地方政府深化“治庸問責(zé)”的制度路徑研究
——以武漢市為例

侯贊華

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430023）

地方政府深化“治庸問責(zé)”的制度路徑研究
——以武漢市為例

侯贊華

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430023）

在制度主義的視角下，“治庸問責(zé)”的實踐與探索是地方政府的一場自我革新與治理過程，它取得了一定的制度績效，又存在著一些亟須突破的制度瓶頸。因此，必須推進(jìn)制度供給主體的多元化，完善制度結(jié)構(gòu)，優(yōu)化制度設(shè)計，與體制內(nèi)相關(guān)制度有機(jī)對接，以繼續(xù)推進(jìn)“治庸問責(zé)”的深化，實現(xiàn)制度供給的均衡。

地方政府；“治庸問責(zé)”；制度主義

“治庸問責(zé)”是以治理“慵懶散”為重點的提高行政效率、凈化政治生態(tài)的政府治理行動。近年來，一些地方政府在這方面開展了諸多有益的探索。但這一行動開展幾年來面臨著一些亟須突破的制度瓶頸，需要進(jìn)一步深化。本文以武漢市“治庸問責(zé)”實踐探索為依據(jù)，從制度主義的視角，對地方政府“治庸問責(zé)”的活動與過程進(jìn)行研究與考察，以此來尋求深化“治庸問責(zé)”的制度路徑。

一、回應(yīng)與自覺：“治庸問責(zé)”的地方實踐與探索

2011年，武漢市掀起“治庸問責(zé)”風(fēng)暴，重點對因干部“庸懶散”和不作為、亂作為、慢作為等行為導(dǎo)致整改不力、久拖不決的問題進(jìn)行治理，這是一場政府的自我革新與治理，它在制度方面進(jìn)行了卓有成效的探索，取得了一定的制度績效。

（一）制度變遷的政府自覺。

在中國，制度變遷離不開政府的強(qiáng)力推動，政府是中國最重要的制度因素。作為制度變遷的主體，政府負(fù)責(zé)供給新的制度安排，主動、自覺地推進(jìn)制度變遷的實現(xiàn)。制度變遷過程是政府主導(dǎo)型的自覺變遷，是政府為了實現(xiàn)行政目標(biāo)而進(jìn)行的自我革命。武漢市“治庸問責(zé)”就是以政府為主導(dǎo)、并在其強(qiáng)力推動下而進(jìn)行的自我革新行動，是政府應(yīng)制度的現(xiàn)實需要而主動進(jìn)行的提供制度支持、進(jìn)行制度供給過程。這一制度變遷過程不是由社會和群眾自發(fā)推動的，雖然其中必然包含有來自于社會和人民群眾的要求，比如要求提高行政機(jī)關(guān)辦事效率、改進(jìn)工作作風(fēng)、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等，并且這一過程本身也在很大程度上帶有回應(yīng)社會和人民訴求的因素，但它仍然主要是由政府依靠自身行政力量，主動發(fā)動并在其主導(dǎo)下推進(jìn)的，它不要求一定要獲得社會和民眾的一致認(rèn)同，只要取得一部分人或某一群體的共識即可。而且，在這一制度變遷過程中，政治領(lǐng)導(dǎo)人的意志在整個制度變遷過程中發(fā)揮著顯著的關(guān)鍵性作用，他們的決心和態(tài)度不僅決定著制度變遷的起點，還控制著制度安排的力度、范圍、各種可能性空間以及制度變遷的進(jìn)程，更在很大程度上決定是否以及何時終結(jié)這一過程。而實施這一行動的政治領(lǐng)導(dǎo)人為了實現(xiàn)其初始目標(biāo)與任期目標(biāo)，必然要在其任期內(nèi)通過持續(xù)的、重復(fù)的制度建設(shè)來強(qiáng)化其最初的制度理念，以此獲取制度績效和制度生產(chǎn)力，“治庸問責(zé)”制度變遷過程也因此得以繼續(xù)并不斷得到強(qiáng)調(diào)和深化。

