走向協商：國家治理現代化的價值轉向與發展理路

李犇

（中國人民大學 哲學院，北京 100872）

·政治文明研究

走向協商：國家治理現代化的價值轉向與發展理路

李犇

（中國人民大學 哲學院，北京 100872）

國家治理是有效協商與現代民主共同合法性推進的產物，“協商”和“民主”的價值融合是理解國家治理的兩個重要側面，協商治理是一個亟待成長的新公共治理范式。協商議題是銜接國家治理與協商民主的重要載體，協商治理實現了程序民主向參與式民主的過渡。公共精神貫穿于公共議題治理的全過程，對公共精神進行培養有助于強化協商治理價值理念中的公平和責任意識。因此，建構中國特色協商治理的話語體系，必須挖掘傳統文化資源，確保“協商”在國家治理體系這一政治結構中的穩定性，以制度的科學制定與有效執行作為協商民主發展的保障。

協商民主；協商治理；國家治理現代化

協商民主理念在中西方有各自特定的現實需要和理論訴求，作為奠定現代政治秩序合法性基礎的民主形式，協商以“人民的同意和授權”為行動主張。[1](p1)協商民主的概念首先由美國學者畢賽特提出，其本意是反對憲政的精英主義解釋，目前已成為事關民主議題的多維度研究領域。作為與中國政治發展道路相適應的民主形態，社會主義協商民主是一元領導和多元參與有機統一的民主形式。因此，對于發展中的我國，國家治理的行為邏輯與協商民主的治理形態緊密相連，協商民主不僅是國家治理的方式和目的，也是治理手段和存在價值。這是因為，國家治理的本質民主治理，協商民主的趨向是走向“善治”與“良政”。中國協商民主兼具民主與治理的雙重作用，其不但是一種民主的實踐形式，而且又是一種以民眾訴求為治理核心的表現形式。[2]因此，作為舶來品的政治詞匯，協商民主涵蓋了制度的整體性設計和廣泛征集民意的實踐嘗試。協商治理的理論與實踐主要來源于協商民主及其在公共治理領域的應用，其運作形式是國家治理體系和治理能力現代化自身的應有之義。

一、國家治理與協商民主的價值融合

協商治理的出現是一種治理的民主范式變革，協商價值理念彰顯了國家治理邏輯中民主內容的包容性、政治理性的公正性與公共產出的合法性等非效率性價值。從“協商”和“民主”雙重視角透視國家治理，國家治理是傳統協商與現代民主結合的產物，而協商治理是一種民主形式，這是與其他治理范式最典型的區別。

（一）理解國家治理的兩個側面：“協商”和“民主”。

對于協商民主的內涵，不同學者雖各有側重，但其核心理念具有內在邏輯的一致性。赫爾德認為：“協商民主是一系列觀點中的一種……自由和平等的公民進行協商是合法的政治決策和自我管理的核心。”[3](p272)而今，隨著國家治理體系和治理能力現代化這一概念的提出，我國已經初步形成了具有本土化特色的協商治理體制和模式。因此，要實現我國國家治理的現代化，就必須以協商為載體開創治理模式的全新空間，在“協商”和“治理”的互動中理解國家治理的運作目標。

其一，我國國家治理是黨政主導下協商功能高位推動的結果，同樣，協商治理的高位推動可以充分利用不同治理客體的利益共同體。在協商民主的基礎上“集中”多重政治和物質資源形成共識性的民主決策。毫無疑問，黨政領導是協商民主順利開展的“總設計師”。國家治理能力的提升必須在我國協商治理的本土化格局中開辟新路。從協商民主治理的主體看，必須盡快將黨和國家機關和社會組織等的工作積極性調動起來，才能提升黨政主導下協商功能高位推動的效果。

其二，從組織過程來看，中國特色的協商民主形式能夠凝聚多元治理主體。在推進協商民主發展過程中，各級政府的黨政領導已經成為協商民主發展的組織者和踐行者，保障了協商民主治理的順利進行。從“協商”和“民主”的雙重視角理解國家治理，就實現了協商治理制度特征和實踐結構的雙重“整合”。誠如薩托利所言，“現代民主完全是建立在政黨之上的，民主原則應用得越徹底，政黨就越重要”。[4](p155)當然，我國黨政領導下的政權體制與西方國家的權力角逐關注點的治理范式不同。中國共產黨作為執政黨始終圍繞民眾的民生利益開展形式民主與實質民主的全方位提升。[5]可以說，現代民主從不缺乏形式上的包裝，民眾權利的實現在于民主實質上的有效執行。

