優勢主導
——多元共治模式下社區治理體制創新

盧福營，熊 兢

（1.杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121；2.寧波大紅鷹學院 社會科學部，浙江 寧波 315175）

優勢主導
——多元共治模式下社區治理體制創新

盧福營1，熊 兢2

（1.杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121；2.寧波大紅鷹學院 社會科學部，浙江 寧波 315175）

伴隨著經濟發展和社會轉型，中國政府逐漸轉變理念，主動推動社會管理向社會治理轉變，加強治理現代化建設。正是在此背景下，多元治理作為一種現代治理理論被引入中國并廣泛應用于社區治理領域，有力地促進了城鄉基層治理的發展。近年，不僅學界對社區多元治理進行多視角、多層面的研究，而且各地政府也自覺應用多元治理理論，積極探索社區多元治理的有效實現形式，形成了多樣性的社區多元治理格局①。浙江省寧波市力邦社區有別于現有制度安排中的城鄉社區，是一個主要由民營企業投資建設、以外來民工租客為主體成員的體制外社區。他們在基層治理與社區建設實踐中進行一系列創新，取得卓越成效，成為聞名遐邇的先進典型，引起社會各界的廣泛關注。一些學者已經對力邦社區做了初步研究，但主要聚焦于外來民工和社區建設問題，對于力邦這樣一個外來民工租客聚居社區的治理問題尚未有充分關注②。本文依據我們的調查，對力邦社區依據其特殊條件創新的企業主導型多元共治做些初步分析。

一、力邦：一個獨特的體制外社區

力邦社區隸屬浙江省寧波奉化市③西塢街道（原為西塢鎮），是一個外來民工租客的聚居地，其形成與發展經歷了一個獨特的演變過程。

據調查，在歷史上，奉化西塢以農業為主。改革開放以后，結合當地傳統和條件，開辟了一條以個體私營非農經濟為主的獨特經濟發展道路。為了改善投資環境，吸引外來企業到西塢投資創業，促進地方經濟發展，經奉化市人民政府批準，于2001年成立了奉化市西塢外向科技園區。園區良好的投資環境吸引了大批國內外企業投資，隨之而來的是大量外來民工的流入，如何加強對園區外來民工的管理服務成為擺在當地政府面前的緊迫課題。在當初企業后勤社會化改革宏觀環境下，西塢街道黨政部門決定建設西塢外向科技園區服務中心（也稱“園中園”），旨在為園區企業雇用的外來民工提供集中統一的后勤服務。從2001年7月起，西塢街道用200萬元征用了50畝土地，投入700萬元建設基礎設施，初步建成了“園中園”，成為浙江省首家專門為外來民工租客提供集中統一后勤服務的場所。

“園中園”初步建成后，隨即面臨著如何有效營運的問題。外來民工集中居住管理服務是一項復雜的工程，如若視為公益性事業由政府直接承擔，最終可能成為政府的包袱。當時的西塢領導經過廣泛的調查分析，認為提供外來民工租客聚居區的后勤服務，企業比政府具有更靈活的策略和優勢。為此，經過多層面的反復研判與討論，最終決定突破傳統體制束縛，將“園中園”項目從一個園區配套性服務項目變成招商引資項目，將“園中園”建設和管理服務打包成一個獨立項目向社會招標，引入企業投資建設和經營。

經過歷時8個月的調研、溝通、協商、談判，2002年8月，街道辦事處最終與浙江力邦控股集團有限公司達成協議，以股份合作的方式投資建設和管理外來民工集中居住區。按協議，公司出資1050萬元購買了“園中園”90%股權，西塢街道保留10%股權，并有權干預、否決服務價格和經營方向的不合理變動等重大事項④。為實現外來民工租客聚居區后勤服務的有序管理，浙江力邦控股集團有限公司專門注冊成立一個子公司——奉化市西塢力邦村后勤服務有限公司，后來人們習慣地稱之為“力邦村”。西塢外向科技園區的“園中園”隨之更名為“力邦村”。