（二）制度實施的高效率強(qiáng)力推進(jìn)。

對制度的執(zhí)行是獲取制度效能的重要環(huán)節(jié)。武漢市在“治庸問責(zé)”一系列制度執(zhí)行的過程中，運(yùn)用行政手段干預(yù)資源的分配和安排，以政治意志的方式不斷整合全市各種政治、行政資源，推動各職能部門的資源配置，促進(jìn)政府各部門之間的合作與配合，力爭實現(xiàn)“治庸問責(zé)”的各項目標(biāo)預(yù)期。從理論上和具體實踐過程來看，這種行政干預(yù)的方式在相對較為封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部和單一的治理結(jié)構(gòu)之下，能夠有效促進(jìn)多種資源的強(qiáng)力整合，實現(xiàn)對“治庸問責(zé)”這一制度目標(biāo)的優(yōu)先安排。如武漢市設(shè)立了“治庸辦”作為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以行政手段促進(jìn)全市行政系統(tǒng)內(nèi)部各種資源的配置整合。另以在武漢市“治庸問責(zé)”行動中廣受關(guān)注的當(dāng)?shù)仉娨暸_的“電視問政”節(jié)目為例，如果沒有地方主要領(lǐng)導(dǎo)者的強(qiáng)力主導(dǎo)和支持，這一節(jié)目根本無法誕生并生存發(fā)展。例如在其中的嘉賓邀請環(huán)節(jié)，該節(jié)目每次都會一次性邀請諸多武漢政府職能部門“一把手”作為嘉賓走進(jìn)演播室，直面觀眾問責(zé)，這僅憑電視臺的力量很難辦到，都是當(dāng)?shù)卣园l(fā)文的形式具體操作的，是在政府運(yùn)用政治、行政手段強(qiáng)力推動下實現(xiàn)的。同樣也是因為集中了廣泛的政治、行政資源支持，自2011年4月至2015年4月的4年時間里，武漢市通過治庸問責(zé)行動共問責(zé)5499人，其中局級干部41人，處級干部810人。①詳見《武漢4年治庸問責(zé)5499人》，《長江商報》2015年4月7日。如果沒有集中、有效的政治資源與行政資源的干預(yù)和介入，4年之內(nèi)問責(zé)這么多干部是不可想象的。另外，“治庸問責(zé)”的目標(biāo)相對來說較為單一且具有階段性特征，如開展“治庸問責(zé)”行動的目的是為了優(yōu)化武漢的投資環(huán)境，后來伴隨著中央“反四風(fēng)”、治理奢侈浪費等作風(fēng)建設(shè)的開展，其重點轉(zhuǎn)向從嚴(yán)整治奢侈浪費行為等問題，近期又圍繞治理“為官不為”問題深化治庸問責(zé)工作。而也正是由于目標(biāo)的單一性和階段性特征，“治庸問責(zé)”能夠在一定階段內(nèi)集中各種資源的強(qiáng)力支持，從而提高了制度實施的效率。

（三）立足行為層次的制度設(shè)計。

制度設(shè)計是對制度的具體規(guī)劃與安排，它在很大程度上決定著制度的可行性及其有效性。制度設(shè)計的出發(fā)點與立足點自身具有不同的層次性，具體包括理念層次、行為層次、組織層次等。武漢市“治庸問責(zé)”制度設(shè)計的立足點在于行為層次，即它對于相關(guān)制度設(shè)計的著力點主要在于規(guī)范各行為主體的具體行為，其目的是要把行為主體的活動限制在一定的規(guī)則范圍之內(nèi)?！爸斡箚栘?zé)”制度體系中的績效考核制度、公務(wù)員崗位責(zé)任制度、部門職責(zé)機(jī)制、民評民議測評績效制度、電視問政制度等毫無例外地均是停留在規(guī)范政府職能部門及公務(wù)人員的具體行為層面，以行為主體的具體行為作為制度規(guī)范的目標(biāo)。政府對制度規(guī)范主體行為的認(rèn)知主要是基于政府在現(xiàn)實政治實踐運(yùn)行中存在的問題或者政治領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為存在的問題，它們或是出于公眾的民意訴求，或是出于政治領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意志。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方政府對制度進(jìn)行設(shè)計、提供制度供給首先依據(jù)的是中央等高層級政府的價值理念和政策要求。因此，地方政府“治庸問責(zé)”的很多相關(guān)制度文件都會冠以黨的指導(dǎo)思想、中央領(lǐng)導(dǎo)人講話、黨代會文件精神等字樣，它們都要在上級政府的價值指導(dǎo)或政策范圍之內(nèi)展開，但其中心指向于公務(wù)人員的行為規(guī)范問題。