（二）國家治理：協商治理與現代民主結合的合法性推進。

合法性治理根源于權力結構的民主化轉型，來源于“民主的同意”，且服務于“共同的善”，通過公共政策的制定與執行實現了公共服務質量的整體性提升。[6](p3)整體來看，西方協商民主研究立足于發達資本主義國家理性多元化的政治現實，是對選舉民主所遭遇的實踐困境展開系統化的反思，其目標是為了克服既有的自由民主制度面臨的危機。因此，國家治理體系合法性向度的政治貢獻在避免了社會“失序”，滿足了現代國家建構過程中權力理性化的民主治理訴求。[7]協商民主的包容性有效提升了公共政策產出的民主程度,從而確保政策制定和執行的合法性。

從政治合法性的資源來看，合法性資源的構成是一個系統。協商民主增強了政府公共權力執行的合法性，如前文所言，建構公共協商機制，需要協調好政府和民眾的各自價值偏好。協商的具體形式以民主治理的工具性為前提，協商的目標拓展了社會治理的全新空間，協商的結果有效提升了政府執政的合法性基礎。

協商民主關注公共利益的實現程度,這構成政府執政的合法性基礎。就公共權力的運作向度而言，協商治理建立起了上下互動、權力雙向運行的治理機制，通過合作、協商等方式實施對公共議題的有效治理。這對于提高協商決策的有效性，賦予決策的合法性和權威性有重要價值。因此，要進一步發展協商民主，就應當不斷從學理和實踐中強化中國特色的協商民主生命力。就此而言，協商治理的研究必須明確反對西方民主治理模式與觀念的窠臼。

（三）協商治理：一個亟待成長的新公共治理范式。

中國特色公共治理的范式變革主要圍繞“官僚化—去官僚化”的邏輯展開，因而，協商治理是國家治理選擇了“協商”這種治理范式的結果，協商就成為一個與公共行政同等價值的新公共治理范式。作為一種民主的實踐表達，“協商民主是一種強調程序性和過程性的治理型民主形式”[8](p39)治理與協商的結合順應了公共領域對民主發展的需要。同時，對中國協商治理形態的多樣性和復雜性給予肯認、保護與堅持。任何一個協商主體都要以民生利益為出發點，因此，府際協商、社會協商、基層協商等協商方式多樣化的國家治理樣態，皆為中國特色協商民主的發展開辟有效的治理路徑。

協商治理在實踐中有多種形式，并產生了良好的治理效果與全球性的示范效應。基于我國本土化實踐中民主治理的需求以及特有的治理理念，協商治理可以成為一種具有重要影響的治理范式。因此，國家治理的復雜性要求精英治理和公民參與的合作機制。從治理主體來看，黨政主導下體制內協商功能的高位推動有助于專家治國效率的提升，協商民主與國家治理有效的結合規避了國家治理演變為單一的精英政治、官僚政治，甚至是寡頭政治治理形態。

西方治理理論的基本脈絡是對“國家”的祛除，如果僅僅“套用”西方民主的范式，將西方民主的理論嫁接到中國特色的協商治理體系中就一定會遭遇到協商民主在中國適應性的挑戰。可以說，中央頂層設計戰略的協商治理順應了時代發展的潮流，更強化了其執政的合法性基礎。協商民主的治理意義恰恰在于彌補了選舉民主的不足，讓多元主體都參與申述其利益主張的機會。當然，作為一種正在成長中的公共治理范式，協商治理已經得到學界的積極回應，已經初步形成了治理主體間相互溝通合作、互動與開放的權責治理結構。

二、協商議題：提升國家治理能力的承接載體

公共精神是國家治理與協商民主共同的理念訴求，通過公共領域的協商議題，公共利益和個體利益通過商談的協商民主機制得以彰顯，普通民眾的個體利益就有望進入到國家精英治理的決策議程之中。協商民主的主客體是構成有機系統的重要部分，協商民主的有效開展，必須在全社會開展廣泛的協商，使多元主體共同參與的協商決策更加民主化和科學化。

（一）協商主體：精英參政向公眾參與轉向。

縱觀中國協商民主發展的歷史進程，深刻社會變革的主導者基本都有社會精英的參與。但是，也從某種程度來說精英治理是協商民主不充分的一種表現。作為一種新的民主和社會治理方式，協商民主給予了各階層共同參與政治決策的機會，其通過利益多元化的整合達成意見的統一。因此，精英參政的民主形式并非國家治理有效途徑，這是因為，“全部問題在于確定民主的真正意義，如果這一點我們做到了，我們就能對付民主，否則我們就會倒霉”。[9]概言之，社會主義協商民主是一種“在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商”的民主形式。民主的本真意義就在于每個人作為平等的個體參與投票決策，而協商民主的真正意義在于各協商主體通過自由平等的對話、討論共同參與公共決策和國家治理，從而有利于廣開言路，促進決策科學化和民主化，有利于形成融洽和諧、生動活潑的局面。

