我國行政許可信賴保護原則問題研究

張曉萍，周 晶(東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040)

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我國行政許可信賴保護原則問題研究

張曉萍，周 晶
(東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040)

對行政許可法中信賴利益保護制度的研究對于限制行政權力濫用，構建誠信政府來說，有著不可替代的重要意義。但實際上自《行政許可法》頒布實施的13年以來，行政機關并未完全履行保護行政相對人信賴利益的義務，為不侵犯自身利益肆意更改變動已生效法律文件的事情層出不窮。這從一個側面反映出了我國《行政許可法》中有關信賴利益保護方面存在缺失，亟待完善。

行政許可；信賴保護原則；立法不足

一、行政許可法中的信賴利益保護原則綜述

民法是信賴利益原則誕生的搖籃，在民法中又被稱為誠實信用原則，它在民法的沃土里滋長，并逐漸成為影響眾多民事規則的“帝王條款”，“貫穿整個私法的實體法和程序法的全部”[1]。但以私法自治作為理論支撐的私法領域，始終體現的是平等主體之間的誠實信用關系，這與當時公法的要求并不一致。德國是率先將信賴保護原則從私法領域引入公法領域的國家。從那時開始信賴利益原則才在公法中得到承認和發展。

行政許可中的信賴保護原則至今并沒有達成一致，由于國內外學者往往從不同角度、不同層次進行分析導致學界無法達成統一共識，沒有形成精確地內涵。對于該原則內涵的界定，學界無外乎從信賴保護原則的本體客體、歷史沿革、保護對象、保護方式四個方面著手分析，學者們的內涵定義也大同小異，只是闡釋角度存在些許差異。但筆者認為，從四個方面著手分析是不妥當的。首先，該原則的歷史沿革至今尚無一致定論，無法形成統一的認知。其次，隨著社會經濟的發展，對于該原則的保護方式也必會突破存續保護與財產保護兩種。這兩個方面的不確定因素較大，界定概念時加入分析，只會加快界定出的概念的淘汰速度，加大學界的爭論。所以筆者認為，若要對行政許可中信賴保護原則精確地界定內涵只需考慮本體客體、保護對象兩方面即可。綜上所述，可以給該原則得出內涵如下：為了彌補行政相對人因為行政機關自身或依據法律法規所做出的具體行政許可中對某些因素的不變性產生依賴并據此作為或不作為衍生出的損失而發展形成的原則即行政許可中的信賴保護原則。

二、行政許可法中的信賴利益保護原則的理論源流

(一)誠信原則——最直接的理論源流

誠信原則是現代法律領域中一項重要的法律原則，更是民法的追求。雖然該原則本身不涉及法律主體之間的具體權利義務，性質也很概括籠統，但它的內涵和精髓仍然是法律領域眾多方面的支撐。誠實信用原則在民法中要求平等的民事主體間要依照公共秩序與善良風俗進行民事活動。而在行政法中則要求行政主體在進行行政活動的進程中遵守誠信，不得隨意變更、撤銷行政行為。從中可以看出，二者之間的關系是值得推敲的。學界對二者關系有兩種主流的學說。即“私法類推說”與“一般法律原理說”。其中“私法類推說”主要認為：行政法中的信賴保護原則是從私法中的誠實信用原則援引、類推而來，是在此基礎上的適用。而“一般法律原理說”則認為：誠實信用原則是整個法律領域的原則，并非某一領域的專利，若認為只屬于某一領域的想法是極其狹隘的。作為法律領域的一般原理，不應該區分是否只屬于哪一特定的法律領域，而是歸屬于整個法律空間中。無論采用哪種學說都可以證明：民法中的誠信原則是可以被視為行政法信賴保護原則的最直接理論淵源而存在的。

