行政決策認同:合法化視角下的困境探究

翟月玲

（聊城大學法學院，山東 聊城 252059）

行政決策認同:合法化視角下的困境探究

翟月玲

（聊城大學法學院，山東 聊城 252059）

當今社會各種風險愈演愈烈，行政決策也常常呈現出制度風險——行政決策認同困境。從理論上深度分析行政決策的合法化困境，需要對其進行多方面審視，即從決策的合目的性困境、合規律性困境、合法律性困境、合主體間性困境進行理論探究，絕不能有所偏廢，影響行政決策的實效。對行政決策的合法性從多方面進行全面理論審視與論證，有益于為行政決策合法化困境的消解提供一定理論支撐。

行政決策；認同；合法化；困境

哈貝馬斯認為，“合法化被用來證明合法性要求是好的，即表明現存（或被推薦的）制度如何以及為什么適合于通過這樣一種方式去運用政治力量——在這種方式中，對于該社會的同一性具有構成意義的各種價值將能夠實現”。[1](p188)因此，行政決策需要合法性，即通過合法化，建立起行政決策與合法性之間內在的特定的規范性聯系，以實現公眾對行政決策的認同。政策合法化能為行政決策合法性奠定基礎，提供支持?！霸诓磺笾诤戏ɑ那闆r下，沒有一種決策系統能成功地保證公眾的永久性忠誠，即保證其成員意志的遵從”。[1](p186)政府的執政方略常常以各種決策的形式表觀出來，而人民也是通過對這些決策的判斷和認識來確定對決策的接受與反對，從而決定其對政府合法性的判斷。因此，政府執政合法性常常表現為其決策的合法性，行政決策的合法性是指公眾對決策的認可和接受程度——認同，它需要經過一個合法化的過程來求證。[2](p60)這一過程是通過行政決策的合目的性、合規律性、合法律性、合主體間性來論證的，這就要求我們從以上四個方面對行政決策加以審視，絕不能有所偏廢，影響行政決策的實效。因此，本文就行政決策的合目的性困境、合規律性困境、合法律性困境、合主體間性困境等四個方面來探討行政決策的合法化困境。

一、行政決策的合目的性困境

行政決策的合目的性論證主要體現在決策能否有效地協調利益沖突且維系社會的穩定與平衡、能否滿足反映大多數人的利益訴求、能否體現對弱勢群體利益的關懷、能否符合社會的長遠發展需要。

（一）行政決策未能有效協調利益沖突。

現代社會階層分化嚴重，利益矛盾凸顯，利益沖突不斷，正因為如此，才需要調節行政決策。同時由于各利益主體都需要穩定、有序的社會環境，才又使行政決策對利益的調節成為可能。行政決策存在的合理性就在于宏觀式協調各種利益關系，使社會達到一個穩定與平衡的狀態。行政決策的直接目的是協調利益關系，最基本的目標就是維護社會秩序，為社會發展創造一個穩定的制度環境。亨廷頓指出：“在一個完全不存在社會沖突的社會里，政治機構便失去了存在的必要，而在一個完全沒有社會和諧的社會里，建立政治機構又是不可能的?！盵3](p9)因此，真正屬于良法之列的行政決策，其首要前提就是要能有效地維持社會秩序，有效地協調利益沖突，維系社會的穩定與平衡。[4](p38)否則，行政決策的合法化困境就會慢慢顯現出來。

