新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的保障措施

張 浩

(勃利縣國土資源局，黑龍江 勃利 154500)

新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的保障措施

張 浩

(勃利縣國土資源局，黑龍江 勃利 154500)

新型城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的保障措施主要包括：完善城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌置換中的市場機(jī)制和政府機(jī)制，明確不同主體的參與機(jī)制，進(jìn)行全程監(jiān)督，加強(qiáng)資金保障，出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換相關(guān)操作細(xì)則，完善部門協(xié)作機(jī)制，聯(lián)動推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，深入推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場的地方試點(diǎn)。

新型城鎮(zhèn)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；統(tǒng)籌置換；保障措施

在農(nóng)村地區(qū)，長期以來的城市發(fā)展偏向和城鄉(xiāng)二元體制，使農(nóng)村建設(shè)用地的管控機(jī)制不完善，人均占地超標(biāo)、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。切實(shí)提高新農(nóng)村建設(shè)用地效率、挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用是推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的重要途徑，是走城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路的重要舉措。

1 完善城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌置換中的市場機(jī)制和政府機(jī)制

1.1 健全市場機(jī)制

城鄉(xiāng)二元的土地市場結(jié)構(gòu)下，強(qiáng)勢的地方政府同弱勢的村民集體存在目標(biāo)利益的不完全一致性是當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換產(chǎn)生系列問題的重要原因。為保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的推進(jìn)，有必要對城鄉(xiāng)二元的土地市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場。考慮到農(nóng)村集體土地總量大、潛力可觀，若過快挖潛，可能對土地市場產(chǎn)生巨大沖擊．并且也不利于城市的集約化發(fā)展。所以，必須參照土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)定，逐步、適當(dāng)、有條件地放開。這需要政府機(jī)制和市場機(jī)制的耦合，實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)引導(dǎo)和市場高效配置。在城鄉(xiāng)土地市場中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換即有了更為靈活而有序的空間，同時政府也不再是既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”，更多的是通過土地規(guī)劃、用途管制等，實(shí)現(xiàn)土地利用格局的優(yōu)化，就是要明晰置換的總量和空間布局。而至于交換價格，則由土地供給方和土地需求方進(jìn)行對等談判和公平交易，政府可從該過程中通過稅費(fèi)等形式實(shí)現(xiàn)對土地利益的分享調(diào)節(jié)，這有利于土地配置的效率提升和交易雙方的權(quán)益保障。

1.2 完善政府機(jī)制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換，旨在實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置。資源配置通常有計劃配置和市場配置兩種形式。前者通過政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)，后者通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐經(jīng)驗證明，市場機(jī)制在資源配置中的作用效率更高。但由于市場失靈的存在，政府也在通過適度干預(yù)，以提高資源配置的效率。探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的政府機(jī)制和市場機(jī)制，對于深入認(rèn)識置換實(shí)踐存在問題和發(fā)展方向具有重要意義。

根據(jù)我國人口多、耕地少的基本國情以及用地需求大的現(xiàn)實(shí)狀況，決定了開展城鄉(xiāng)土地集約和節(jié)約利用的重要性。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地效率低下、整治增地潛力巨大，因此科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用成為必然，但需嚴(yán)格規(guī)范，有序開展。而完善的制度和政策安排、有效的公共服務(wù)支撐是順利開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的重要條件。必須完善政府機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能。一是要樹立正確的政績觀，以投入更多精力解決發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，為土地置換提供及時有效的公共服務(wù)。具體而言，應(yīng)完善政府財稅體制和干部考核機(jī)制，切實(shí)降低政府對土地財政的依賴，優(yōu)化政府目標(biāo)。二是要加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的相關(guān)制度建設(shè)，完善建設(shè)用地置換的法律體系，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換提供制度安排。要逐步構(gòu)建滿足城鄉(xiāng)一體化土地市場，科學(xué)、合理、有效運(yùn)行的制度體系。三是要建立部門協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃銜接、資金整合，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效結(jié)合，相互促進(jìn)。

2 明確不同主體的參與機(jī)制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換運(yùn)行程序復(fù)雜，涉及利益主體眾多，社會影響面甚廣。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，優(yōu)化利用等各環(huán)節(jié)，都有必要明確相關(guān)村民的參與機(jī)制，保障其知情權(quán)、決策權(quán)和發(fā)展權(quán)。事實(shí)上．這也是確保工程順利實(shí)施，盡可能減少矛盾沖突的有效途徑。例如，在前期工作中村民的參與可能有利于選擇更為適宜的模式。在工程設(shè)計環(huán)節(jié)，村民的本土化知識更有利于節(jié)約成本、提高實(shí)用性。在復(fù)墾中，村民的參與更能保障復(fù)墾質(zhì)量。在優(yōu)化利用環(huán)節(jié)上，村民的參與更能促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。總之，必須提高農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，完善農(nóng)民合法權(quán)益訴求機(jī)制，真正建立起利益沖突者的監(jiān)督制約關(guān)系，更有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換以更加平穩(wěn)、健康、有序的方式運(yùn)行。