(二)法律安定性原則——直接理論淵源

拉德布魯赫認為：法律是一種凌駕所有人和事物之上的規則，是對各種主體的行為進行指引和規制的一種手段，法律更是人們生活的共有準則，不會因單個行為主體的意見而隨意變動。法律安定性原則的確立可以使多樣的價值觀和紛繁復雜的利益在追求價值最大化的過程中保持應有的秩序與穩定。綜上來看：法的安定性原則就是要維持法律一種秩序平穩的狀態，通過此種應有狀態從而使生活有序,各種利益受到法律保護又不至于沖破現有法律關系從而給公民的信任造成沖擊。法的安定性原則要求國家維持穩定的秩序，讓國家的國民在一種穩定有序的環境下生產生活。信賴保護原則要求保護公民處分事物的權利，維護公民因對原有法律狀態存續而產生的信賴，并防止因信賴而產生的事后法律溯及。將其推廣至行政許可法領域，就是行政機關有維護行政許可法律關系穩定的義務，不得隨意變更、撤銷行政許可，對行政相對人的信賴造成損害。由此可見：行政許可法中信賴利益原則源自法律安定性原則，是其直接理論來源。

(三)基本權利原則——間接理論淵源

信賴保護原則是指保護公民因行政機關的肆意變動行為而產生的信賴利益，雖然其本身不屬于基本權利的范疇，但它的概念中必然顯示了它的作用是保護不限于一種兩種的公民基本權利，所以它與公民的基本權利原則息息相關。因此，行政法中信賴利益原則源自基本權利原則。但基本權利原則并不像誠實信用原則、法律安定性原則那樣與信賴保護原則契合度那么高,給予信賴保護原則最直接的借鑒和源流，而是需要通過分析信賴保護原則與權力的間接關系中才可得出它們的邏輯關系。所以,基本權利原則是行政法中的信賴保護原則的間接理論淵源。

三、信賴保護原則在我國行政許可法中的適用現狀及問題

與國外眾多國家比較，我國的信賴保護原則發展是遲緩且有缺陷的。在行政許可法領域，只有2004年頒布的《行政許可法》中有幾個法條對信賴利益保護的內容作出了規定，主要是第8條及第69條。法律保護法定的主體可以取得行政許可以及行政主體不得隨意更改已生效的行政許可(特殊情況下，為公共利益需要可以撤銷但要給予行政相對人相應補償)，這是第8條規定的大致內容。第69條主要規定行政機關在何種法律規定的情況下可以依職權或依申請撤銷不適當的行政許可。行政許可法領域中有關信賴保護原則只有兩個法條籠統大概規定是不夠的，這也充分暴露除了相關立法不足的問題和缺點，主要不足如下述介紹。

(一)公共利益規定模糊

《行政許可法》第8條僅規定行政機關為了公共利益的需要可以依法變更或撤回已生效的行政許可。但什么是公共利益、公共利益的具體內涵和外延并沒有在法條中予以詳細規定。在政府與行政相對人這一盤棋的博弈中，政府占據主導優勢，他有評判公共利益的能力，也總是借著自己的優勢地位侵犯相對人的合法權益。如果未在法律的明文規定中將其限制，那么行政機關的自由裁量空間會很大，從而導致權力的膨脹和濫用。例如“廢塑料煉油案”中,被許可人索賠三百多萬元而只拿到了五萬元的補償[2]。這不僅會使相對人的權益有所損失，更不利于構建法治政府與我國法治事業的發展。

(二)補償標準與補償程序缺位

在《行政許可法》第8條中籠統規定了行政機關因公共利益的需要或客觀情況發生重大改變可以變更撤銷行政行為，但是應合理補償相對人。從中我們可以看出,我國已經初步確立以財產補償的方式保護行政相對人信賴利益。但如何補償、補償依據什么樣的法定程序進行以及補償標準并無相關規定，這無疑是《行政許可法》的疏漏和缺失。以下為該缺失所帶來的影響的具體闡述。

1.補償標準不明

應當給予行政相對人因行政機關隨意撤銷、變更行政行為所受到的損失。但法條中并沒有詳細規定“補償”的標準。合理補償、完全補償、適當補償說法雖只差一兩字，但對行政相對人而言卻截然不同?！昂侠硌a償”是指政府通過對受損失的行政相對人的損失進行衡量，進而給予相對人自己可接受范圍內的補償”?！巴耆a償”是指政府不僅彌補相對人所受到的實際已損失利益，還會彌補預期利益，從而全面補償相對人。“適當補償”是指政府在考慮諸多因素的基礎上根據自身實際情況給予相對人一定范圍內的適當補償。這種補償一般比相對人已損失利益小，實際上對相對人來說是不公平的。綜上我們可知，補償標準的不同對于相對人來說具有完全不同的意義，而我國恰巧缺失對于補償標準的規定，這是對相對人權益的一種損害，也是對政府權力濫用的一種縱容。