現實社會中，行政決策未能有效協調利益沖突的主要表現為行政決策制度性資源配置失效。當前社會，國家呈現“精英化”傾向，各領域的權力大多集中在少數個人或集團的手上，社會的平等和民主常常受到威脅。特別是當某種資源短缺，資源更多地被配置給某些利益集團，導致市場所衍生的價值觀念——拜金主義和拜權主義的盛行，以至于行政決策制度性資源配置失效，不能捍衛社會的公平，行政決策的合法性就會受到質疑，行政決策認同就會大打折扣，社會與政治就可能出現不穩定，行政決策的合法化困境就可能出現，這必然影響行政決策的實施，從而影響整個社會的穩定與發展。[5](p40-45)作為資源配置的權威性手段，行政決策必須承擔起維護公眾利益的責任。[6](p12)行政決策的實質是一種增進公共利益——大多數人利益的政府產品，是對社會利益的權威性分配，這決定了行政決策必須反映大多數人的利益?，F代政府要將其決策觀點作用于社會，必須通過決策輸出，得到大多數民眾的支持與遵從。要得到大多數民眾的支持和遵從，行政決策就必須能為大多數民眾謀利益，并能促進社會的發展，這樣才有助于實現行政決策的合法性，才能實現公眾對行政決策的認同。而公眾對行政決策的認同——行政決策的合法性又進一步使政府權力轉化為政府權威，強化政府的合法性。因為“權力的強制命令可能會使人們順從，但卻得不到人們的忠誠?！瓩嗤蜋嗔Φ牟煌幘驮谟谒徽J為是正當的權力。權威被所有人當作正當的法則接受。因此，它的使用得到了代理人和那些同意這一特別行為的人的認可，并且被那些不同意的人所容忍。而對權力，公民們還有支持或者反對的選擇，而對權威，服從則是每個人義不容辭的責任”。[7](p91)也就是說，擁有這種權威的政府在大多數民眾心中成為合法性政府，這往往有助于行政決策的有效執行和行政決策目標的實現，從而又能使行政決策的合法性得到進一步的確定和加強。反之，公眾對行政決策不認同，行政決策的合法性遭到質疑，行政決策就會遭到抵制與抗拒，行政決策的合法化困境也就在所難免。

（二）行政決策未能體現對弱勢群體的關懷。

行政決策合法化的現實困境主要來自于兩個方面：一是多元社會的共識受阻；二是現代社會政府主導模式嚴重地削弱了公民的公共精神和決策的民主原則?！八械臋嗔Χ紒碜杂谌嗣?，人民只在選舉日擁有權力。此后權力就成為統治者的所有物了”，[8](p239)公民作為“政治人”角色越來越淡化，謀生成為人們生活的唯一目的。[9](p162)

經濟轉型導致我國利益主體多元和利益結構失衡，造成弱勢群體的利益受損和群體的強弱明顯分化。強勢群體擠占弱勢群體的根本利益日益明顯，如果還是簡單依靠市場機制配置社會資源，調節利益沖突，必將弱化行政決策調節利益的功能，導致弱勢群體對行政決策不認同，對行政決策和政府產生抗拒情緒，就會帶來行政決策乃至政權的合法化困境。[6](p13)所以，行政決策在堅持公眾主體地位，實現公眾主體利益最大化的同時，要關注不同群體之間的利益差距，特別是關注那些缺乏政治資源、經濟資源支持的處境不利的人們。[10](p7)因此，政府必須要強化行政決策的利益協調與補償功能，有效保障弱勢群體的根本利益，使社會發展成果惠及社會每一個階層成員，充分彰顯行政決策的合法性與制度的保障性功能。因為，有效保障弱勢群體的根本利益是行政決策的政治和社會責任，如果有所缺失，最終將導致其合目的性的缺失，進而加重行政決策的合法化困境。政府應通過補償式的決策機制，為境況最差的人提供相應的制度安排，增加他們向上流動的機會。唯其如此，才能促進弱勢群體對行政決策的認同，增強行政決策的合法性。[2](p61)