（四）解決制度不均衡的制度創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新是指在既定的制度環(huán)境下，制度供給主體為解決制度不均衡問題而擴(kuò)大制度供給、獲取潛在收益的行為和過程。地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新不是憑空發(fā)生的，它起源于政府制度的不均衡。與制度不均衡相伴而來的制度環(huán)境變化引起外部利益的出現(xiàn)，伴隨著制度不均衡所帶來的外部利潤的凸顯，政府要開始對其內(nèi)容、范圍、大小、獲取的可能性及其成本收益等進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上逐漸形成制度創(chuàng)新的傾向，并進(jìn)而確立制度創(chuàng)新的范圍和目標(biāo)。制度創(chuàng)新不只是取決于制度需求，還取決于制度供給。制度創(chuàng)新的主體如果沒有強(qiáng)烈的制度供給愿望，即使存在制度需求和潛在利潤，制度創(chuàng)新也不一定能夠發(fā)生。武漢市“治庸問責(zé)”的初衷源于優(yōu)化武漢投資發(fā)展環(huán)境的考慮，政府認(rèn)為，武漢惡劣的投資環(huán)境是當(dāng)時阻礙武漢社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，政府相關(guān)制度在保障優(yōu)化投資環(huán)境方面存在缺失，制度供給已經(jīng)不能滿足武漢現(xiàn)實發(fā)展的制度需求，舊的制度結(jié)構(gòu)均衡狀態(tài)被打破，新的制度框架亟待建構(gòu)。但制度創(chuàng)新只有在制度創(chuàng)新的預(yù)期凈收益超過預(yù)期成本時，政府才有可能進(jìn)行制度創(chuàng)新的沖動。如果制度創(chuàng)新會降低執(zhí)政者可獲得的效用或威脅政治穩(wěn)定時，政府寧可維持之前無效益的制度非均衡狀況。因此，在權(quán)衡各種利弊的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為要實現(xiàn)武漢的快速高效發(fā)展就必須打造優(yōu)良的投資環(huán)境，以提高行政效率的方式降低政府與企業(yè)之間交易的成本，激發(fā)行政系統(tǒng)的生產(chǎn)力，“治庸問責(zé)”行動因此得以展開。武漢市“治庸問責(zé)”一系列制度創(chuàng)新的發(fā)生離不開政府堅決的推動決心、強(qiáng)烈的制度供給愿望，它是由政府這一制度供給主體為了解決制度不均衡而采取的制度創(chuàng)新行為與選擇。而伴隨著“治庸問責(zé)”一系列制度創(chuàng)新的嘗試與實踐，政府也獲得了制度創(chuàng)新所帶來的相應(yīng)收益，不同程度地實現(xiàn)了制度體系的局部均衡。

二、主觀與有限：“治庸問責(zé)”的制度瓶頸

武漢市“治庸問責(zé)”行動至今已五年之余，已經(jīng)形成了包括崗位責(zé)任、績效考核、電視問政、督查暗訪等制度機(jī)制在內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)，“治庸問責(zé)”制度體系已經(jīng)基本形成。但由于受到制度環(huán)境、制度供給主體等方面的限制與影響，這一制度建設(shè)過程仍然存在著一定的瓶頸。具體體現(xiàn)在：

