變化聯合聲明，與小島國和非洲集團國家開展積極對話，積極維護發展中國家利益。對此還需要在健全投資渠道、營造投資環境、開發投資項目、加強知識產權保護等方面加大努力。

三、《巴黎協定》對我國的影響

(一)國家應對氣候變化方面的立法數量會明顯增長

1.國際社會的壓力日益增加。隨著中國經濟的發展，以及工業化、城市化水平的不斷提高，傳統化石能源需求也大幅增加，因此造成大量溫室氣體排放。目前,中國溫室氣體排放總量已超過美國，躍居世界第一。因此,在國際氣候變化大會中中國承擔著極大的減排壓力。國際上一種觀點認為，“要實現氣候變化公約把大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上的目標，要以中國等新興大國實施大量減排為先決條件”[1]。與此同時在應對氣候變化問題上由于對不同國家的影響和各國適應氣候變化的能力不同，發展中國家內部的利益分化也越來越嚴重。比如在溫控目標上，中國贊同在2050年前將全球氣溫上升幅度控制在2攝氏度，并爭取二氧化碳排放量在2030年左右盡快達到峰值，但一些對氣候變化敏感，易受颶風影響的島國則認為應將氣溫上升幅度控制在1.5攝氏度，并且應將全球溫室氣體排放峰值設置在2015年左右。但這樣的目標對中印等新興的經濟體肯定是難以承受的[2]。可以預見，雖然目前沒有在有法律效力的國際條約中給中國強制規定減排義務，但未來中國的溫室氣體減排會成為一項國際義務。

2.國內環境形勢仍然嚴峻。一方面中國生態系統脆弱，自然災害頻繁，各種極端天氣肆虐，據統計2015年我國共有30個省，7 641萬人遭受洪災影響，400人死亡，直接經濟損失達1 661億元，面對氣候變化的適應能力更低，2008年南方大范圍大雪導致嚴重的經濟財產損失，近幾年則是蔓延全國的霧霾愈演愈烈，據環保部2015年環境狀況公報顯示，在地級以上城市中，空氣質量不達標的占比達78.4%，尤其今年入秋以來，還未供暖，東北華北地區就已經經歷了多次空氣重污染的情況；酸雨大范圍出現，目前酸雨區分布占國土面積的7.6%；土地沙漠化現象也十分嚴重，目前我國荒漠化土地仍達261.16萬平方公里。另一方面,長期依賴自然資源的經濟增長模式也是不可持續的，目前我國一次能源消費量已經達到43億噸標準煤，且繼續保持增長態勢。這不僅為我國的能源供應提出了嚴峻的挑戰，而且加大了我國減少溫室氣體排放的難度，通過巴黎協定確定的減排目標促使國家由原來單純注重經濟增長到現在強調可持續發展，強調環境保護。

3.巴黎協定在減緩方面確定了自下而上的國家自主貢獻機制，即不再為發展中國家規定確定的減排目標，而是由各國根據自己的經濟發展水平提出自己的自主承諾，而且承認國家間可選擇合作，例如清潔發展機制來完成自己的減排目標。同時,這種自主承諾方式是螺旋上升式的，即各國自主承諾的減排目標必須要在承諾期內完成，并且每一次自主貢獻的目標要高于之前的自主貢獻目標。這種可選擇的激勵機制更能為中國所接受，因為一方面可以讓中國根據自己的經濟發展程度和技術水平選擇自己能承受的減排目標，不會因為強制規定的減排目標而限制中國的發展，另一方面中國也可以通過應對氣候變化的國家合作引進先進的技術，促進經濟的轉型升級。

因此,中國目前對巴黎協定的履行持積極態度會盡快將巴黎協定的規定內化為國內的法律或者政策來加以實施，如增加應對氣候變化方面的立法和規劃。這也可以從已有的實踐得到印證。如進入21世紀，尤其是《京都議定書》于2005年生效后，中國密集的改、廢、立了諸多與氣候變化有關的法律。如《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《循環經濟促進法》、《森林法》。《關于加快生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》的提出更是反映了中國走可持續發展之路，建設生態文明的決心。目前國務院已經通過了《“十三五”生態環境保護規劃》，十三五規劃中提出了實行最嚴格的環境保護制度，包括劃定生態紅線，發展節能環保產業、落實大氣、水、土壤等污染防治計劃等。《環境保護法》2014年得到修訂，《大氣污染防治法》2015年修訂，目前,《應對氣候變化法》的起草和征求意見工作也在進行[3]，并計劃將其作為應對氣候變化的首部綜合性立法。按這一趨勢可以預見未來幾年在巴黎協定正式實施以前，中國會通過一些立法或規劃對協定確立的制度進行提早消化，一方面為了積極推動和落實巴黎協定的規定，展現自己負責任的大國形象，應對國際社會的“中國氣候威脅論”的壓力；另一方面也是為了分散自主承諾中減排的壓力，應對國內環境惡化的趨勢。