（三）行政決策未能滿足社會的長遠發展需要。

行政決策的合法化困境最突顯的特征就是決策斷裂，即代際政府之間對某一事物的相關決策規定不一致甚至相反，導致社會公眾對事物的處理無所適從甚至是懷疑，進而引發對政府行為和政府信任度的降低，造成公眾對行政決策不認同，進而帶來政府和決策的合法化困境。決策斷裂是由于政府經濟人角色使然，在考慮問題時政府可能只看到或想到與自己相關的事物，只關注本屆政府的利益追求，多從自身的角度考慮問題做出選擇，較少站在社會長期發展的角度來思考問題，因而不可避免地會侵犯公共利益和社會長遠發展利益。當作為社會公共管理權威機構的政府不能從人類社會發展走向預測社會的未來發展走向時，就不可能制定具有前瞻性的、代表社會發展方向的行政決策。[2](p63)這樣的行政決策也不會得到公眾認同，行政決策的合法化困境就在所難免。

綜上，行政決策如果不能滿足資源配置公平、多數人利益訴求、弱勢群體補償、社會長遠發展的目的性需求，就可能出現行政決策性管理失靈，民眾對政府就可能產生信任危機，行政決策困境就可能顯現。因為，政府行政職能和行政權力的政策性擴張與膨脹會導致政府管理失靈。行政職能和行政權力的政策性擴張與膨脹是指政府在行政決策過程中，通過制定政策，將超出法定權限的行政職能和行政權力政策化，通過政策向公眾施加影響，迫使公眾遵守與順從，從而達到行政職能和行政權力擴張與膨脹的目的?！皞鹘y公共行政范式導致了國家權力向社會全方位的滲透，政府職能無限擴張，政府角色不斷膨脹。僵化的官僚機構雖然可以實現政策的穩定性、連續性和有效性”，[5](p43)但是往往表現出行政決策制定與執行的成本浪費，行政決策高行政成本運作，且效率低下?？茖又乒倭艡C構在行政決策制定過程中更多關注自己的利益，民眾對政府的不滿就會越來越嚴重，行政決策合法化的困境出現也就在所難免。特別是當民眾日益增長的對公共產品和服務的需求與政府提供的公共產品和服務之間的矛盾日益激化時，政府機制呈現出政府配置社會資源的乏力，無力通過行政決策來協調沖突，各種社會問題就會不斷出現，民眾信任危機就會不斷加重，使得行政決策的合法性面臨挑戰，出現行政決策合法化困境。

二、行政決策的合規律性困境

“合規律性是解決政策問題、實現政策目標的先決條件”。[11](p24)行政決策的合規律性要求政府制定政策必須遵循社會發展規律、符合社會歷史發展和國際發展趨勢，準確把握決策問題以實現決策目標。實踐證明，行政決策一旦無法解決決策問題，就會令人質疑，不但會激化社會矛盾，而且會滋生新的社會問題，[12](p13)影響行政決策的社會認同。

（一）行政決策未能遵循事物發展的客觀規律。

實踐證明，科學的行政決策不僅僅取決于決策問題的暴露程度，同時取決于社會與國際環境等因素的影響。因此，從理論上講，行政決策的合規律性要求決策主體必須遵循事物發展的客觀規律。但在決策實踐中，決策與事物發展的客觀規律之間并非總是和諧一致，甚至有時還出現明顯的沖突?！皬氖澜绲膹碗s性和人類長遠利益來考慮，科學分析和人類理性應成為行政決策的主導。行政決策應更多地加大科學分析，以便使科學分析或人類理性真正成為政治權力運用的基礎”。[13](p63)所以，行政決策必須遵循客觀規律，必須平衡政策與事物發展規律之間的關系，以獲得民眾對決策和政府的支持，增強決策的合法性，減少行政決策合法化困境和政府合法化危機產生的可能性。只有這樣，才能使決策最終能更好地體現公眾的利益訴求和價值取向，實現決策與事物發展的客觀規律之間的良性互動，促進社會更快更好地發展。

