土地流轉制度改革是農業現代化現實需要

蔡英浩

【摘要】土地流轉制度改革與市場化經營改革實踐，需要根據我國國情和農業農村發展實際，充分發揮政府主導作用，合理規范各方利益主體利益分配，扎實有效開展改革工作，最終實現土地制度改革與市場化經營的歷史使命。

【關鍵詞】土地流轉 制度改革 市場化經營 【中圖分類號】F293 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國在推動土地流轉制度改革和市場化經營方面進行了有益嘗試。黨的十八屆三中《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了土地制度改革的方向和任務：立足我國農村土地現有的情況和發展階段，堅持市場在資源配置中起決定性作用的地位，充分發揮政府宏觀調控職能作用，不斷夯實農村土地集體所有權基礎，建立科學合理、可持續的土地增值利益分配制度，把維護農民切身合法利益作為出發點，不斷推動政策和制度創新。在新常態和農業供給側結構性改革現實背景下，應充分發揮市場化經營主體作用，充分調動各方利益主體的積極性，有效推進農業現代化建設和新型城鎮化建設。

推進土地流轉制度改革與市場化經營的必要性

推進土地流轉制度改革與市場化經營是市場經濟條件下農業現代化建設的現實需要。改革開放以來，我國經濟從計劃經濟逐漸向市場經濟轉變，在土地政策上也開始實施家庭聯產承包責任制，這一制度極大地激發了農民生產的積極性，提高了土地利用效率。但隨著市場經濟的逐漸完善，經濟社會的深刻發展，農業制度與生產力水平出現了不匹配等問題，土地資源利用效率和規模效益不能得到有效體現，在經營管理上分散的農村土地很難形成整體效益參與激烈的市場競爭。這些都成為當下農業現代化建設的制約因素，為此應該從土地流轉制度改革入手，推動土地作為資源參與市場化經營，適應新情況下市場經濟發展需求，為實現農業現代化建設提升注入活力。

推進土地流轉制度改革與市場化經營是實現城鄉一體化的現實路徑。城鄉一體化發展作為國家重要發展戰略，對于推動“三農”問題解決具有重要意義。從歷史層面看，改革開放以來我國經濟社會發生了深刻變化，經濟高速增長的同時，城鄉發展失衡問題也日益突出。從整體看，雖然近幾年農村居民人均收入保持了較高的增長水平，但與城市居民人均收入還存在一定差距，在城鎮化快速推進的當下，如何使農民更好地分享改革發展成果，提升土地利用效率，推進城鄉一體化進程成為擺在國家和社會面前的一項亟需解決的重要課題。

推進土地流轉制度改革與市場化經營是促進資源合理配置的現實要求。土地市場化經營最終要通過合理的分配方式將土地資源推向市場，通過市場配置實現資源的合理分配。農民進城務工已經成為農村剩余勞動力轉移的主要方式，也成為增加農民收入的重要方式。當代農民，特別是80后農民更愿意到城市中尋找生活質量和生活水平更高的地方生存。隨著生產資料上漲，農民從土地中無法獲得更多利潤的同時就會選擇撂荒、棄種，這在一定程度上導致土地資源的浪費，同時也不利于國家糧食生產安全。為此，應該面對農業生產現實，加速推進土地流轉制度改革和市場化經營，加快推進農業和土地資源合理配置。

推進土地流轉制度改革與市場化經營需妥善處理三大問題

制度與理論認識問題。一方面部分干部和群眾對土地流轉制度改革和市場化經營認識不清，對待改革涉及到的重點內容和法律修改內容了解不夠清楚，對農村土地制度改革牽一發而動全身的重要意義認識不足。另一方面部分領導干部和群眾對土地流轉制度改革與市場化經營之道思想認識不清，對確保土地公有制性質不變這一基本事實把握不準，對相關法律發揮支撐保障缺乏正確認識。推進土地流轉制度改革與市場化經營屬于國家農業農村改革實施的重要戰略，如果對上述制度和理論認識不充分，就很可能在推進改革過程中，傷害群眾切身利益，喪失改革的主動性，導致改革失敗。