2.補償程序缺失

限權和監督是行政程序的首要功能。權責統一是行政法的基本原則，主要要求在于有權必有責，用權受監督，違法必追究，侵權須賠償。為了響應行政法的基本原則我國應當構建具體的行政補償程序，讓行政補償依法進行，從而減少糾紛。然而，在我國目前的法律規定中，有關行政許可信賴保護補償的程序是缺失的，這無疑是給行政機關提供鉆法律漏洞的機會，也是對相對人權益的一種侵犯。

(三)對違法行政許可信賴保護規定的不足

《行政許可法》第69條中對違法行政許可的撤銷進行了相關規定，以撤銷為主，不撤銷為例外。基于公共利益的需要或客觀情況發生重大改變是69條法律中所說的例外情況。但卻并沒有對違法行政許可的撤銷程序進行規制與限定。沒有具體的撤銷程序會加大行政機關的自由裁量權，也是行政權力濫用、膨脹的外化表現。同時也沒有對于撤銷違法行政許可后給予賠償的范圍、申訴期間以及除斥期間進行界定。也沒有賦予行政相對人申訴權及聽證權。綜上可看出，我國對于行政許可信賴保護原則的研究尚不完善。

四、完善我國行政許可法中信賴利益保護制度的具體對策

綜上分析，我國行政許可法中信賴利益保護制度存在諸多缺陷，出現這種情況的原因是多方面的。首先，《行政許可法》自公布實施的13年來未曾修改過，已經逐漸不能應對社會發展所出現的新問題、新事件。其次，在構建具體體系時學術界沒有做好充足的理論支撐，給予充分的理論支持；另一方面要在實踐操作中也沒有完善的監督體系。雖然我國目前已經有了行政許可信賴保護的基本框架，但還是應當在法律規定中加強，以完善我國行政許可法中信賴利益保護制度的具體對策。

(一)界定和量化公共利益

從法條規定中我們可以看出,“公共利益”是行政機關決定如何處理行政許可的一個極其重要的考量因素。根據“公共利益”的需要行政機關可以決定變更撤銷合法行政許可，亦可以維持違法行政許可。所以，界定和量化公共利益是必要的。 學界中對“公共利益”從不同角度出發進行界定。以潘恩為主的一系列學者從個人利益與公共利益的關系著手來界定量化“公共利益”。他們主要認為：每一個個體的個人利益相加到一起就是公共利益。以馬懷德和顏運秋為主的一系列學者從公共利益的劃分角度著手來界定量化“公共利益”。他們主要認為：公共利益可以劃分為社會公共利益和國家利益兩部分。公共利益位于第一位階，社會公共利益和國家利益位于第二位階。其特點是：公共利益具有分解性和等級性。學者們都從各自的主觀角度出發對“公共利益”進行了一定程度的量化，可畢竟單純的主觀判斷并不客觀標準?；诖?，我國可以從客觀的角度出發加上權衡學者們的考慮來具體實際的量化界定“公共利益”。首先要確定補償的最高標準。行政機關因為變更、撤銷行政許可給相對人帶來的損失只包括相對人的信賴利益(即行政行為存續期間能給相對人帶來的利益)，而最高標準應同時包含預期利益，所以補償的最高標準應為信賴利益與預期利益之和[3]。其次,明確補償的最低標準。行政機關因為變更、撤銷行政許可給相對人帶來損失的最低標準為行對人的預先投入與后期善后費用之和。之所以這樣設定預先標準是因為行政許可被變更、撤銷后相對人之前基于對行政機關的信賴投入就變得無意義，繼而轉為損失。而相對人為了彌補損失又必然會支付一些善后費用。所以預先投入與善后費用之和是相對人損失的最低標準。