現實中，一些決策主體盲從經濟指標，搞“政績工程”、“形象工程”，導致決策主體角色錯位，并對公眾利益和公共價值觀置若罔聞，或肆無忌憚地耗費有限決策資源，或武斷地決策，這嚴重損害了決策與事物發展的客觀規律之間的良性關系，違背決策的合規律性，影響行政決策的社會認同，帶來行政決策合法化的困境。因此，決策主體在決策實踐中不僅要遵循事物發展的客觀規律，利用系統科學的政策科學理論進行決策，同時要準確把握國際發展趨勢、國內發展現狀及決策實踐規律，順應社會發展趨勢，客觀評價社會實踐中出現的社會問題，正確判斷決策目標，擴大公眾的決策參與權，加大行政決策的社會認同度，實現決策的合規律性，以避免政策因未能遵循事物發展的客觀規律而帶來的行政決策合法化困境。

（二）行政決策未能滿足社會發展現實。

行政決策系統，特別是行政決策主體的價值觀必然受到決策環境的制約和影響，體現出鮮明的時代性和動態化特征，因此，“決策制定要時刻關注變化中的價值觀念，否則，決策方案就有可能因忽視現實、違逆民心而徒勞無功，甚至適得其反”，[13](p64)影響行政決策的社會認同。

目前我國處在經濟轉型期——混合經濟時期，不僅要求政府要職能轉型，同時要很好地實現決策轉型，決策不僅要遵循事物發展的客觀規律，同時要符合歷史發展階段。因為不同的歷史時期，決策的價值取向和決策過程是不一樣的。在專制社會時期，君主獨掌決策制定權和解釋權，從而導致了決策內容的偏執性、短視性和主觀性。[14](p241)專制決策用單一的官方思想扼殺公眾的思想交流，信息反饋系統不完整，因而下級決策者也多唯命是從。而在民主時期，“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”。[15](p201)程序化的決策體制又進一步排除或減少了決策者專斷的可能性，從而保證了決策的連續性和穩定性。[13](p65)其實，在民主時期也分更多更小的社會經濟發展階段，比如新中國成立后，我國經歷了計劃經濟、市場經濟和混合經濟階段，雖然市場經濟和混合經濟階段劃分不是截然分明，但是政府在不同階段的職能轉型卻是必然，因此，政府的決策轉型——滿足社會發展現實也成為歷史的必然。如果政府在決策過程中違背歷史發展規律（轉型期），行政決策就不能滿足社會發展現實，這將影響公眾對其的社會認同。行政決策一旦被社會公眾否定，就會在滿足社會發展現實方面出現困境。

（三）行政決策未能符合國際發展趨勢。[13](p66)

與社會制度相比，國際環境對滿足社會發展現實的影響往往容易被人忽視。隨著社會的進步、經濟全球化，各國間的影響、合作與互動日益加強，使行政決策主體逐漸認識到國際環境已成為行政決策時無法回避的重要因素。在此決策環境中，任何一個國家的政府都不可能置身于世界之外而“獨善其身”。那種在行政決策中漠視國際發展趨勢的思想或行為不僅會使決策的科學性削弱，決策的可行性喪失，同時會給社會發展造成重大損失，而且還會影響國家和社會長遠目標的實現，不但影響公眾對行政決策的社會認同，而且會導致政府和行政決策合法化困境的出現。

行政決策的合規律性不僅取決于行政決策主體的主觀努力，更取決于他們對國際發展趨勢、國內發展現狀及行政決策實踐規律中出現的決策問題的科學洞悉和準確把握，因此，政府必須順應社會發展趨勢，客觀評價社會實踐中出現的社會問題，并不斷系統學習政策科學理論，使其發揮最大優勢，以實現決策資源的優化配置。同時，必須以人為本、民主決策，擴大公眾的決策參與權，提升科學決策的智力支持?，F實中的一些政府決策失誤其根源大多是行政決策主體無視國際發展趨勢、國內發展現狀及決策實踐規律中出現的決策問題，才造成了公眾對政府與行政決策的不信任，最終導致政府與行政決策的合法化困境。