（一）體制內(nèi)主導(dǎo)降低制度的可持續(xù)性。

制度均衡的實現(xiàn)取決于制度的可持續(xù)性，取決于制度被執(zhí)行和遵守及其是否獲得可持續(xù)推進(jìn)。當(dāng)前地方政府制度創(chuàng)新多是由體制內(nèi)主導(dǎo)的，主要來自于體制內(nèi)、政府行政力量的推動，多是由上級政府交辦、轄區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)者或精英人士主導(dǎo)的，具有很強(qiáng)的行政命令式意味，制度變遷的行政指令性強(qiáng)。在這一過程中，公民以及社會的積極性和參與程度極為有限，制度創(chuàng)新的最大動力來源并非來自于公眾的現(xiàn)實需求，而更多的是來自于政府及其主要行政領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，這就決定了制度創(chuàng)新的直接與最大獲益者并不是普通公民而是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和推動者。這種外在主體需求激勵的缺乏造成諸多相關(guān)制度設(shè)計即使合理科學(xué)也很難發(fā)揮其應(yīng)有的潛能而被擱置或丟棄，最終流于形式。而也正是由于體制內(nèi)主導(dǎo)的政治變遷方式，這一過程能否開展以及在多大程度上開展主要取決于地方政府主要政治領(lǐng)導(dǎo)者的意志和能力及其任期的穩(wěn)定性。正如美國學(xué)者所說，“組織是否能夠為達(dá)到理想生存狀態(tài)而進(jìn)行必要的創(chuàng)新和持續(xù)創(chuàng)新活動，正是取決于機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者。”[1](p19)武漢市“治庸問責(zé)”之所以能夠持續(xù)五年之久還能不斷走向深入與當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)者的推進(jìn)決心、推進(jìn)能力及其任期的相對穩(wěn)定性密切相關(guān)。而當(dāng)制度創(chuàng)新推動者任期已到或職位發(fā)生變動之后，這一制度的未來發(fā)展命運(yùn)具有很大程度的不確定性。地方政府制度創(chuàng)新實踐中許多有益的探索如云南紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“直推直選”、深圳大鵬鎮(zhèn)和福建莆田與龍巖等地區(qū)的“兩推一選”、四川的“步云直選”等，都逃不掉主推官員離職而陷于停滯的命運(yùn)。因此，制度創(chuàng)新的可持續(xù)性是擺在地方政府“治庸問責(zé)”制度創(chuàng)新過程中的一大挑戰(zhàn)。

（二）制度模仿造成制度創(chuàng)新的有限性。

制度變遷是一種制度代替另一種制度的過程，或者是一種制度自身的完善與發(fā)展，它不是一蹴而就的，需要一個過程。但在政績沖動、時間有限、資源有限的情況下，地方政府的制度變遷會采取急促、甚至“冒進(jìn)”的方式進(jìn)行。具體表現(xiàn)為地方政府直接模仿、復(fù)制、移植中央或其他地區(qū)的相關(guān)制度，由此造成了當(dāng)?shù)卣贫葎?chuàng)新的有限性。同時，制度模仿或復(fù)制的成本較低，風(fēng)險小，速度快，制度收益率高，能夠分享其他地區(qū)制度創(chuàng)新的外溢收益部分，從而使制度創(chuàng)新的外溢性越來越大，這也從另一個方面造成了其他一些地區(qū)制度創(chuàng)新動力的缺乏。制度復(fù)制與模仿雖然降低了制度變遷的成本與風(fēng)險，但會造成社會整體福利與“搭便車”地區(qū)社會福利的減損，降低其他地區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性，從而影響整個國家的制度供給，制約地方政府制度創(chuàng)新的整體推進(jìn)。而且，在模仿與復(fù)制的同時，如果對當(dāng)?shù)貙嶋H考慮不足，就會造成制度的生硬植入，導(dǎo)致模仿有余而創(chuàng)新不足，使地方政府制度變遷呈現(xiàn)出非理性化特征。武漢市“治庸問責(zé)”制度的創(chuàng)設(shè)在一些領(lǐng)域有效實現(xiàn)了制度的創(chuàng)新，促進(jìn)了制度結(jié)構(gòu)的局部均衡，但由于時間、政績指標(biāo)等方面的約束，一些制度的創(chuàng)設(shè)明顯受到中央政府及其他地區(qū)制度結(jié)構(gòu)的影響，在一定程度上借鑒甚至復(fù)制其他地區(qū)的制度樣本，造成制度結(jié)構(gòu)及制度內(nèi)容的雷同或相似。如在制度結(jié)構(gòu)方面，“治庸問責(zé)”制度主要包括崗位責(zé)任制、績效考核制度、民主測評制度、監(jiān)督督查制度、媒體問政制度等方面，與其他地區(qū)的“治庸問責(zé)”制度結(jié)構(gòu)相差無幾。在具體制度方面，“十個突出問題”整改長效機(jī)制、民評民議測評績效機(jī)制等也在很大程度上吸納了其他地區(qū)的相關(guān)制度安排。