3 進(jìn)行全程監(jiān)督

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換事關(guān)“城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略大局，關(guān)乎群眾切身利益，所以必須做好全程化的多方監(jiān)督、綜合評估工作，促進(jìn)綜合目標(biāo)的順利達(dá)成。在規(guī)劃方案論證時，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的不通過、公眾參與機(jī)制不全的不通過、部門規(guī)劃銜接不夠的不通過。在評估時，未達(dá)到計劃任務(wù)的要追責(zé)、當(dāng)?shù)卮迕褚庖姶蟮囊坟?zé)。在項目驗收時，民生保障不好的要追責(zé)、發(fā)生經(jīng)濟(jì)問題的要追責(zé)。

4 加強(qiáng)資金保障

資金是城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換實(shí)踐的重要支撐。做好資金籌措與管理工作，既有利于提高實(shí)踐中資金的使用效益，又能保障實(shí)踐工作的順利進(jìn)行，避免資金浪費(fèi)及腐敗現(xiàn)象發(fā)生。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換實(shí)踐的資金需求較大，土地整理復(fù)墾與農(nóng)民安置補(bǔ)償是資金投入的重要方面。單純依靠政府投資還不夠，還要在政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的原則下，走多元化多渠道融資的路子。資金保障程度越高，實(shí)踐開展就越順利。

5 出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換相關(guān)操作細(xì)則

實(shí)地調(diào)研各地已出臺的細(xì)則發(fā)現(xiàn)，普遍存在的補(bǔ)償價格偏低、新房造價不透明等問題根源在于細(xì)則出臺過程中的公眾參與不足，特別是當(dāng)?shù)夭煌迕竦膮⑴c不足。應(yīng)在廣泛的公眾參與的基礎(chǔ)上，盡快研究出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的相關(guān)操作細(xì)則，明確置換項目的前期調(diào)查研究事項、公眾全程參與機(jī)制、項目投融資機(jī)制、舊房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和價格公示機(jī)制、復(fù)墾質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險控制、利益訴求機(jī)制、指標(biāo)使用、評估機(jī)制等，并經(jīng)媒體公示征求公眾意見后發(fā)布。

6 完善部門協(xié)作機(jī)制 聯(lián)動推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換涉及舊房拆遷、新房建設(shè)、農(nóng)戶安置、土地復(fù)墾、指標(biāo)交易、民生保障等眾多復(fù)雜問題，需要國土、拆遷、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、交運(yùn)、工業(yè)、財政等多部門的合作。 “政府組織、部門聯(lián)動、群眾參與”中，部門聯(lián)動是重要環(huán)節(jié)。要盡快完善部門協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門的規(guī)劃銜接、項目對接、資金整合，聯(lián)動推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換工作，改變過去各自為政的局面，切實(shí)將有限的資金整合起來并發(fā)揮最大效力。要首先確保耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、用地需求得保障，力爭實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境大改善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)見效益、農(nóng)民就業(yè)有門路。

7 深入推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場的地方試點(diǎn)

認(rèn)真貫徹落實(shí)，深入推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場的地方試點(diǎn)工作。在區(qū)域尺度上，一體化市場的空間范圍應(yīng)立足縣域，爭取在地市級層面有所突破。在發(fā)展導(dǎo)向上，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向在不同試點(diǎn)區(qū)可有所側(cè)重。通過在不同類型區(qū)推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場試點(diǎn)，為新時期土地制度改革及城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換配套政策的完善積累經(jīng)驗。

[1] 陳兆淼，閔慶華.專題四發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)[J].中學(xué)政治教學(xué)參考，2010，(05)：99.

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[3] 肖小虹.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌鲲L(fēng)險的形成及防范研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2012，( 3)：71.

Safeguard measures for the unified replacement of urban and rural construction land

ZHANG Hao

(Boli Land Resources Bureau, Boli 154500, China)

The protection measures for urban and rural construction land replacement under the background of new urbanization includes perfecting the market mechanism and government mechanism of urban and rural land replacement, clarifying the participation mechanism of different subjects, carrying out supervision and strengthening capital guarantee, introducing urban and rural construction land co-ordination replacement of the relevant operating rules, improving collaboration mechanism of departments, promoting urban and rural construction land replacement, and further promote the construction of urban and rural land market integration pilot.

New type town; Urban and rural construction land; Unified replacement; Safeguard measures

2017-04-12

張浩(1982-)，男(滿族)，助理工程師。

F301

B

1674-8646(2017)12-0114-02