三、行政決策的合法律性困境

行政決策是否合法律性是要判斷并論證其是否和現行法律相抵觸，對行政決策的合法律性困境論證要從決策主體、內容、依據、程序這四個方面進行審視。

（一）行政決策主體困境。

行政決策的合法主體包括體制內決策主體與體制外決策主體。政治和行政的理論與實踐都證明，行政決策主體對決策的合法化將產生重大的影響。行政決策合法化困境的有效規避離不開決策主體的不懈努力。從我國現有政治體制的權力安排、功能分配以及從我國轉軌時期政治體制改革所面臨的主要問題來看，將行政決策主體區分為體制內決策主體和體制外決策主體，這一點國內學者已基本達成共識，體制內的決策主體包括直接參與決策的政府機關及其部門，體制外決策主體是指以特定的方式間接影響而非主導決策制定的主體，如利益集團、選民等。[16](p23)在行政決策過程中，決策的合法主體不僅包括體制內決策主體，也應當包括體制外決策主體，因為“真正的民主體制必須給民眾參與行政決策全過程的機會”，要保證走出行政決策的“合法化困境”，政府必須注重解決體制外決策主體的參與問題，包括是否參與和如何參與兩個方面。[17](p36)

現代社會的權利與責任是共生的。政府的合法性是建立在社會存在管理者與被管理者兩個階層之分的基礎之上的，體制內主體在享有管理權利的同時也必須履行相應的管理義務、承擔相應的管理責任，由被管理者根據其履行的義務來判定其合法性。而體制內主體履行義務、行使權力又是通過制定和執行各種管理政策來實現的，因此，判定決策主體的合法性就成為行政決策合法化的主要條件。決策主體的合法性主要通過主體的資格、權限和責任來表現，只有三者兼具的決策主體才具有合法性?，F代行政組織理論認為，與特定職位相聯系的權力與責任由法律做出相關規定，任何破壞權責平衡的越權決策行為都“越權無效”，都會給決策主體帶來合法性困境，同時還會因違反有關法律而危及決策內容的合法性。因此，決策主體資格、決策權限和責任的合法律性是決策內容合法性的制度保證和前提條件。行政決策“只有在法定的職權范圍內或合法授權的前提下進行，才能保證決策的合法化，否則，不論行政決策內容如何科學合理，仍會因越權決策而喪失其合法律性，從而影響行政決策的權威性和合法化”。[13](p67)

現代意義的行政決策合法化主要涉及對決策系統與公眾關系的評價，意指對政府權力的認同。在行政決策實踐中，贏得公眾的支持、建立持久穩定的行政管理秩序始終是決策系統一貫的追求。但是，現實中作為行政決策合法化體制外主體的公眾，卻很少有機會參與行政決策過程，只是被動地對行政決策體制內主體制定的決策義務性地服從。如果他們相信決策體制內主體不僅擁有維護公眾權利的制度性資源，而且能夠便捷地保障公眾權利的實現，這時他們會自愿服從，行政決策也因此彰顯了主體的合法性。但是，當他們保障個人利益的期盼破滅時，他們對行政決策表現的是抵制與抗拒，這時行政決策主體的合法化困境就會顯現。因此，行政決策體制內主體重視公眾的利益和價值訴求，不僅是決策本身的應有之義，而且是構筑決策合法化基礎的現實需求。[18](p331)

（二）行政決策內容困境。

行政決策內容的合法律性在此主要表現為行政決策內容的價值取向要與公眾的價值取向相一致。從本質上講，行政決策內容的合法律性是行政決策合法化問題中最重要部分。一項行政決策能不能得到順利的貫徹執行，很大程度上有賴于決策內容的合法律性。行政決策內容的合法律性在此主要表現為行政決策內容的合價值性——行政決策內容對公眾利益需求的滿足與回應性，行政決策內容的合價值性主要是指行政決策內容的價值取向要與公眾的價值取向相一致。行政決策內容合法性的認定不僅在于決策主體的努力，更取決于受決策影響群體對決策的認知和判斷。行政決策只有反映公眾的利益訴求，才能得到公眾的認同和遵守，因為“一些人之所以服從另一些人的指令是因為這些指令是以社會最高價值觀為依據的”。同時，行政決策作為利益協調工具，務必科學地協調好各方利益群體間的關系。[11](p23)所以，行政決策內容的合價值性，有利于保證決策的民主化和科學化，從而贏得日益理性的公眾的認同，增強行政決策的合法化。反之，則可能導致行政決策內容的合法性困境。