（三）路徑依賴增加制度變遷成本。

制度變遷存在路徑依賴。制度變遷過程中具有自我強(qiáng)化和報酬遞增機(jī)制，這使得制度變遷會沿著之前路徑不斷自我強(qiáng)化。即制度變遷主體過去的選擇會決定他們現(xiàn)在的選擇，初始制度選擇會強(qiáng)化未來制度選擇的慣性，而按照之前的制度變遷方向和路徑總比另辟蹊徑方便。因此，初始選擇的正確性會帶來制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)的可能；相反，初始選擇的偏差會造成制度變遷進(jìn)入惡性循環(huán)的可能，甚至?xí)怪贫茸冞w被鎖定在低效率路徑中而難以自拔。“政府制度創(chuàng)新的實質(zhì)就是尋求一種新的制度安排，以獲取現(xiàn)有制度下不能獲取的收益。”[2](p5)而一旦地方政府的制度創(chuàng)新陷入某種無效率的路徑鎖定狀態(tài)，要將制度變遷引入到收益遞增的發(fā)展路徑，就必然要付出更多的代價，這不僅會減少制度收益，增加制度成本，甚至有時候比建立一個新的體制還要艱難。同時，“許多制度安排是緊密相關(guān)的。”[3](p38)每項制度安排都不是孤立存在的，都是存在于一定的制度結(jié)構(gòu)之中的。武漢市“治庸問責(zé)”也是在既有的制度環(huán)境中進(jìn)行的，一些體系完整、科學(xué)的制度設(shè)計為之奠定了良好的基礎(chǔ)，提供了廣闊的制度空間。同時，很多制度還存在結(jié)構(gòu)缺陷、不科學(xué)、制度耦合不良、內(nèi)容沖突等諸多問題。比如，“治庸問責(zé)”要求政績考核制度要作相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實的需要，但由于政績考核制度長期存在并已經(jīng)固化，對未來制度的創(chuàng)設(shè)造成了巨大的影響，這一制度路徑依賴的存在使得要改變它非常困難。受到既有制度路徑依賴的影響，在這樣的制度環(huán)境中進(jìn)行制度創(chuàng)新必然存在諸多挑戰(zhàn)與困難，要付出更大的代價，因此會增加制度變遷的成本。

（四）支持性要素缺失削減制度效能。

制度是約束人們行為的規(guī)則，其實質(zhì)是對人們利益的界定和分配。制度創(chuàng)新就是舊制度被新制度所替代、重新調(diào)整和界定人們利益關(guān)系的過程，是利益的重新分配。在這一過程中，面對紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，難免會觸動某些利益主體的利益，引發(fā)抵觸或?qū)?，造成不可預(yù)測的后果。因此，要成功實現(xiàn)制度創(chuàng)新，就要正確處理好各利益主體之間的利益關(guān)系，具備相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，贏得社會成員的廣泛支持和認(rèn)同。作為制度創(chuàng)新主體的地方政府必須注意到制度運(yùn)行和實施應(yīng)該具備的基本條件，即制度創(chuàng)新的支持性要素。如果缺乏一定的支持性要素，再科學(xué)的制度也會因為難以運(yùn)行而夭折。制度創(chuàng)新的支持性要素一方面包括價值的支持，即政府在制度創(chuàng)新中所倡導(dǎo)的價值要獲得人們的認(rèn)同，因為“對于一個典則的最穩(wěn)定的支持來源同樣來自于那種直接針對典則的合法性情感”[4](p353)，它能夠有效凝聚和整合社會成員，減少制度實施的成本，推進(jìn)制度的順利實施。另一方面，制度創(chuàng)新的支持性要素還包括社會中的知識存量，知識存量的增加通過提高人們對制度變遷的理解和認(rèn)知能力，縮減制度創(chuàng)新的時滯，增加有效制度的供給。一個社會中積累的知識存量越多，政府制度創(chuàng)新就會變得越容易，新生的制度也就越容易被理解并且受到社會成員的支持程度也會越高?！爸斡箚栘?zé)”改變了部分長期“慵、懶、散”人員原有的秩序安排，觸及到了他們的利益，給他們造成了極大的壓力?！笆聦嵣系慕邮?，并不意味著道德上的接受?！盵5](p173)他們從價值理念上并不一定認(rèn)同這一制度變遷過程，但身在體制內(nèi)的處境使之或積極適應(yīng)調(diào)整，或消極被動適應(yīng)，或盡可能避開約束，因此造成了制度執(zhí)行的機(jī)會主義。這不僅會減少制度創(chuàng)新的邊際收益，增加創(chuàng)新成本，還會造成一定社會資源的浪費，降低制度效能。因此，“治庸問責(zé)”開展幾年后“慵懶散”現(xiàn)象又出現(xiàn)了一定的反彈趨勢。①據(jù)《法制日報》報道，武漢市治庸辦表示，“治庸問責(zé)”開展三年多后又出現(xiàn)反彈趨勢。詳見《法制日報》，2014年11月4日。