德雷澤克和李斯特認為，協商可以“提供對特定問題的事實和資訊、引發對特定問題新爭論的關注，引導人們考慮社會公共事件的選澤機會，創造民眾相互討論和傾聽的公共輿論環境，從而有利于解決公共問題”。[10](p155)埃爾斯特提出，協商有助于揭示私人信息、減少有限理性的影響、推動為需求進行正當性辯護的特殊模式、形成合法性決議、提高參與者的道德素養和知識水平、做“正確的事情”而不受討論結果的約束，由此優化公共治理。[11](p46)協商民主本身就預設公民或其代表能夠一起討論該追求何種法律與政策以作為全民福祉，也即所有人都有發起話題、質疑、詢問和辯論的機會，公眾參與則是體現協商民主的真正意旨。唯有實現從精英參政到公眾參與的轉向，才能實現協商民主的本真要義。

（二）協商規則：程序民主向參與民主轉向。

作為一種新型的民主模式，協商民主的實踐邏輯和運作形式也是多層次的。協商治理作為一種民主存在形式，必須遵循一定的運作程式。而當協商民主運用于公共治理時，它就表現為黨政系統的決策方式和治理手段。[12]從某種意義來看，如果選舉民主是存量民主，那么協商民主就是增量民主。這種增量改革的戰略對于提升國家治理現代化具有重要意義。同時，“協商民主豐富了中國特色社會主義民主政治的形式，拓展了民主參與渠道，增加社會主義民主的內涵”。[13]毋庸置疑，中央頂層設計關注了政治決策中的社會重大問題，但在基層如何開展協商民主的有效治理是國家治理的關鍵。因此，從傳統單一“政黨—政府”主導走向多元力量共治，基層協商治理需要創造一個基于“組織建設開放”“決策流程開放”和“動員機制開放”的協商共生結構。[13]唯有此，才能整合多元的社會力量，創造性地繼承群眾路線的工作模式，重塑協商規則中程序民主向參與民主轉向。

十八大報告明確指出，要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。對應這種公眾參與，中共十八大提出了專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商和基層協商等五種協商民主形式，為協商議題、協商主體、如何協商、協商成果、協商層次等層面做了宏觀上的指導，這五種形式揭示了協商民主必須從單純的政治領域發散到國計民生的生活領域，必須從高屋建瓴的頂層設計滲透到基層的具體實務中。因此，協商民主過程和結果的統一就必須要完善的民主制度和正確的工作機制，只有適當的構建制度，公共參與方能形成考量、評價所有與決策有關的問題，以達到預期的協商結果。

那么就協商民主來說，就不能僅僅關注結果，而是要在現實過程的推進中形成協商民主的結果。結果是檢驗協商民主過程的唯一標準，過程是達到協商民主預期結果的手段。協商民主的效能體現在過程和結果的統一。因而，過程與結果并重是協商民主落到實處的基礎，其內蘊就是協商民主須以公共參與為前提，公眾平等而廣泛的協商是其“質”的規定性。時間本身可能就是對原先協商民主的一種否定，在某一時間協商的結果可能不會適用于下一階段，所以有必要在制度下有常規制度化協商和具體專題協商。

（三）協商理念：群眾參與向公共精神培育轉向。

如前文所言，國家治理以建設現代國家為基本目標，協商民主以協商的方式在促進公共決策合法性、不斷匯聚擴大政治參與、培育公民精神等方面的功能。“公共精神孕育于現代公民社會之中，建立于公共理性為依歸的一種公共價值和公共倫理取向，具體表現為公民對公共利益的追求以及對公共事務的積極關懷和參與。”[14](p16)因此，公共精神培養是協商決策模式構建的價值導向與基本前提。國家治理以創造現代治理為主要取向，協商民主能夠促進民主決策，提升參與共同體之間相互信任的基礎。協商治理最重要的特征在于公民參與、通過廣泛參與促使原有的封閉式和精英式的決策體系在公眾利益密切相關的各個環節開放協商，吸納與反饋多元利益主體的需求，以公共精神、公共理性來優化政策議程，從而促進政府與社會公眾在公共事務中的合作治理。[15](p244)

