建立橫向生態補償機制，京津冀如何破題

段鑄++++劉艷

【摘要】京津冀地區近年來頻發的環境問題對社會造成較大的負面影響，其環境治理問題引起了全社會的廣泛關注。要實現京津冀生態環境協同發展就必須建立省際橫向生態補償機制，政府層面建立健全與生態補償相關的法律法規，京津冀三地設立專門的生態補償政府機構，同時完善縱向生態補償財政轉移支付制度。

【關鍵詞】京津冀 生態補償 橫向財政轉移支付

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

京津冀協同發展的戰略背景下，河北省同京津兩地較大的經濟差距，使得其面臨著經濟快速增長與生態環境保護的矛盾，要解決京津冀生態環境協同發展問題，就必須建立合理的省際橫向生態補償機制。在遵循“誰受益，誰付費”的基礎上建立橫向生態補償機制能提高京津冀生態環境保護的積極性，同時能引導京津冀地區積極進行產業結構的轉型。

京津冀構建橫向生態補償機制的必要性

對縱向財政轉移支付進行有力補充，緩解中央財政支出的壓力。1994年在分稅制基礎上建立起來的財稅管理體制一直沿用至今，“跑部錢進”現象也正是由于中央縱向財政轉移支付長期單一性造成的，急需有效的財稅體制改革方案來解決由于中央與地方財權和事權不對等而造成的經濟改革步伐受阻問題。橫向生態補償機制的建立，一方面有效緩解中央財政壓力，在長期的單一縱向財政轉移支付制度的基礎上進行有效補充；另一方面，兄弟互助式的橫向生態轉移支付又能夠有效緩解當前縱向轉移支付中一般性轉移支付對象難以精準的問題，避免了地方政府在資金使用上過于僵化、效率不高的問題。

實現社會公平、提高資源配置效率，對省際政府的“激勵”和“約束”起到促進作用。協同發展戰略下的京津冀省際間建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的橫向生態補償機制成為一種可選的良策。橫向生態補償機制遵循誰受益、誰付費，責、權、利對等的原則，較大程度地調動生態提供地區的積極性。通過橫向生態轉移支付機制的有效構建，使京津冀地區綠色協同發展的內生動力得到真正激發，實現京津冀運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護，形成保護和治理的協同發展長效機制。

京津冀構建橫向生態補償機制應遵循的原則

京津冀三地政府共同治理原則。京津冀目前的生態環境問題受制于省際間經濟發展的差距和政府間的財力競爭，政府間橫向轉移支付很難自發形成一個科學規范的制度。一體化發展背景下京津冀不僅要實現經濟上的共同發展，更需要生態文明上的共同進步。京津冀應強化落實“誰受益、誰付費”的生態環境補償制度，各地政府應共同參與、共同治理，建立生態環境資源受益補償制度，在提供和消費公共產品和服務時，避免出現搭便車、責任劃分不清的現象，使公共產品和服務在各轄區內共同受益。

京津冀地區間環境與經濟協調發展原則。關注生態環境的改善，引導產業結構合理升級是橫向生態補償轉移支付機制的設計理念，以犧牲環境換經濟增長的這種在粗放型經濟增長模式下的普遍做法要徹底改變。在京津冀協同發展的戰略背景下，要使環境與經濟實現最優化組合。讓京津冀區域內受補償地區在科學的生態補償機制下，充分發揮后發優勢，以自身擁有的豐富生態資源推動當地產業結構升級，使“雙贏”局面存在于京津冀區域內生態價值和經濟價值之間。

京津冀區域間協同發展原則。經濟非均衡發展戰略設計的“先富帶動后富”目標并沒有得到有效的實現，現實卻是區域間經濟差距和生態破壞愈加嚴重。京津冀一體化發展過程中，京津地區因先天具有的區位優勢，使河北省大量廉價勞動力人才和優質生態資源流向兩地，而河北省自身卻因資源匱乏，容易陷入以不斷犧牲生態環境保經濟增長的惡性循環中。在京津冀協同發展的戰略下，要以此為契機，不能僅以單一性的生態環境保護作為京津冀生態補償形式，應建立三地政府間財政合作的長效機制，使京津冀一體化的戰略之夢早日實現。