三、互動與對接：深化“治庸問責(zé)”的制度路徑

制度建設(shè)與制度變遷的過程是漫長的，它需要假以時日，并根據(jù)不斷變化的制度環(huán)境適當(dāng)做出調(diào)整。當(dāng)前，要突破“治庸問責(zé)”的制度瓶頸，推動“治庸問責(zé)”的深化，取得更好的制度績效，必須從以下幾個方面著手：

（一）推進(jìn)制度供給主體的多元化。

政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新方式動力資源單一，受制于主推者的個體因素較多，因為主推者經(jīng)常都是一方的主要行政領(lǐng)導(dǎo)，工作事務(wù)繁多，個人精力有限，不可能只就“治庸問責(zé)”這一領(lǐng)域開展工作，要照顧到工作職責(zé)內(nèi)的各個方面。同時，政治領(lǐng)導(dǎo)者也不可能全知全能，制度創(chuàng)新能力與素養(yǎng)受到個體差異的影響。還有一點需要注意的是，在制度創(chuàng)新的過程中，由于地方政府及其相關(guān)官員居于主導(dǎo)地位，掌握著制度設(shè)計的話語權(quán)，容易造成官員利益、小群體利益侵蝕公共利益的情況出現(xiàn)，有違制度創(chuàng)新實現(xiàn)公共利益的初衷。而只有能夠有效實現(xiàn)公共利益的制度創(chuàng)新才真正具有生命力，否則就會陷入“政績工程”、“形象工程”的折騰?！爸斡箚栘?zé)”制度均衡的實現(xiàn)與制度效能的提升不僅需要第一行動集團(tuán)作為制度供給的主體，還需要第二行動集團(tuán)的支持和共識；不僅需要政府作為制度創(chuàng)新主體發(fā)揮作用，還需要公民、社會組織的廣泛參與，它應(yīng)該是政府、公民、社會組織等主體相互配合、多元互動的結(jié)果。因此，必須推動“治庸問責(zé)”制度創(chuàng)新主體的多元化，讓公民、社會組織充分體現(xiàn)其制度創(chuàng)新的主體性，通過多元主體的激勵互動，實現(xiàn)制度的自我更新與自我修復(fù)，以最大限度地減少因政治領(lǐng)導(dǎo)者個體因素造成的制度中斷和制度斷裂，促進(jìn)制度變遷的常態(tài)化機(jī)制構(gòu)建，推動制度創(chuàng)新的法治化進(jìn)程。要促進(jìn)第二行動集團(tuán)有制度性的表達(dá)渠道，通過多種形式讓多元制度主體積極參與制度創(chuàng)新過程，增強(qiáng)地方政府制度創(chuàng)新的民主化和科學(xué)化程度，以達(dá)成社會各群體有關(guān)“治庸問責(zé)”的最大程度共識，增加制度執(zhí)行的支持性要素，減少制度執(zhí)行的阻力和障礙。