可見，“力邦村”原來并非一個行政區劃的社區或村名，而是一個企業名稱。在奉化市的工商稅務管理中，“力邦村”始終是一個服務型的營利性企業。不過，從企業冠名中也可以猜測到，當初的街道辦和投資商有意將其視為一個類似社區或行政村的單位進行建設。“力邦村”主要是為外來民工提供集中居住的出租房和統一的后勤服務，具有特殊的雙重性：作為一個自主經營的企業，勢必需要進行市場化運作，追求企業利潤；作為一個與政府合作的外來民工租客聚居地后勤服務公司，又需要按協議承擔一定的公共服務責任。

“力邦村”成立后，在原有基礎上進一步投入，加強基礎設施建設。到2011年，形成了占地71畝、建筑面積35000平方米的社區，活動場所和服務設施一流，可以為3000名左右外來民工提供居住服務的后勤服務公司。

然而，“力邦村”的管理服務并沒有基礎設施建設那么順利，面臨著一系列的困境與挑戰，特別是傳統體制的束縛。比如，中國現行的社會治理體制實行獨特的籍地管理。一方面，流動民工在流入地沒有公共參與的權利，無法享受當地政府的公共服務和社會福利；另一方面，籍地政府無法管理流動在外的流動民工，當地政府則因籍地管理制度的束縛而缺乏對外來民工的充分管理權力⑤。從一定意義上說，“力邦村”在外來民工租客聚居地社區管理服務中的遭遇與困境，就是現行社會治理體制不適應性的一種特殊表現形式。

為突破現行城鄉二元社會體制的束縛，“力邦村”從自身實際和特殊遭遇出發，積極尋求新的管理服務方式。經與西塢街道、奉化市民政局領導協商，決定在西塢外來民工租客聚居地建立力邦社區，實行社區化管理。2003年12月，奉化市政府下發抄告單，同意市民政局關于成立力邦社區的申請。于是，西塢外向科技園區的民工租客聚居地成為“力邦社區”。隨后，在西塢街道辦事處的主持下，通過民工租客的民主選舉，建立了由7名成員組成的第一屆力邦社區居委會，下設宣傳教育、治安調解、計生服務和物業管理4個專門委員會。力邦社區居委會后來被媒體譽為全國第一個外來民工社區居委會。

中國現行的社區治理體制深受戶籍管理和區域管理制度的影響，以籍地居民為主體實施社區管理服務。社區自治組織主要由本社區戶籍居民選舉產生，社區公共管理機構代表和面向本社區的戶籍居民或業主開展管理服務工作，流動人口和外來租客主要被看作管控對象，而不是社區治理主體。力邦社區顯然有別于傳統意義上的城鄉社區，呈現出一系列的特點：（1）力邦社區是一個外來民工租客聚居地，外來民工租客是社區成員構成最主要的主體。力邦村公司則作為業主和民工租客生活服務的提供者，成為社區的重要組成部分，形成了獨特的社區結構。（2）入住力邦社區的外來民工租客雖然在西塢工作，但戶籍在老家，并非力邦社區的戶籍居民。在籍地管理制度下，力邦社區的外來民工租客在流入地不擁有法定的管理權，其權利受到了特殊的體制束縛。（3）外來民工租客居住在力邦社區，但只是租客，并非力邦社區的業主；生活在力邦社區，但工作在社區外，并非力邦社區的工作者或從業者。外來民工租客的利益被多元分割，社區治理只涉及其部分生活和利益。（4）外來民工租客作為社區的重要主體，參與社區建設與治理，但因為只是租客，不能在力邦社區建設與治理中扮演主導者角色。（5）力邦村公司投資建設了社區物業，是社區的業主。面向入住社區的民工租客，負責社區后勤管理服務等。公司負責人還兼任著力邦社區居委會主任、副主任等，成為事實上的社區主政者?？梢?，力邦社區并非一般意義上的社區，而是一種特殊形式的體制外社區樣態。