(二)立法內容會更注重對于氣候變化適應內容的規定

1.《巴黎協定》承認適應是應對氣候變化措施的關鍵組成部分，確定在后續談判中確立一個全球適應目標，以幫助各國提高氣候變化適應能力,減少對氣候變化的脆弱性并加強抗御力。可以預見，未來全球適應目標也會像減緩目標一樣得到確立，這對目前適應能力建設薄弱的我國是巨大的壓力。而且在協定中第7條第6款也強制規定了國家必須支持適應努力并開展適應努力方面的國際合作。這一國際合作的形式也為我國加快適應方面立法提供了參考。我們可以通過國際合作學習別國在適應行動方面的經驗教訓、良好做法以及體制建設、科學知識等保證我國適應立法或規劃的科學性、有效性、可行性。在巴黎協定的關于適應目標的后續談判中，提早的適應努力，包括適應方面的立法和政策的實施會讓我國掌握更多的話語權。

2.從國內來說，目前中國所制定的法律或規劃主要是應對減緩方面的控制溫室氣體排放，如《可再生能源法》確立了可再生能源總量目標制度，可再生能源發電全額收購制度，對于可再生能源的專項資金、稅收和信貸鼓勵措施等促進可再生能源產業的發展，提高可再生能源發電占比來減少對火電的依賴，進而減少溫室氣體排放。《節約能源法》從工業生產、建筑業、交通運輸業等溫室氣體排放量較大的行業入手減少能源消耗，除此之外對重點用能單位節能也進行了單方面的規定，控制溫室氣體排放。《循環經濟促進法》則是強調生產、流通和消費等經濟運行過程中的減量化、再利用、資源化，以期減少資源消耗，提高資源利用效率從而減少溫室氣體排放。《森林法》則是從養護和加強溫室氣體的匯和庫等方面做出減緩努力。此外《環境保護法》、《大氣污染防治法》雖然沒有將二氧化碳作為污染物進行控制，但對其他污染物的監測和管控中也間接加強對溫室氣體排放的管控以保護環境。而目前對于適應方面的法律規定則相比落后于減緩方面的立法。在適應方面雖然《農業法》、《水法》、《草原法》、《防洪法》等出臺和實施對于我國增強對氣候變化、極端天氣等適應能力有所幫助，但規定仍然較零散，在適應目標、適應原則，適用的核心制度方面并不成體系。在適應資金的安排，適應技術的研發方面并沒有充分重視[4]。這使得我國在適應能力建設方面較薄弱，沒有與減緩方面做出的努力相協調。減緩行動是一國應對氣候變化長期的戰略或行動，而在我國目前經濟發展水平仍然較低、技術能力較弱的背景下，不可能短期內在減緩方面有更大的作為，所以更應該思考如何提升適應能力，以應對氣候變化給經濟社會帶來的損失。

(三)會促進應對氣候變化立法的公眾參與

巴黎協定確定的一項基本義務就是各國加強透明度建設，提供包括國家自主貢獻、適應信息、資金和技術方面的信息等。這對我國的直接影響是需從國家層面建立環境信息的監測、收集、反饋、公開的機制。其中涉及加強環境科學技術的研究、開發等方面的工作。而由此導致的間接影響則是會促進我國在應對氣候變化方面的公眾參與。具體的影響包括兩個方面：