（二）完善制度結(jié)構(gòu)。

正式制度和非正式制度共同作用于個體行為選擇?！罢街贫纫仓皇菦Q定行為選擇的總體約束的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的?！盵6](p49)非正式制度是以價值信念、風(fēng)俗文化習(xí)慣為主要構(gòu)成的非正式行為準(zhǔn)則，它以提高行為主體的價值認(rèn)同、理念遵從的方式影響和塑造個體的行為習(xí)慣與模式。因為行為個體是存在于一定的文化環(huán)境之中的，只有在有效的倫理規(guī)范下的個體行為才能保證制度的遵從真正內(nèi)化于心、外化于行，從外部強(qiáng)制走向內(nèi)心認(rèn)同。而缺乏非正式制度、倫理約束的個體行為在制度執(zhí)行的機(jī)會主義動機(jī)面前往往無能為力。同時，正式制度本身并不是萬能的，是有其內(nèi)在缺陷的，要彌補(bǔ)正式制度的缺陷，防止制度功能失調(diào)，就必須尋求非正式制度、倫理規(guī)范的支持。因此，要提高地方政府“治庸問責(zé)”的制度績效，降低制度成本，就必須同時發(fā)揮正式制度與非正式制度的功能，重視對非正式制度的建構(gòu)，找尋正式制度與非正式制度之間的耦合。只有正式制度與非正式制度之間形成有效互補(bǔ)的制度結(jié)構(gòu)才能相互支持，這本身也是制度安排的有機(jī)組成內(nèi)容?！爸斡箚栘?zé)”中，“問責(zé)”是手段，其目的在于通過懲治、責(zé)任追究這一手段對“慵懶散”等現(xiàn)象進(jìn)行治理，以實現(xiàn)行政系統(tǒng)、公務(wù)人員個體行為的改進(jìn)和行政效率的提升?，F(xiàn)行“治庸問責(zé)”制度結(jié)構(gòu)在設(shè)計上存在價值層面的缺失，難以有效建構(gòu)起行政人員對制度本身的價值認(rèn)同與文化支持，從而減弱了行為主體對制度的認(rèn)知和遵從。因此，“治庸問責(zé)”一方面要發(fā)揮制度規(guī)則對行為的約束作用，重視正式制度的設(shè)計與實施；另一方面，在制度結(jié)構(gòu)上要加強(qiáng)價值層面的設(shè)計，發(fā)揮倫理規(guī)范在社會治理中的內(nèi)核作用，強(qiáng)調(diào)非正式制度對組織與個體行為的影響與塑造，強(qiáng)化行政人員為公共利益服務(wù)的高度責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神，使其對“治庸問責(zé)”制度的遵從成為個體的自覺行為。

（三）優(yōu)化制度設(shè)計。

制度設(shè)計是否科學(xué)直接影響制度創(chuàng)新的效果。在制度創(chuàng)新實踐中，諸多因素影響制度的具體設(shè)計，在進(jìn)行“治庸問責(zé)”制度設(shè)計時必須考慮到這些因素，推進(jìn)制度安排的科學(xué)化，優(yōu)化制度設(shè)計。首先，制度存在于一定的空間與邊界之中，一項具體的制度只有在一定的范圍內(nèi)才能有效發(fā)揮作用，也只有在特定的空間中才能獲得自身效能的最大化。因此，在進(jìn)行制度設(shè)計時，要對“治庸問責(zé)”行為進(jìn)行具體的界定，制定“治庸問責(zé)”的考核評價標(biāo)準(zhǔn)。同時，要注意行政系統(tǒng)內(nèi)部各層級之間、部門之間、崗位之間的具體差異，盡可能形成符合行為主體工作實際的制度設(shè)計，適應(yīng)制度在不同場域的差異性要求。其次，從“問責(zé)”的指向上來看，現(xiàn)有制度主要是上級對下級“從上到下”的問責(zé)，在民眾、社會對官員的問責(zé)方面較為欠缺，有違“權(quán)為民所賦”、對人民負(fù)責(zé)的價值取向和行政理念。因此，應(yīng)大力推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)公民對官員“由下到上”的問責(zé)制度安排，順應(yīng)民主政治發(fā)展的時代潮流。再次，要規(guī)范問責(zé)制度的實施細(xì)則，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任體系，明確問責(zé)的主體、范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序等，增強(qiáng)問責(zé)制度的可操作性。要具體區(qū)分公職人員被問責(zé)的原因，完善相關(guān)問責(zé)規(guī)定，避免在問責(zé)時誤傷公職人員。最后，構(gòu)建激勵機(jī)制與約束機(jī)制平衡的制度安排。只有實現(xiàn)激勵與約束平衡的制度才是科學(xué)、合理的制度設(shè)計，只強(qiáng)調(diào)問責(zé)不強(qiáng)調(diào)激勵或只強(qiáng)調(diào)激勵不強(qiáng)調(diào)問責(zé)都有失偏頗，都會造成制度的內(nèi)在失衡，有違制度創(chuàng)新的目的。因此，在強(qiáng)調(diào)對“庸懶散”等行為進(jìn)行問責(zé)的同時，也要積極發(fā)揮制度的正向激勵作用，構(gòu)建考核激勵制度，推進(jìn)建立干部能上能下機(jī)制、獎勤罰懶機(jī)制，從“上”和“下”、“獎”和“罰”兩個通道雙管齊下，以有效規(guī)范公職人員行為，提高制度的生產(chǎn)力。