土地流轉制度歷史遺留問題。新中國成立以后，對我國土地制度進行了全方位的改革，將原有的私有制土地改革為國有和集體所有制土地。改革開放以來，我國對土地制度進行了新的探索，實施家庭聯產承包責任制，將土地經營權下放給農戶，全面激發了群眾的生產熱情，但隨著市場經濟逐步確立，改革開放程度進一步加深，現有的家庭聯產承包責任制在市場經濟條件下很難形成土地規模效益。隨著城鄉一體化的加快，大量農村剩余勞動力涌入城市，原有農村土地一方面被其他農業生產者分流，另一方面由于農村剩余勞動力多由年邁老者和婦女兒童組成，缺乏勞動能力，很難實現大面積土地經營，最終這部分土地被擱置荒廢，如何解決這些歷史遺留問題成為當務之急。

各方利益分配沖突問題。土地流轉制度改革和市場化經營必然涉及到多個利益主體，在改革過程中需要對各方利益進行重新調整梳理，特別是在改革過程中，由于各方利益博弈又會出現新問題、新矛盾。涉及到各方利益分配沖突問題，一旦出現問題就會發生連鎖反應，既不利于國家對農村土地改革的有序推進，同時也對各方利益主體造成損失，這一問題能否順利解決直接影響到改革的成敗。同時在制度保障與法律保障上還存在缺失問題，農民土地在產權確認、經營權轉移、經營權抵押貸款等方面都缺少制度和法律保障。

加強推進土地流轉制度改革與市場化經營的頂層設計

隨著國家出臺《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》《全國農村經濟發展“十三五”規劃》等一系列方針政策，土地流轉制度改革與市場化經營已經被提升到國家戰略層面進行推進實施，從重視程度看2017年將是農村土地制度改革關鍵年，同時農村土地制度改革也將成為“三農”領域重點改革對象，在助推農業現代化方面將會發揮不可替代的作用。

提升土地流轉制度改革與市場化經營制度的認識。準確把握國家政策和相關土地流轉制度改革與市場化經營制度是順利推進改革實施的前提條件，各級政府和廣大人民群眾只有對土地流轉制度改革與市場化經營重要意義有切實充分理解，才能夠真正投入到這項改革中來，政府才能夠從宏觀層面對改革加以指導，農民才能真正地按照改革的總體要求和實踐步驟有序推進。

厘清土地制度改革與市場化經營主體之間利益與權責。在推進改革過程中要構架起國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，對各個改革主體之間的權責關系要予以充分明確，特別是對農民切身利益要加以保護，由于農民在這場改革中始終處于弱勢地位，要從制度層面對群眾利益予以明確并加以維護。此外，要加強政府宏觀調控力度，推進土地制度與市場化實現。在這場改革中，政府要充分發揮宏觀調控職能，國家要從制度和法律保障等多個層面對整體改革實施有效推進，同時還要協調農業、市場管理和經濟管理等多個職能部門相互協調，形成改革推進合力，從整體上提升改革效率和改革質量。

兼收并蓄國內外先進經驗，構建起土地流轉制度與市場化經營制度保障體系和法律保障體系。特別是要借鑒學習西方發達國家在推進農村土地流轉制度改革和市場化經營相關經驗教訓，還要善于總結我國土地流轉制度改革試點的經驗教訓，在進一步完善相關改革機制之后，再全面鋪開面向全國的土地流轉和市場化經營改革工作。同時要構建起相關制度保障和法律保障體系，特別是要針對農民切身利益的土地確定確權、土地經營權轉移、土地經營權抵押、農業合作社建設等方面的制度和法律建設，形成系統的制度和法律保障體系，推進改革順利實現。

（作者單位：山西大學法學院）

【參考文獻】

①邢琳、王寶娜：《我國當前農村土地制度改革與土地經營市場化的問題與對策》，《農業經濟》，2015年第10期。

②張智勇、楊再惠：《當前農村土地制度改革與土地經營市場化問題研究》，《江西社會科學》，2015年第7期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