二、體制外社區的基層治理創新

中國現行的社區治理基本沿用城鄉二元分治體制，對城鎮社區和農村社區分別實行不同的治理制度。伴隨著城鎮化的發展，大批農民流入城鎮務工經商，導致了以戶籍制度為基礎的城鄉二元分治體制遭遇種種困境與挑戰。特別是農民大規模進城務工經商，卻難以融入城鎮社會，在城郊地區形成多種形式的外來民工聚居地，進一步地對現行社區體制提出新挑戰，這就要求我們突破現有基層治理的制度束縛，探索有效的基層治理實現形式。

治理形式與治理條件存在著密切關聯，任何一種治理總是在特定條件下運行的，勢必受治理條件的制約。作為一種新生的體制外社區，力邦社區的治理條件顯然有別于體制內的城鄉社區。正是基于治理條件的獨特性，力邦社區在實踐中自主探索，實施了多方位的社區治理創新。

（一）實行民營企業主導的社區治理

企業化營運是力邦社區的一個重要特點。當初，力邦社區所在的奉化市西塢街道領導考慮到企業從事外來民工聚居區的后勤服務比政府更有優勢；于是，大膽引入市場機制，將政府創建的科技工業園區的“園中園”項目通過招投標出讓給企業營運。最后，浙江力邦控股集團有限公司出資購買了“園中園”，在此基礎上獨立投資開展社區基礎設施建設，并成立專門的子公司——“力邦村”，具體負責經營管理和社區服務工作。正是基于這一事實，力邦社區治理的相當部分甚至是主要事項均由力邦村公司及其領導人負責，作為民營企業的村公司成為力邦社區治理事實上的主導者。

首先，力邦村公司自主經營、自負盈虧，開展社區營運。力邦村公司在總公司的支持下獨立投資建設力邦社區的基礎設施，為入住民工租客創造了優美、和諧、舒適的社區生活環境。同時，制定了一系列的管理服務規章，成立了辦公室、物業服務中心等多樣性的管理服務機構，組建了專門的管理服務隊伍，在居住、休閑、文化娛樂、業余教育等方面，為入住民工租客提供了優質高效的管理服務。

其次，力邦村公司領導人兼任力邦社區組織的領導，在社區組織中發揮主導作用。力邦社區依據居民群眾自治的規定，選舉產生了居民委員會，負責社區居民的自我管理、自我服務、自我教育。力邦社區居委會雖經由民主選舉產生，但力邦村公司領導人憑借其公司法人、專職工作、擁有豐富社會資源等獨特的優勢，一直兼任著力邦社區居委會主任、副主任，主政社區事務。如此，借助組織關系和組織程序，力邦村公司順理成章地發揮了社區治理的主導作用。

力邦村公司的領導者也清醒地認識到企業的社會責任，在工作中努力結合力邦社區的特點和企業自身的獨特性進行調適與創新，不僅將社區管理服務工作搞得有條不紊，而且把各項黨政部門推行的社區創建活動開展得有聲有色，得到了各級黨政部門的廣泛認同，并獲得了眾多榮譽和獎勵。

（二）開展多層次的外來民工租客自治

居民群眾自治是社區治理的基礎。在力邦社區，居民主要是入住的外來民工租客。在力邦社區治理中，入住社區的外來民工租客獲得了與當地居民相同的基層群眾自治權，開展了多樣性的自治活動。歸納起來，主要表現為三個層面的自治：

一是以社區居委會等自治組織為載體的外來民工租客群眾自治。自2003年12月，由入住民工租客代表民主選舉產生第一屆力邦社區居委會以來，按居民自治制度的規定，先后進行了四次換屆選舉，但力邦社區居委會由入住民工租客代表在力邦村公司工作人員和入住民工租客中選舉產生的原則始終沒有改變。在社區居民自治的實踐中，還逐漸地建構起一套由社區居委會、專門委員會、樓層組織等構成的自治組織體系，積極開展各種自治活動，得到了廣大入住民工租客的普遍贊同。