（四）與體制內(nèi)相關(guān)制度有機(jī)對接。

制度創(chuàng)新要在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的制度體系與制度框架內(nèi)開展探索。不僅要通過細(xì)化實施規(guī)則和操作機(jī)制支持既有制度，充分發(fā)揮其制度功能，填補(bǔ)制度實施方面存在的空白，還要將制度創(chuàng)新置于既有的制度體系之中，促進(jìn)制度創(chuàng)新與體制內(nèi)相關(guān)制度有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)制度創(chuàng)新與既有制度的有效對接和相互協(xié)調(diào)，以挖掘制度潛能，提升制度效能。因為制度創(chuàng)新作為一種改革行為，它面臨的一個重要問題就是其法律地位問題，即是否合法問題。而制度創(chuàng)新要想取得成功并走向制度化具有可持續(xù)性，就必須與現(xiàn)行法律、法規(guī)和一些具體制度相協(xié)調(diào)，這樣才能有效地避免“人走政息”。而在既有的制度框架下推進(jìn)地方政府制度創(chuàng)新也是為中國民主政治尋找和確定新的生長空間的重要方式。沒有實現(xiàn)與既有制度協(xié)調(diào)對接的地方政府制度創(chuàng)新，其制度生命力和制度周期難以得到科學(xué)保障?？v觀各地政府制度創(chuàng)新的成功案例無一不是正確處理了這一問題。如浙江溫嶺的民主懇談制度運(yùn)行多年功能良好且不斷深化的重要原因就在于它將游離于體制外的民主懇談會與人大制度相結(jié)合，將民主懇談納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi)，這不僅彌補(bǔ)了原有制度對公民參與政府決策和公共事務(wù)無法有效保障的缺陷，又充分發(fā)揮了人大作用，推動了人大制度向縱深方向發(fā)展，也由此將民主懇談制度這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入可持續(xù)發(fā)展的軌道之內(nèi)。因此，要充分發(fā)揮地方政府“治庸問責(zé)”的制度功能，促進(jìn)這一制度的可持續(xù)性和理性發(fā)展，就必須將“治庸問責(zé)”制度創(chuàng)新置于既有制度體系的框架之內(nèi)，將其與人大制度監(jiān)督、民主協(xié)商制度等有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮既有制度功能，這是“治庸問責(zé)”制度創(chuàng)新的必然選擇。

通過“治庸問責(zé)”提升行政效率、改善政治生態(tài)是地方政府提供制度供給、推進(jìn)制度創(chuàng)新、實現(xiàn)制度均衡的過程。在這一制度建設(shè)過程中，必須推動制度建設(shè)主體的良性互動，完善制度結(jié)構(gòu)，優(yōu)化制度設(shè)計，促進(jìn)制度體系內(nèi)部的有效對接，從多個層面推進(jìn)“治庸問責(zé)”制度建設(shè)的深化，唯此才能實現(xiàn)制度供給的均衡。

[1]保羅·C·萊特.持續(xù)創(chuàng)新：打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營利組織[M].張秀琴，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

[2]王偉.政府改革與制度創(chuàng)新——以北京市為例[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007.

[3]R·科斯，A·阿爾欽，等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].劉守英，譯.上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994.

[4]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版社，1999.

[5]埃哈爾·費埃德伯格.權(quán)力與規(guī)則：組織行動的動力[M].張月，等，譯.上海：上海人民出版社，2005.

[6]道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，羅華平，等，譯.上海：上海人民出版社，1994.

責(zé)任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2017）01-0041-06

侯贊華（1981—），女，法學(xué)（政治學(xué)）博士，中共武漢市委黨校講師。