政府和市場多渠道參與原則。產權劃分不清、外溢性較強是生態環境保護的特征，市場很難準確界定其產生的效益和帶來的損失，如果僅靠市場來進行配置的話，不可避免地會出現“失靈”現象。目前京津冀區域內的生態環境治理是由地方政府各自管理，政府間生態利益關系界定涉及成本巨大，因此政府應在補償機制未完善狀態下，扮演生態環境補償者的角色，待機制完善后，再引導市場從事有利于生態環境保護的產業發展，并給予一定的稅收減免優惠政策，從而形成政府和市場多渠道參與的生態補償模式。

解決京津冀橫向生態補償轉移支付資金的渠道

征收生態補償累進稅。生態補償累進稅是根據保護生態的地區為改善生態環境而付出的成本以及生態環境受益地區的受益水平兩方面因素計算出來的稅收，保護生態的地區因此而導致的經濟發展損失由此部分稅收收入進行補償。開征生態補償累進稅既可以提升京津冀各地區的財政能動性，又能很好地補充生態類橫向財政轉移支付的資金來源問題。

實施專項預算列支。當前，我國地方政府間在確定橫向財政轉移支付的資金規模時都是采用政府間協商這種方式，資金的數量是政府間博弈的結果。京津冀地區要實現協同發展就應站位于高點，從國家角度出發，實施專項財政預算列支，通過科學測算確定出需要資金補償地區所需的額度，最終以立法的形式予以實施。

增發生態保護彩票。借鑒體育彩票、福利彩票發行的成功經驗，推出生態保護彩票，彩票的最終收益除部分返還于彩民外，其余用于生態補償橫向轉移支付財政資金上。橫向財政轉移支付資金渠道拓寬的同時，還可以提高公眾的生態保護意識和生態保護熱情。

構建京津冀橫向生態補償機制的財政政策

為橫向生態補償機制提供必要法律支撐。生態補償類橫向財政轉移支付屬于省際間的一種利益補償制度，需要從政府層面建立健全與生態補償相關的法律法規，為京津冀橫向生態補償機制提供必要的法律支撐。京津冀橫向生態補償機制中的補償對象、補償資金來源、補償標準可以借鑒國際上成功的橫向生態補償經驗，進一步規范自身，待時機成熟時，可提請全國人大出臺生態補償法，使京津冀橫向生態補償機制實施有規可依、有法可依。

建立科學的橫向生態補償管理機制。當前我國橫向財政轉移支付制度形式主要是“對口支援”，橫向財政轉移支付是地方政府間協商的結果。為此，京津冀三地應設立專門的政府機構對橫向生態補償類財政轉移支付進行協調和管理，由中央領導掛帥，由京津冀三地省級主要領導構成，民間非政府組織負責監督，在生態補償中的受益方、補償方、支付過程中的協調部門以及民間非政府組織之間探尋一種有京津冀特色的高效合作路徑。

進一步完善縱向生態補償財政轉移支付制度。當前我國縱向生態補償類財政轉移支付過于重視數量的補償，支付標準主要依據生態面積及林木數量進行測算，生態保護長效激勵機制匱乏?？v向生態補償財政轉移支付金額在測算時常使用因素法，生態補償要素包括民生福利支出、機會發展成本、生態系統服務價值等，在采用此種方法計算時應充分重視各影響因素的合理比重。

（作者分別為河北金融學院副教授；河北金融學院講師）

【注：本文系2016年度河北省社會科學基金項目“財政視角下京津冀橫向生態補償機制構建研究”（項目編號：HB16YJ042）階段性成果】

【參考文獻】

①連玉明：《試論京津冀協同發展的頂層設計》，《中國特色社會主義研究》，2014年第4期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