二是以社區群團組織為載體的外來民工租客群眾自治。力邦社區內按相關要求建立了共青團、婦聯、工會等群團組織。他們相對獨立，各自聯系著特定的外來民工租客群體，在上級組織的部署和指導下積極開展各類自治活動，一定程度上豐富了力邦社區的自治活動。

三是以社區自組織為載體的外來民工租客群眾自治。在力邦社區治理實踐中，極其關注社區自組織的培育與發展。十多年來，在力邦社區內先后建立了書畫俱樂部、知心姐姐志愿服務隊、小陶工作室、義務消防隊、秩序維護隊、遠足俱樂部等數十個自組織。這些自組織各自聯系著一部分入住民工租客，自主建設、自主活動、互幫互助，開展多種形式的自我管理、自我服務、自我教育，取得了顯著的自治成效。

（三）堅持和創新地方黨政組織的領導方式

力邦社區所在地的黨政部門雖然將力邦社區的建設與管理權讓與給浙江力邦控股集團有限公司，由力邦村公司獨立負責營運，但是，地方黨政部門并未放棄對社區治理的領導。力邦村公司在建設和治理社區的過程中自覺接受地方黨政部門的領導和指導，通過領導方式的創新，形成了黨政組織與企業之間良好的合作與協同關系。

第一，以力邦社區為依托，實施區域化黨建。根據外來民工黨員工作在企業、生活在社區的實際，由力邦社區所在的西塢街道黨委牽頭，將力邦社區黨支部和24家企業黨組織統籌起來，成立區域性的黨組織——力邦黨委。力邦黨委由街道黨工委委員兼任書記，辦公機構和活動場所設在力邦社區內。創新性地建構了涵蓋民工黨員工作與生活的兩個組織網絡：一個是力邦黨委—企業黨支—黨員；另一個是力邦黨委—力邦社區黨支部—樓層黨小組—黨員。由此實現民工黨員管理服務在時空上的全覆蓋，也為發揮外來民工黨員的先鋒模范作用創造了有利條件。

第二，以街道辦事處為代表，指導社區治理。力邦社區建設之初，西塢街道辦向浙江力邦控股集團有限公司轉讓“園中園”項目股權時，有意保留了10%的股份，其目的就是要在項目運行中擁有一定的指導權和調控力。后來，股權完全轉讓給了浙江力邦控股集團有限公司，但依然與力邦村公司保持著密切聯系，并以多種方式加強對社區建設與治理的指導與協商，并專門指派一位街道黨委成員負責聯系和指導力邦社區工作。

第三，以創建項目為載體，引領社區治理。近年，在中國社會治理發展中，地方黨政部門時常借助創建活動貫徹意志，引領基層治理過程。力邦社區建立以來，各級黨政部門先后發起和開展了諸如文明社區、和諧社區、學習型社區、民主法治社區等多樣性的社區創建活動，發揮著政府引領社區建設與治理的重要作用。正是在這些創建活動的引領下，力邦社區結合自身實際出色地推進了社區治理的發展與完善。

（四）爭取多方力量的協同治理

社區治理不同于行政管理，具有多元主體特征。正如詹姆斯·羅西瑙所說：“治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現?！雹蕃F代社區治理越來越要求超越一元主體的局限走向多元主體的協同。力邦社區在治理過程中努力調動各方力量和社會資源，協同開展社區管理服務。最為主要的有：

第一，入住民工租客所在企業。力邦社區在入住民工租客中設立專門的企業聯系人，協調社區與企業之間的關系。在少數民族入住民工租客較集中的所在企業建立少數民族聯系點，統一協調該少數民族民工的相關事務。此外，積極爭取民工租客所在企業對入住民工租客的關懷和服務。

第二，民間組織。爭取紅十字會等組織在社區設立救助超市，在社區內的困難民工租客中開展救助與服務。

第三，學校。爭取和利用學校資源為力邦社區治理服務。比如，與寧波大學合作在力邦社區設立寧波大學園區圖書館力邦分館，與寧波行政學院合作建立科學與科研基地，與相關學校合作開展免費電腦培訓等。還時常邀請高校、黨校的專家來社區開展講座和培訓。

