如何健全容錯機制

程晨

作為“加強政府自身建設，提高施政能力和服務水平”的創新舉措，容錯機制的現實合理性基于兩點：對行政不作為現象可期待的改善效果、行政問責中的過錯與責任相適應原則。先進的理念還需配以健全的制度才能共取實效，就目前各地的制度創設而論，在適用對象的區分性、內容分類的科學性、程序規定的嚴格性、評判主體的專業性、評判標準的科學性、制度的配套銜接性等方面還有較大的可提升空間。

容錯機制在適用對象上宜區別對待決策行為和執行行為。制定政策方案是一項宏觀性強、前瞻性強的活動，從時序邏輯上抽象地看都是站在當下指向未來；尤其是帶有探索、創新性質的政策，無成法可搬、無經驗可循，難度大、風險高；最重要的是容錯制度的本旨是鼓勵“改革創新者”，而改革創新多是在決策活動中體現。因此，決策活動才是容錯機制的主要適用對象。而執行命令、任務的行為比較具體、現實，且多為職責范圍內反復進行的經常性活動，出錯的原因多是實際操作中的瀆職、懈怠。

容錯機制宜對申請條件和評判標準作出區分。前者決定行為人是否具備啟動容錯機制的資格，是一種“形式審查”，重在判斷客觀要素；后者決定行為人能否得到免責減責的結果，是一種“實質審查”，重在判斷主觀過錯。申請條件一般滿足列舉之一即可，而評判標準則需同時滿足所有列舉。目前各地創設的制度絕大多數將兩者混作一談，以致出現了在同一地區，上級政府的制度中“同時滿足以下條件”的規定到了下級政府的細化規則中變成了“滿足以下條件之一”這種明顯錯誤。

容錯機制宜嚴格程序規定，并增加事前程序和事后程序。程序規定不能是在“申請”

“核準”“認定”等名目下寥寥數語說一下申請對象、核準時限、幾種結論等這么簡單。準確地說，這些應該稱為“步驟”或者說“環節”，而不是法律意義上的“程序”。嚴格的程序要在這些步驟之下規定具體的操作細則。另外，還應增加事前程序如風險聲明等，以“有言在先”的方式主動要求更嚴的監督。增加事后程序如一定范圍內的公示、通報等，以“公開在后”的方式增加容錯免責的公信力。

容錯機制在評判主體和評判標準上宜增加提升科學性、專業性、精準性。以紀律檢查機關和行政監察機關作為主要的評判主體應無疑義。但鑒于可能有一些決策事項具有較強的科學含量和專業性質，應保留引入專業人士力量或至少是上級業務領導、指導機關力量參與評判的可能性。此外，宜規定必要的證據規則、精細的性質分類和程度等級，這無論是從降低評判主體工作難度的角度考慮，還是從壓縮評判主體自由裁量權的角度考慮都是必要的，還能盡量保證行為人得到公正、公平的判定。

容錯機制宜與其他行政法制制度配套銜接，或參照其他制度的成熟經驗。首當其沖的就是與政府工作報告中明確規定的糾錯機制配套。改革創新的形勢需要容錯機制包容領導干部，責任政府的理念要求糾錯機制維護社會公益，兩者必須配套并行。容錯機制還要和行政問責機制銜接，尤其是和不作為問責銜接。容錯機制還可借用重大行政決策程序規定中現成的制度。將后者規定的立項論證、成本效益分析、可行性研究、風險評估、公眾參與、合法性審查、實施后評估這些環環相扣的嚴格程序作為審查重點，只有領導干部的決策合乎這些科學決策、民主決策、依法決策的程序規定，方能得到容錯免責認定。

11種情形可容錯

1一切只為工作，從未謀取私利，工作失誤的

2推動改革和體制創新，缺乏經驗未達預期的

3法律未明令禁止，創造性工作時出現失誤的

4推動大項目重點工作，積極履職引發矛盾的

5服務企業群眾，提高效率容缺受理出偏差的

6上層政策調整，工作未達效果或造成損失的

7處突或執行險重任務，因攬責涉險引非議的

8化解矛盾或解決問題，觸及利益引發上訪的

9因不可抗因素，產生負面影響和造成損失的

10按照事發時法律，不應追究責任或從輕的

11其他符合容錯情形的。