因此，協商民主是國家治理有效開展的重要手段，協商昭示著民眾政治活動可被證明是合理正當的方法。公眾參與的實質就在于培養全民公共精神，協商民主不僅僅在現實中培育著精英的公共精神，更為著力的是培養全民的公共理性。因此，不能將協商民主簡約為政治過程中的一種行政治理，中國語境下的協商民主與治理實踐，要完全規避協商只是“拉攏”和“安撫”民眾的錯誤認知。誠然，沒有共同的利益，也就不會有統一的目的更談不上統一的行動。[16]現代國家成長的邏輯，民生利益的有效彰顯和良政善治的有效貫徹是修正協商民主朝著正確軌道上邁進的重要保障。畢竟，協商不同于一般“官與民”的對話，國家治理則是國家政權建立后政治發展的必然結果，對于協商民主來說，公共精神的培育是協商民主效能發揮作用的必要條件。

三、走向協商：建構國家治理體系的基本理路

協商民主不僅是政府與民眾之間的協商，也是民眾內部不同利益群體之間的協商。中國特色的社會主義協商民主的本土性研究不能落入西方民主的價值體系和慣性認知。要在傳統文化資源中挖掘協商治理的話語體系，在穩定政治結構中拓展協商治理的中國適用性和政策保障。

（一）發展動力：在傳統文化資源中挖掘協商治理的話語體系。

任何國家治理理念皆受制于該國傳統治理資源和思想理念的引導，作為中國特色社會主義的治理形態，協商治理的發展受制于傳統治理思想的啟蒙。[17]譬如，儒家“以民為本”的價值理念內在地包含了“通民情、達民隱、申民意”的政治訴求，這就要求統治者必須廣泛聽取民眾的意見、切實滿足民眾需求的政治協商過程。因此，應該將西方治理理論與中國特色協商治理制度相結合，建構協商治理的話語體系。習近平指出，“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的”。[18](p82)因此，就我國具體的歷史條件而言，協商民主在我國具有深厚的文化內涵和實踐基礎。協商治理是中國共產黨人在長期政治實踐中開創的精神財富，如何在國家治理中確保民眾的基本權利是協商民主研究始終關注的焦點。

“國家治理”是對傳統人治思維的反思和糾偏，中央政府提出“國家治理能力現代化”這一命題，并以此昭示“國家治理”絕不等同于“治理社會”，協商治理作為黨政主導的國家治理形態，就要自覺地探求國家治理的中國治理邏輯，不斷挖掘中國經驗的敘事基礎。[19]因此，無論是儒家、道家，抑或墨家，均是中國傳統文化的“主干。在傳統文化資源中挖掘協商治理的話語體系，就必須從以下幾個方面著手。其一，在基本價值取向上，要充分汲取古代“民惟邦本、政得其民，禮法合治、德主刑輔”的政治主張。在治理理念上，把握“為政之要莫先于得人、治國先治吏”的治理原則。其二，在治理理念和模式上，要平衡好“禮治”與“法治”二者之間的互構關系。“禮治”和“法治”的治理理念猶如“潤滑劑”，對推進國家治理體系和治理能力現代化的水平無疑具有啟發意義。其三，將“和合”的文化傳統融入協商治理的本土化內涵之中。“和合之道”體現為重和諧，貴合作。國家治理以“和合”為高遠境界，這與協商治理的本質相契合。

（二）戰略基點：在穩定政治結構中拓展協商治理的中國適用性。

穩定的政治結構組成是一種具有自我調整功能的政治進化產物，穩定的政治結構組成是國家治理體系現代化的政治目標。穩定的政治結構所強調的內容是其調節功能的長久性、自我更新的時效性和政治結構框架的穩定性。[20]歷史和現實也一再地證明，協商民主作為西方國家的治理模式有其特定的適用場域和治理限度。對我國而言，國家治理現代化過程是利用“協商”這一“緩沖劑”對政治結構進行調整以及完善的活動。[21](p11)因此，協商治理有效開展的前提條件是穩定政治結構的組成，政治結構的穩定性取決于政治權力關系的黏合程度。國家治理夠適應政治生態的演化，通過協商議題的“調檔”與“轉換”，減少政治改革的無效成本。