第四，其他力量。邀請作家到社區與社區文學社、入住民工租客中的文學愛好者交流，引入成人高中學歷教育班，聯合媒體開展多樣性的宣傳教育、文藝活動、節慶典禮，等等。

三、企業主導型：一種獨特的多元治理樣本

根據現行法律制度的安排，中國城鎮社區實行雙重治理體制。一方面，推行居民群眾自治制度，由社區居民群眾依照法律規定對涉及居民群眾的社區事務實行自我管理；另一方面，由街道辦事處代表國家對社區進行行政管理?；诤暧^的社區治理體制，結合力邦社區的具體實際，通過十多年的積極探索，建構了一種包容性的新型基層治理實現形式——企業主導型多元共治。

應當肯定，就其性質而言，力邦社區的治理實現屬于多元治理。治理有別于統治的一個重要特點，就在于主體的多元性，即由國家和政府的單一主體變為政府與社會、市場等多種主體的合作共治。力邦社區治理的奪目亮點之一，就在于力邦村公司與外來民工租客、政府，以及其他社會力量的多元合作治理，實現了真正意義上的多元共治或網絡化治理，較好地體現了企業與政府、社會的良性互動和協同治理。特別是在治理中較早地踐行了政府與企業合作共贏理念，由西塢街道辦主動策劃與推動，力邦村公司投資建設和營運，政企雙方共同合作建設和管理外來民工聚居地——力邦社區，達到了企業、政府與民工共建、共治、共贏的目標。

力邦社區治理的創新點，或者說其治理方式的特色，更主要地表現在由民營企業主導社區治理，建構了一種獨特的企業主導型多元共治模式。

在當下的國家制度安排中，對于社區治理的主導者，似乎有明確規定，但又存在不確定性。按基層群眾自治制度的基本原則，自治組織理當是基層社會的當家人，在社區治理中居于主導地位；而基層政府又需要代表國家在基層治理中履行行政管理職能，從這一層面看，基層政府似乎又應當負責基層治理工作。正因為基層治理制度安排中的雙重治理制，以及基層政府與基層自治組織的權限不清，當下社區治理實踐的彈性空間較大，各地均可以進行自主自由的實踐探索。

總體而言，在當前中國的基層治理實踐中，形成了城鄉有別的兩種基本模式：農村基層治理主要是由村黨組織領導下的自治組織主導的群眾自治，城鎮基層治理，則主要是社區黨組織和準行政的社區居委會主導的社區治理。政府似乎有意將權力下放給基層社會組織，但在退出基層治理領域的過程中存在著不同程度和不同形式的猶豫。相對而言，政府在農村基層治理的放權比城鎮基層治理中的放權要更真實、更大膽些。但是，無論農村基層治理，還是城鎮基層治理，在國家制度安排中，都沒有向企業放權的意向。換句話說，根據現行的國家法律制度，企業可以參與基層治理，但不是基層治理的主導者。

然而，在力邦社區建設和治理實踐中，浙江力邦控股集團有限公司及其下屬的力邦村公司不僅僅是社區建設的投資商，而且全面負責社區物業經營、主導社區管理服務。一方面，將市場機制與公益服務相結合，自主開展社區物業經營；另一方面，從外來民工租客聚居地社區的具體實際和體制外社區的特殊性出發，認真履行公共管理與社區服務職責。一方面，力邦村公司提供了社區管理服務的主要資源；另一方面，企業領導擔任了社區組織的主要領導職務。雖然在社區成員結構中力邦村公司的工作人員不占多數，但是在社區治理結構中力邦村公司及其領導占據絕對的主導地位，而且在整個社區治理過程中始終發揮著支配性作用。如此，企業事實上成為社區治理的主導力量。從一定意義上說，企業主導是力邦社區治理區別于其他社區治理的最大特點，也是其最重要的創新亮點。

