農(nóng)村法律顧問體制性質(zhì)新論

沈穎程

摘要：十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要普遍建立法律顧問制度。普遍的含義自然要覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村法律顧問體制彌補(bǔ)了農(nóng)村傳統(tǒng)法律服務(wù)難以完全覆蓋等不足，滿足了農(nóng)村組織和群眾對(duì)法律服務(wù)的基本需求，對(duì)維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定作用不可忽視，因此構(gòu)建農(nóng)村法律顧問體制既是一項(xiàng)必要的舉措，同時(shí)也是一種創(chuàng)新的思路。本文從構(gòu)建農(nóng)村法律顧問體制的性質(zhì)入手，提出一種新論點(diǎn)，即其性質(zhì)是由政府和市場雙重導(dǎo)向下的“私人物品”，以期能對(duì)農(nóng)村法律服務(wù)實(shí)踐增強(qiáng)指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村法律顧問；購買法律服務(wù)；體制；政府；市場

中圖分類號(hào)：D916.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）030-000-01

自2007年開始，寧波市司法局在服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)大背景下率先實(shí)施了“一村一法律顧問制度”工程，這種做法在全國還屬第一家，“2007 年，市委辦、市府辦轉(zhuǎn)發(fā)《寧波市建立農(nóng)村法律顧問制度實(shí)施意見》，以政府出錢買部分服務(wù)的形式，向全市農(nóng)村推行法律顧問制度，到目前全市2554 個(gè)建制村擁有法律顧問，覆蓋率100%。”可以看出，這是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的政府導(dǎo)向下法治民心工程。我們也應(yīng)同時(shí)看到，“一村一法律顧問制度”需要用雄厚的財(cái)政實(shí)力作為背景，從本質(zhì)意義上講政府花錢購買部分服務(wù)是一種“國家公共物品”，這與法律顧問服務(wù)“私人物品”的實(shí)質(zhì)是有所區(qū)別的。綜合我國目前的經(jīng)濟(jì)形勢，農(nóng)村由于普遍經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)民對(duì)法律服務(wù)的消費(fèi)能力低又迫使法律顧問體制的構(gòu)建需要成為融合著“國家公共物品”性質(zhì)的“私人物品”。

一、不可全放逐于市場

構(gòu)建法律顧問體制在多數(shù)學(xué)者看來是市場導(dǎo)向下形成的，與政府導(dǎo)向無關(guān)，是市場經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物。但筆者認(rèn)為，不能把所有的法律顧問體制都放逐于市場，僅僅由司法局律協(xié)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的監(jiān)管。農(nóng)村法律顧問體制的建立正是針對(duì)由市場主導(dǎo)下形成的城鄉(xiāng)法律服務(wù)長期失衡狀態(tài)而形成的一種完善機(jī)制。利用政府公益性的導(dǎo)向，先將法律專業(yè)人才推向鄉(xiāng)村，讓一村一法律顧問發(fā)揮出預(yù)防糾紛、化解矛盾的重要作用，改變農(nóng)民群眾以往選擇不合法不合理維權(quán)方式的積弊，打下鄉(xiāng)村法治建設(shè)的根基。在城市，國家配有法律援助制度，在對(duì)法律服務(wù)支付能力嚴(yán)重不足的鄉(xiāng)村，同樣可以設(shè)置一套相應(yīng)的法律援助配套制度。如果將農(nóng)村法律顧問體制完全放逐于市場，那在農(nóng)村將永遠(yuǎn)維持著原有的“找村干部調(diào)解”和上訪等維權(quán)方式，使建立農(nóng)村法律顧問制度形同虛設(shè)。不可忽略的問題是，農(nóng)村的法律需求依然在逐年增長，因此必然帶來的后果是農(nóng)村法律市場秩序的嚴(yán)重混亂。長期以來，服務(wù)農(nóng)村法律市場的以一些農(nóng)村法律服務(wù)所為主，但他們卻普遍受到業(yè)內(nèi)人士批評(píng)。因農(nóng)村法律服務(wù)所從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻較低，接收從業(yè)人員素質(zhì)低下，法律服務(wù)責(zé)任感不強(qiáng)。市場誘導(dǎo)下還會(huì)導(dǎo)致富裕的村社律師們一哄而上齊聚一村彼此惡性競爭，而貧窮的村社則沒有律師問津農(nóng)民有了法律需求仍然得不到滿足。然而，政府導(dǎo)向下的農(nóng)村法律顧問體制，不僅可以彌補(bǔ)農(nóng)民對(duì)法律服務(wù)支付能力差的缺陷，還可對(duì)市場導(dǎo)向下的惡性無序競爭形成有效監(jiān)管。

二、不可全由政府保障

農(nóng)村法律顧問體制若要形成一種長效機(jī)制，也應(yīng)充分考慮市場導(dǎo)向的因素，即部分法律顧問服務(wù)要被服務(wù)對(duì)象自己來支付服務(wù)費(fèi)用，而不能完全依賴于政府買單。這首先是由政府公益性本身的缺陷所決定的。如果所有的農(nóng)村法律顧問都由司法行政部門推動(dòng)、律師顧問服務(wù)的經(jīng)費(fèi)都由政府來負(fù)擔(dān)，將會(huì)加大這種農(nóng)村法律顧問體制對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的過度依賴性。同時(shí)意味著一旦缺少經(jīng)費(fèi)，這種體制就立刻失去了保障。相比寧波市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，全國范圍內(nèi)較之落后的城市數(shù)量更多，不可能每個(gè)城市司法行政系統(tǒng)拿出大筆資金來扶持農(nóng)村法律顧問體制的建立。例如，一些拆遷、土地承包經(jīng)營權(quán)的法律服務(wù)需求者也成為司法行政系統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼下的法律服務(wù)對(duì)象，既對(duì)國家財(cái)政造成分配失衡下的資源浪費(fèi)，也間接促使那些有能力支付法律服務(wù)價(jià)格的維權(quán)人再次浪費(fèi)法律顧問資源，因?yàn)樗麄儫o需計(jì)算自己投入的經(jīng)濟(jì)成本和所獲維權(quán)實(shí)效的產(chǎn)出比。政府保障至少一村一法律顧問制度，將會(huì)限制了這種公共法律服務(wù)供給在覆蓋率、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量上優(yōu)勢的發(fā)揮。完全依靠政府來保障律師們的服務(wù)在經(jīng)費(fèi)有限的情況下也無法調(diào)動(dòng)律師及其他服務(wù)主體的積極性。筆者建議的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成設(shè)計(jì)為：政府撥一部分， 村委會(huì)出一部分，當(dāng)事人繳納一部分， 律師所在事務(wù)所資助小部分。如果當(dāng)事人因勝訴得到一部分利益時(shí)，還要按規(guī)定分擔(dān)范圍和分擔(dān)比例償還部分費(fèi)用。這樣擴(kuò)大了法律服務(wù)的可用資金來源，充分發(fā)揮市場因素的優(yōu)勢，使得法律顧問服務(wù)資源得到最合理的配置，真正使農(nóng)村法律顧問服務(wù)工作走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

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