(二)明確規定行政許可補償的標準與程序

1.明確規定行政許可補償的標準

我國《行政許可法》第8條有相關于行政許可信賴利益補償的籠統規定。顯然，我國并沒有有關行政許可補償明確的標準，這遠遠落后于世界上的其他國家。世界范圍內關于行政許可的補償主要有兩種主流標準。第一種是以日本為代表的完全補償標準。日本憲法明確規定：“在私有財產作為公共使用的情況下,應給予正當的補償”。日本學界的理論通說把“正當補償”理解為“完全補償”。第二種是以大陸法系國家與美國為代表的公平補償與適當補償相結合的補償標準。縱觀世界主流的兩種補償標準，我國幅員遼闊，國情復雜，行政許可案件巨多，若采用“完全補償標準”無疑會給國家財政帶來巨大負擔，所以二者結合的補償標準更適合我國國情，符合我國實際情況。補償標準確定后，最好還應該明確規定補償的數額，令補償賠償有法可依，減少行政機關的自由裁量權。

2.構建行政許可補償程序

作為法治國家，國家的每一個成員都必然會享有國家賦予的權利，所以當合法利益受到侵犯時法律的救濟途徑顯得尤為重要。所以構建行政許可補償程序十分必要。至于如何構建筆者有以下幾點設想。第一，給予相對人請求權。同時明確在什么具體的事件內進行請求。第二，給予相對人聽證權。相對人可以通過聽證明確具體的表達自己要求賠償的意愿、范圍和必要性。最后，賦予補償請求權人以起訴權。司法救濟一直都是保護公民合法權益最重要最堅強的一道防線，通過給予相對人起訴權可以強有力的保障相對人獲得補償的權利。

(三)構建行政許可撤銷程序

在行政許可領域構建撤銷程序尤為必要，該項制度適合我國當前行政法領域的現實情況，有利于完善該領域的法律，構建該項程序對行政相對人來說也是個福音。法律所要遏制的就是人的隨意性,所要給予的就是穩定的預期[4]。對于如何構建該項程序，筆者有以下兩點建議：第一，將行政許可撤銷程序的具體步驟在法條中明確下來，具體步驟包括通知、說明撤銷理由、聽證、決定、復議。第二,撤銷權在民法中是一種形成權，故而適用除斥期間更為合理，將其運用到行政許可法中也應為行政許可撤銷程序明確規定2年除斥期間，這樣不僅合法有效保護了相對人的利益，還有利于提高行政機關的辦事效率。

五、結語

處于經濟迅猛發展時期的我國，政府為適應時代的要求逐步在轉型，但處于轉型初期，各種問題層出不窮。行政機關侵害行政相對人利益的現象屢屢出現，總會“出爾反爾”隨意撤銷變更行政許可[5]。政府的“反言”行為不僅損害自身形象不利于構建誠信政府，同時也是對行政相對人信賴利益的一種踐踏?！缎姓S可法》當年的出臺雖在一定程度上緩解了社會問題，但社會日新月異的發展，該法已逐漸落后于社會現實，尤其在信賴利益保護原則方面存在諸多立法空白。行政機關自由裁量空間大，行政相對人處于弱勢地位，得不到真正的補償賠償，這是當前行政許可法中的信賴利益保護的適用現狀。所以對該課題的研究顯得尤為必要，對于完善該制度有著極其重要的現實意義。

[1]傅靜坤.二十世紀契約法[M].北京：法律出版社,1997:38.

[2]黃學賢.行政法中的信賴保護原則[J].法學,2002,(5).

[3]李春燕.行政信賴保護研究[J].行政法學研究,2001,(3).

[4]方世榮.簡論《行政許可法》的信賴保護原則[J].黨政干部論壇,2004,(6).

[5]董婭瓊.論我國《行政許可法》中的信賴保護原則[D].上海：復旦大學，2008.

[責任編輯:鄭 男]

2017-04-12

2016年中央高?；究蒲袠I務費創新團隊項目“法治政府視域下的林業行政執法問題研究”階段性成果(2572015EC02)

張曉萍(1975-)，女，遼寧遼陽人，副教授，碩士研究生導師，從事法學理論研究；周晶(1993-)，女，黑龍江哈爾濱人，憲法學與行政法學專業碩士研究生。

D912.112

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1008-7966(2017)04-0012-03