四、調查引發的思考

十多年來，力邦社區從所處治理條件出發，積極尋找有效的社區治理實現形式，創新性地建構了一種企業主導型多元共治模式，并取得了較為理想的治理績效。目前，力邦已經成為政府和民眾廣泛認可的品牌社區，遠近聞名的社區建設和社區治理典范，但也遭遇到了不少治理難題，引發了一些值得思考的問題。

（一）優勢主導：社區治理的理性選擇

作為基層治理的一種實現形式，社區治理由誰負責？誰在治理中居主導地位？這是一個有待探討的問題。

從一定意義上說，治理與統治的最基本的甚至可以說是本質性的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關，而統治的主體只能是政府⑦。多元治理和合作治理理論強調社區治理主體的多元合作，主張塑造一種基于社區（community-based）的治理網絡。在多元合作治理中，社區治理不再只是政府官員的職責，而是整個社會的責任，甚至淡化國家參與。但是，迄今為止，治理理論似乎只是強調了社區治理主體的多元性、平等性和合作關系，仍然沒有科學地解決社區治理中誰為主導的問題。如若在社區治理主體結構中缺乏主導性力量，勢必會影響治理的運行效能。那么，在社區治理的多元主體中，或者說在社區治理網絡中，誰應當成為主導者？什么力量主導社區治理更為合理？力邦社區治理的實踐表明，優勢主導原則在當前中國社區治理方式抉擇中具有重要意義。

作為一種特殊的體制外社區樣態，力邦社區遭遇了獨特的治理問題和治理環境，難以完全根據國家的制度安排實現有效的社區治理運行。當地政府領導敏銳地認識到企業在外來民工聚居區后勤服務中的優勢和長處，決定引入企業負責力邦社區的外來民工后勤服務。在隨后的社區建設和治理實踐中，力邦人依據治理條件的變化不斷調整與創新，充分利用作為社區建設投資者和營運者在社區治理中的資源優勢、人才優勢、工作優勢等，發揮其主導作用，最終建構了企業主導型社區多元共治。具體來說，就是由力邦村公司主導、地方黨政機關指導、民工租客自治、社會力量協同，多元主體相對獨立又彼此互聯互動，各司其職又相互合作的社區治理模式，不僅體現了多元共治原則，而且較好地貫徹了優勢主導原則。十多年來的實踐證明，力邦社區的治理不僅是有效的，而且得到了政府和民眾的廣泛認同。

應當看到，伴隨著經濟社會的發展，社區日益呈現出多樣化、變動化、開放化等特點。社區治理應當有一般性的原則框架，但是沒有統一化的實現形式和標準化的操作方案。在實踐層面，社區治理可以且應當依據不同地區、不同領域、不同時序、不同問題所面臨的不同要素條件，尋找有效的社區治理實現形式。關鍵是誰和如何使得社區治理更加有效、更有持續性。這涉及不同資源要素的整合，治理過程的改善和維持治理網絡有效性的解決方案⑧。因此需要進一步解決在什么條件下，運用何種治理結構和治理方式，才能取得理想的治理績效。在社區治理條件復雜化、多樣化的背景下，社區治理實現方式的抉擇不能簡單地“臉譜化”，而應該基于不同社區、不同事項和不同情況等，進行差異化的選擇。誰有優勢、有長處，就由誰主導，而不論主導者的性質。應當逐漸探索多樣化的優勢主導型社區治理形式，形成原則統一與優勢主導相結合的社區治理格局。

社區治理的優勢主導原則大致體現在兩個層面：一是不同社區可以根據優勢原則選擇不同的主導力量；二是各類具體的社區事務可以根據優勢原則選擇不同的主導者?？梢允钦?，抑或群眾自治組織，抑或企業，抑或社會組織。