1.會提高公眾的參與意識。目前我國大部分公眾對于應對氣候變化的參與意識不足，參與能力較弱。正是基于這樣的國情，我國才選擇政府主導，多元共治的氣候變化應對行動。但這樣有時會使應對氣候變化的立法、規劃的執行效果大打折扣。比如氣候變化對漁業、農業產生了影響，而相關漁民、農民沒有認識到自己在國家應對氣候變化規劃中所享有的權利，所以既不會對政府的規劃提出建議，也不會對不按規劃排放溫室氣體的企業進行監督；再比如政府倡導低碳出行、低碳經濟，但公眾沒有認識到自己在應對氣候變化方面的義務，也就不會主動選擇低碳產品或低碳的生活方式。在應對氣候變化方面我國已經認識到公眾參與的不足，在《應對氣候變化國家規劃》中就明確了在應對氣候變化方面公眾參與與政府行動的關系，即一方面政府對氣候變化工作通過計劃、法規等加強引導，另一方面在踐行中離不開個人生活方式的轉變，企業生產方式的轉變以及社會組織的積極參與，由此才能形成社會合力。在2014年修訂的《環境保護法》中更是增設“信息公開和公眾參與”專章對此進行規定。這一趨勢說明我國無論政策上還是立法上已經越來越重視在應對氣候變化方面的公眾參與。隨著巴黎協定中加強透明度機制的建立，國家信息通報制度會得以完善，環境信息會更加公開透明，這既符合我國目前的立法倡導，也是應公約的要求，這一過程會無形增強公眾對應對氣候變化的關注，立法的規定也使公眾更加明確自身在應對氣候變化中的權利義務。

2.會加強公眾參與的制度建設。因為要加強透明度建設，使在應對氣候變化中的公眾參與原則落到實處，必須從主體建設、能力建設、環境建設等方面等方面予以努力[5]。在主體建設上，由于公民個人應對氣候變化的參與意識培養是一項長期的工作，在巴黎協定生效后我國可取的方式是通過對社會組織的培養來促進公眾參與，一方面發揮社會組織參與專業性和針對性的優點，另一方面也便于政府的有序引導。而且《巴黎協定》規定應加強這方面的國際合作，因此可以預見也會有更多的國際組織參與到中國的應對氣候變化當中。在能力建設上，一方面政府會增強環境信息的公開透明，比如建立統一的信息發布平臺，不僅對于國家的規劃、法律法規、政策信息予以披露，而且對于重點企業溫室氣體排放信息的監測、企業排放獎懲情況等企業信息予以發布。這首先為社會組織參與相關立法、執行或監督提供了基礎。當然,有條件的社會組織也可以自行監測并發布。除此之外，在資金或技術上為社會組織的參與提供保障也是政府可以努力的方向。比如通過財政支持一些社會組織的低碳技術研發，對應對氣候變化的宣傳和教育，對監測設備的更新等等。在環境建設上主要是指政府與公眾之間的互動，一方面政府應該對所有企業或個人一視同仁，對于浪費能源或高耗能的個人和企業予以懲戒或規制，對于低碳生活或清潔生產的個人和企業應給與鼓勵和支持，對于為適應氣候變化而做出努力或犧牲的個人和企業應予以適當的補償；另一方面政府與公眾應加強互信，政府應對公眾的建議或監督建立反饋機制，這樣應對氣候變化的規劃才能得到公眾的理解和支持。

四、結語

《巴黎協定》的生效離不開我國的積極參與和斡旋。在未來相當長時期內，我國將會通過國內立法將《巴黎協定》確定的任務和目標予以消化。在應對氣候變化立法的數量會有所增加以逐步分解《巴黎協定》確定的目標壓力，并解決國內逐漸惡化的環境問題；在內容上將會增加適應方面的法律法規或規劃，在適應目標，適應原則，適應的核心制度等方面予以體系化；應對氣候立法中也會更多逐步構建公眾參與的良好制度環境，對于公眾參與的主體、能力、發展環境等方面作出進一步規定。

[1]楊潔勉.世界氣候外交和中國的應對[M].北京：時事出版社，2009：265.

[2]馬建英.國際氣候制度在中國的內化[J].世界經濟與政治，2011，(6).

[3]中國應對氣候變化的改革與行動——2015年度報告[EB/OL].中國氣候變化信息網，http://www.ccchina.gov.cn/archiver/ccchinacn/UpFile/Files/Default/20151120 095809029882.pdf，2016-10-31.

[4]彭斯震，何霄嘉，張九天，馬欣，孫傅，劉少華.中國適應氣候變化政策現狀、問題和建議[J].中國人口資源與環境，2015，(9).

[5]常紀文，焦一多，湯方晴.《氣候變化應對法》制定時如何規定公眾參與[J].環境影響評價，2015，(5).

[責任編輯:鄭 男]

2016-11-12

李濤(1993-)，男，河北邢臺人，2015級環境與資源保護法學專業碩士研究生。

D996.9

A

1008-7966(2017)01-0100-04