基礎設施產業發展重在“補短板”“降成本”

李振軍

【摘要】供給側結構性改革的核心不在于量的擴張，而在于質的提高。質的提高主要就是根據新的需求調整供給結構。就我國基礎設施產業而言，需要調整的供給結構包括區域結構、產業結構、產品結構和供給主體結構等方面。同時，基礎設施產業的發展可以通過降成本的方式促進很多其他相關產業的發展。

【關鍵詞】基礎設施 有效供給 結構調整 【中圖分類號】F282 【文獻標識碼】A

我國目前實施的供給側結構性改革，是為了通過供給質量的提高來使國民經濟保持一個長期穩定的經濟增長趨勢，但這一改革在短期內很可能會在一定程度上影響我國國民經濟的增長速度。因此，在供給側結構性改革的背景下如何保持一個必要的短期經濟增長速度值得探討。

要保持一個必要的短期經濟增長速度，在供給側結構性改革的“三去、一降、一補”中主要應通過降成本和補短板。而在這二者中，補短板是相對更直接、見效更快的措施了。在補短板方面，很多研究者都提到過基礎設施投資。例如，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在談到供給側結構性改革的“補短板”問題時便主張要“加強基礎設施，完善提升公共服務”。清華大學教授胡鞍鋼所提出的供給側結構性改革的“加減乘除”四則運算中的“加法”也包括“做好重大基礎設施的高效投資”。同時，也有一些研究認為目前我國部分基礎設施已經出現過剩現象。

這意味著，目前我國的基礎設施產業需要以“去產能”和“補短板”為核心內容的供給側結構性改革。近年來已出現了大量關于供給側結構性改革的研究，而對于基礎設施產業的供給側結構性改革的系統研究較少。筆者以經濟新常態為背景，較系統地分析我國基礎設施產業供給側結構性改革的對策。

以“補短板”為核心的基礎設施供給內容結構調整

供給側結構性改革的核心不在于量的擴張，而在于質的提高。質的提高主要就是根據新的需求調整供給結構。就我國基礎設施產業而言，需要調整的供給結構包括區域結構、產業結構、產品結構和供給主體結構等方面。具體包括以下要素。

將基礎設施建設與新常態所要求的“產業結構優化升級”和“創新驅動”結合起來。根據相關研究，包括前期的四萬億投資中投向基礎設施領域部分在內的很多基礎設施投資雖然對短期經濟增長有明顯的拉動作用，但對經濟長期增長的拉動作用不大。因為其產業特性，基礎設施產業一般與較長期的經濟增長有顯著關聯。如果考慮到較長期經濟增長對基礎設施的需求，目前我國很多地區的基礎設施存在一定程度的“短板”。經濟新常態所要求的“產業結構優化升級”和“創新驅動”等都與較長期的經濟增長有密切關系，因此基礎設施建設應該是目前需要補的“短板”之一。地區產業結構優化升級經常是通過地區產業集聚和地區產業專業化程度的提高等途徑實現，而區域內和區域間基礎設施建設水平的提高通常有利于經濟要素和產業的集聚以及地區產業專業化程度的提高。同時，基礎設施建設與國民經濟向創新驅動模式轉變也有一定的關系。所以適宜的基礎設施投資是可以促進地區產業結構升級和向創新驅動增長模式轉變的。

進行基礎設施投資的區域結構調整，加大對相對落后地區的投資力度。大部分研究認為，目前我國中西部和農村等相對落后的地區仍需加大基礎設施的投資力度。這種投資無論是從縮小地區收入差距還是促進國民經濟增長的角度來看都是有意義的。總體來看，我國基礎設施的區域分布是不均衡的。例如，我國交通運輸業基礎設施的54% 分布在東部，30%分布在中部，而只有16% 分布在西部，呈明顯梯級遞減模式。而且，雖然大部分研究都強調了相對落后的西部地區基礎設施供給的不足，但實際上中部地區的一些基礎設施供給也有待增加，而且這種增加有重要意義。例如有研究就指出，中部交通樞紐省份投資交通運輸基礎設施既可以促進中部地區經濟發展，又可以在一定程度上帶動全國經濟發展。

調整產業結構，加強短缺種類的基礎設施供給能力。即使是在我國基礎設施條件較好的發達地區，也仍有一些種類的基礎設施明顯供給不足，例如地下基礎設施和高鐵等。目前我國多數城市的地下基礎設施建設仍舊比較滯后，這方面的投資潛力比較大。另外，一些傳統的基礎設施在有些地區也存在著一定量的供給不足，一些有利于環保的新能源基礎設施更是需要大力發展。這些短缺種類的基礎設施在全國范圍內都可以結合各地區的經濟和產業結構發展要求積極投資建設。

基礎設施應與相關產業協調發展。與通常的觀點不同，一部分實證分析認為我國西部地區的交通等傳統基礎設施供給已經出現了過剩，例如一些高速公路出現一定程度上的閑置。究其原因，主要是西部的一些傳統基礎設施存量雖然相比于東部顯得偏少，但相對于當地的經濟發展需要又似乎有點超前發展，所以出現了一定程度的閑置。也就是說，基礎設施投資是區域經濟增長的必要而非充分條件，需要一系列與其相協調的其他經濟條件，特別是與其匹配的適當的產業結構。在經濟相對落后的中西部地區，基礎設施投資需要一系列相關經濟條件的配合和保障，如果相關的其他經濟條件的發展不能得到保障，就要控制基礎設施的建設規模。

以“降成本”為目標的基礎設施供給主體結構調整

因為自身的產業特性，基礎設施產業的產出通常是其他很多產業成本的重要組成部分之一，所以基礎設施產業的發展可以通過降成本的方式促進其他很多相關產業的發展。目前我國基礎設施領域的投資主體還主要為各級政府部門，而未來一段時期，在“減稅”和一部分財政支出“剛性”的“財政新常態”背景下，政府在基礎設施領域的投資很難有大規模擴張。而且，政府在基礎設施方面的投資效率也受到質疑，這就使得政府應該更多地引導和支持社會資本逐漸成為基礎設施投資的主要力量。

實際上一些基礎設施領域被認為是相對比較容易引入社會資本投資的。例如，一些對近年我國PPP 項目投資結構的相關研究顯示，一些基礎設施投資項目已經比較成功地引入了部分社會資本。但總體來看，社會資本在我國基礎設施投資總額中所占的比重依然明顯偏低。要提高這一比重，首先要通過深化市場化改革來促進市場的發育，完善相關市場準入和競爭機制。但需要注意的是，基礎設施產業中的一部分具有自然壟斷性質，這類產業比較特殊，其市場發育成熟的一個重要標志是市場制度的規范，而且這往往是這類產業市場成熟的首要標志。因此，自然壟斷類基礎設施產業市場化的首要任務之一就是建立起高效的規制制度。當然，受多種因素限制，短期之內民營資本還很難大規模進入我國基礎設施產業，所以目前在這類產業國有資本還要發揮主導作用，需要通過多種途徑提高國有資本的投資效率。

（作者為燕山大學經濟管理學院副教授）

【注：本文系河北省社會科學基金項目“河北省基礎設施產業供給側結構性改革研究”（項目編號：HB16YJ090）階段性成果】

【參考文獻】

①楊偉民：《適應引領經濟發展新常態 著力加強供給側結構性改革》，《宏觀經濟管理》，2016年第1期。

②胡鞍鋼、周紹杰、任皓：《供給側結構性改革——適應和引領中國經濟新常態》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