（二）可持續性：企業主導型體制外社區多元共治面臨的挑戰

力邦是一個體制外社區，具有獨特的治理環境。在過去的十多年治理實踐中，在地方政府的指導和支持，以及社會各界的協同下，根據社區的特殊治理條件及其變動，與時俱進地探索與調整社區治理策略，創新社區治理機制，推動了社區和諧與發展，保持了新型社區治理的可持續性。十多年來，獲得了數十項市、省乃至國家級榮譽和獎勵，2015年更榮獲“全國文明社區”稱號。2016年暑期，我們在社區實地調查期間，力邦社區工作人員正在當地政府有關部門的指導下，作為奉化市政府唯一推薦的候選社區，積極準備“品牌社區”的申報工作。

然而，也應當理性地認識到，力邦社區治理面臨著一系列值得關注的問題。最為突出地表現為：一是作為一種有別于城鄉社區的體制外社區，其治理缺乏應有的法制依據，存在著不同程度不同形式的“無制可依”狀況。二是由于社區的特殊性，相關部門沒有完全按照城鎮社區的相關規定提供相應的人、財、物等治理資源，社區的管理服務資源基本由社區投資商負責提供。社區公共設施建設和公共服務雖然有一定公共財政支持，但主要依靠投資商的供給，缺乏公共財政和公共資源的保障。三是有關部門在領導或指導社區治理與建設的過程中，未能從力邦社區的實際出發做特殊化處理和針對性安排；往往按照統一的規定和要求，自覺不自覺地將力邦社區納入城鎮社區范疇，下達各項城鎮社區的創建任務和治理工作，致使力邦社區治理依然無法獨立自主，導致力邦社區治理實踐和創新中的一系列矛盾與沖突。

上述問題勢必影響力邦社區治理，制約企業主導型體制外社區多元共治的有序運行和可持續性發展。根據調查所獲資料分析，當前的體制外社區治理相當程度地依靠地方政府及其領導的主觀意志、社區工作人員的人為努力和社區投資商的具體支持，呈現出不確定性。因缺乏制度支持和公共資源保障而難以持續，因按城鄉社區治理政策實施的政府指導和指令缺乏針對性而難以有效，因社區治理的責、權、利，事、人、費等要素缺乏統一性而難以順暢。對于社區治理可持續發展面臨的挑戰，力邦社區的領導和工作人員都表示極為無奈。調查中，他們指出，目前力邦社區治理面臨的最大困難主要有：一是缺乏可以照著做的制度依據；二是地方政府的支持因領導人的改變而改變，當下的支持力度不及當初；三是政府指派的社區創建項目和管理服務任務“一刀切”，不適合力邦社區；四是社區建設投資商——浙江力邦控股集團有限公司在近年的發展中遭遇了困難，進而降低了對力邦社區建設與治理的支持力度，對力邦社區的建設與治理形成了嚴峻挑戰。

可見，從根本上說，企業主導型體制外社區多元共治的可持續性要求突破傳統的二元分治體制，重構社區治理體制。從當前中國基層社會復雜化、社區形態多樣化的實際出發，增強社區治理體制的吸納力和彈性空間，有效地將類似力邦社區那樣的體制外社區納入新的社區治理體制內，以制度引導和規范各類社區治理的有序運行，以公共財政支持和保障各類社區治理的基本資源。

（寧波市委黨校孫瓊歡教授參與了部分調查，致謝！）

注釋：

①參閱徐東濤：《主體的重塑與社會治理體系的變革——杭州社會復合主體研究》，《浙江社會科學》2015年第3期；吳曉燕、任耀杰：《社會管理創新:從一元管理到多元治理——以溫江區永寧鎮社會管理創新為例》，《社會主義研究》2012年第4期；陳沈慧：《城市社區治理多元共治研究——以三明市梅列區為例》，《福建行政學院學報》2012年第6期；張文：《“多元共治”的社區治理模式》，《學習時報》2014年9月17日；王慧瓊：《構建“一核多元”社區治理模式》，《深圳特區報》2014年7月14日；等等。