國家治理體系現代化的長期性決定了其需要協商價值動力的支撐。這是因為，國家治理體系是一套紛繁復雜的系統，其現代化是朝著既定價值目標不斷前進的過程。不言而喻，協商民主的理想已經完全超越了民主選舉作為國家治理的重要手段，選舉本身也是促成協商民主運轉的一種重要控制機制。[17]從協商治理的具體方式來看，協商治理是圍繞議題在既定政策議程的范圍內開展協商活動。在現代國家成長過程中，國家建設主要從民族—國家、民主—國家和民生—國家三個維度展開，而協商民主對理性協商的重視又促進了國家治理合法性和提高民主質量的雙重目標[22]。

因此，建構一個超穩定的行政機構，需要擴大民間社會、社會組織與社會民眾的協商聯動參與，在穩定政治結構中拓展協商治理的中國適用性，實現行政主導與平等協商之間的穩定性。具體需要從以下三個層面著手。其一，要通過一定的程序設置，規范黨政機關的行政行為，捋順社會團體乃至第三部門在協商程序上的平等。其二，根據協商的具體情況，逐步建立第三方仲裁機構。在協商民主機制的基礎上搭建協商主體和客體之間的仲裁平臺，切實確保行政機構與社會公眾之間能夠切實地處于“穩定協商”的位序之中。因此，通過協商治理的形式，無論精英治國還是公民參與的民主形式皆必須在“穩定”的基礎上開展社會治理。

（三）制度保障：政治制度建設是協商治理的關鍵環節。

制度是調整公共主體間開展公共行動的一種行為規范，它對政治生活的塑造作用。實踐證明，以制度確認和鞏固改革發展成果，是實現可持續性治理的重要保障。以制度的形式推進協商決策模式制度體系，保障各主體在協商過程中的平等地位，從而提高協商決策的有效性。對參與協商決策的主體給予制度上的保證，進而避免協商民主的運行機制成為單個行政官員政績導向下的“試驗品”。正是基于制度建設和政策保障在推動協商民主發展中的重要作用，黨的十八屆三中全會才明確提出推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，構建程序合理，環節完整的協商民主體系，這是繼十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”目標之后對協商民主發展的更為微觀上的設計。

協商治理是國家治理制度化發展的重要表現形式，是協商民主制度化的重要內容。其一，要推動協商決策模式制度化，堅持立法先行、發揮法律法規在制度建設中的引領與推動作用。保障所有協商的程序、協商的環節、協商的活動都必須在決策之前以“文件”形式對外公布。其二，要完善有利于協商治理模式運作的制度機制。完善政府決策信息公開制度，信息平等是協商有效性的保障，可以避免因信息不對稱帶來的協商失靈。因為，協商決策模式強調參與對話的多元主體地位平等，每個參與者都能自由地把其價值偏好和建議輸入到集體決策協商過程，經由理性協商與互動，在尊重各主體合理需求的前提下形成決策共識，實現民意表達—理性協商—政府回應的良性循環。在這個過程中暢通民意需求表達機制是基本前提，只有充分保障公眾利益訴求能順利進入政府決策議程，協商才有意義。完善政府回應機制是保障，只有政府及時回應公眾多元價值訴求并主動深入到人民大眾中去，才能順利實現公眾參與和政策合法輸出的雙重功能。其三，要健全協商模式運行的監督體系。要科學設計決策協商程序，建立健全決策協商社會公示制度，決策績效考核與責任追究制度，確保決策協商在公開、透明、公正的環境下進行。

結語

治理是一種偏重于工具性的政治行為，我國中央頂層設計戰略中的國家治理體系是一個系統整體，推進國家治理的全面轉型是中國本土化協商過程的集中凝練。毋庸贅言，協商治理是以“協商”和“對話”的形式協調分歧，以實現政治發展有序穩定的治理機制。中共十八大報告第一次將協商民主從民主形式上升為制度形式。中共十八屆三中全會和四中全會進一步強調，要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，推進協商民主廣泛多層制度化發展。我國當前正處在治理現代化進程中的關鍵階段，“國家治理”和“協商民主”成為我國公共治理轉型中的主旨議題。習近平提出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”[23]治理與協商的結合，表明中國國家治理體系現代化的民主化轉向，這與整個社會治理領域中強調公民參與并行不悖。因此，在后續協商治理研究中，要從學理上挖掘本土資源中具有包容性理念的文化因子，從實務上進行實踐檢驗，在學理與實務的互動過程挖掘國家治理建設的有益元素，將極大地凸顯協商民主在國家建設中的治理功能。

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責任編輯 申 華

D60

A

1003-8477（2017）08-0034-06

李犇（1985—），男，中國人民大學哲學院博士研究生。

國家社科基金項目“社會主義協商民主推進國家治理現代化的內在機理與優化路徑研究”（17CZZ012）。