②參閱熊兢等：《共建共享：力邦社區建設的實踐與探索》，河海大學出版社2016年版；顧駿：《活力與秩序——浙江力邦村農民工社區的理論研究》，寧波出版社2008年版；呂凱：《農民工融入城市的難點、成因及對策——基于奉化市力邦社區的研究》，《當代社科視野》2011年第7—8期；徐敏：《完善新興群體社區建設的新實踐——關于浙江奉化力邦社區模式的幾點思考》，《政治與法律》2007年第5期；董碧水、顧復琪：《借市場經營和諧社區——來自浙江“力邦村”的報告》，《中國青年報》2006年8月26日；張榮昌：《公共管理視角下的“和諧村莊”——浙江奉化“力邦”現象探析》，《“落實科學發展觀推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2006年年會論文集》，2006年。

③奉化市是浙江省寧波市下轄的一個縣級市。2016年9月，浙江省人民政府公布關于調整寧波市部分行政區劃的通知，撤銷縣級奉化市，設立寧波市奉化區，以原縣級奉化市的行政區域為奉化區的行政區域。筆者做本項調查時，奉化尚未做行政區劃調整，故文中基本沿用原來的稱呼，叫奉化市。

④顧駿：《活力與秩序：浙江力邦村農民工社區的理論與實踐》，寧波出版社2008年版，第30頁。

⑤盧福營：《農民流動：嵌入村民自治的新變量——浙江省奉化市莊家村調查》，《華中師范大學學報》1999年第2期，第21—26頁。

⑥詹姆斯·羅西瑙：《沒有政府的治理》，劍橋大學出版社1995年版，第5頁。

⑦俞可平：《論政府創新的主要趨勢》，《學習與探索》2005年第4期，第14—18頁。

⑧吳曉林、郝麗娜：《“社區復興運動”以來國外社區治理研究的理論考察》，《政治學研究》2015年第1期，第49—60頁。

A study on the Innovation of Grassroots Social Governance System

The Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Party made the Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Deepening the Reform of Several Major Issues,and put forward the strategic goal of modernization of national governance system and governance capability.And to achieve the grand strategic goal,we must do a good job of grassroots governance,because in the whole state governance system,grass-roots governance is not only an important part of national governance,but also has a basic status and function.As we know,“if the foundation is not solid,the building shakes”,the importance of grass-roots governance speaks for itself.With the rapid transformation and transition of our society at present,grassroots governance is playing a key role not only at the policy level but also in the path of democratic development and national construction.Since the reform and opening up,China’s grass-roots social development has gradually become institutionalized and governed by law;therefore,grass-roots governance practice has also achieved remarkable feats and progress.However,the various contradictions and problems caused by the social transformation of economy and society continue to accumulate;and a variety of conflicts of interest caused by diversification of interest bodies and interest demands continue to show;what’s more,the existing grass-roots governance system and methods still can’t adapt well with the changes,as the result the current grass-roots governance practice is facing a series of new problems and challenges.So,how to further reform and innovate the original governance structure and methods so as to effectively enhance the grass-roots social governance and adaptability not only matter to the stability and development of grass-roots society,but also matter to the overall national governance practice,and also matter to the ultimate achievement of the modern strategic goal of national governance system and capability.

In order to solve these problems and challenges in the current practice of grassroots governance in our country,we have prepared the following set of articles,in which several scholars who have been long engaged in grassroots governance research offer focused research and discussion from different perspectives on governance of empty villages,social governance under the new urbanization and business-led community governance and other issues.We hope that the discussions of these hot issues on current grass-roots governance will attract the academic attention and promote further study,and thus bring discussions into their depth.

Grassroots Governance；New Urbanization;Governance System；Modernization of Governance Capacity

2017-05-04

國家社會科學基金重點項目（16AZZ010）

1.盧福營，男，杭州師范大學公共管理學院教授、博士生導師，主要從事鄉村治理、城鎮化、地方政府等研究；2.熊兢，女，寧波大紅鷹學院社會科學部，主要從事基層治理研究。

編輯 王秀芳