（三）行政決策依據困境。

行政決策依據的合法性，是指法律是公共政治管理和政策制定的最高準則，決策主體必須依法決策，違法或越權決策無效。[4](p38)作為行政決策依據的法律是指廣義性法律，即包括憲法、法律、法規、規章和政策等。它是行政決策普遍性淵源，具有制度性、普遍性和導向性的功能，為行政決策及其主體的決策行為提供了制度規范。

亨廷頓在論及行政決策權威時也強調，“政府是人的產物而不是自然或上帝的產物，秩序井然的社會必須有一個明確的來源于人的最高權威，對現存法律的服從優先于履行其他任何責任。[19](p78)也就是說，政府在行政決策時必須遵循憲法、法律、法規、規章、政策的基本精神、原則和內容，那種“上有政策，下有對策”、政策變異、政策扭曲，違法、違章的行政決策，不僅會帶來行政決策本身的合法化困境，同時也會導致政策依據的合法性困境。

我們如何考察行政決策依據的合法性問題呢？從大的方向上來看，就是考察這些法律本身是不是反映了公眾的利益訴求，依據這些法律制定出來的行政決策是不是會造福于民。行政決策依據本身是否經得起考驗，將直接關系到行政決策合法化問題。[11](p24)所以，行政決策的合法律性不僅要求行政決策主體的資格、權限和責任必須符合有關的法律規定，而且要求作為行政決策依據的憲法、法律、法規、規章、政策必須遵循民主社會的價值訴求與法治精神?，F實中許多行政決策得不到認同，或被普遍質疑或受到普遍抵制和抗拒，其主要原因是行政決策主體在堅守合法律性標準方面出了問題，違背了憲法、法律、法規、規章、政策的基本精神和價值標準。如果一旦疏于審查，行政決策方案被通過，其合法化經不起推敲，使該決策的合法地位遭受普遍質疑甚至是普遍抵制和抗拒，出現行政決策依據的合法性困境。

（四）行政決策程序困境。

行政決策程序困境主要表現為行政決策主體以程序代替實體。長久以來，人們往往更多關注的是行政決策的結果與自己的受損情況，對決策主體的合法性特別是對決策內容的合法性考量較多，而忽視了程序的公正。在法律領域，程序公正是內容正義的前提。所以，當我們對決策主體和決策內容進行了合法性考察以后，我們有必要對行政決策制定程序進行合法化審視。所謂行政決策程序的合法化“是指決策的提議、審議、篩選、確定和頒布都要符合法律所規定的步驟、秩序和方式；決策從其醞釀到付諸實施都必須合乎法律的規范，符合法定的程序”。[11](p25)在對行政決策程序合法化的論證過程中，人們應關注到不同的決策主體有不同的遵守程序，因此其程序合法化也不一樣。比如，立法機關的決策程序包括四個步驟：第一步是提出決策方案（已經經過決策規劃而獲得的決策方案提交審議批準）；第二步是相應機關對議案進行審議（就是否將其納入到決策議程等問題做出決定）；第三步是表決議案（通過投票的方式決定決策議案是否通過）；第四步是公布實施。而行政機關的決策程序包括三步：第一步是法制工作機構審查決策議案，確保決策的合法性；第二步是政府常務會議或全體會議討論決定重大的決策問題；第三步是行政首長簽署和發布文本。

行政決策程序的合法化務必使決策行為按法定方式和步驟進行。但是現實中，常常出現少數決策主體無視決策程序的規范與制約，在決策制定時將個人意志凌駕于公眾意志之上，審查制度、聽證制度等也成為決策程序中的擺設，致使決策程序出現合法化困境。行政決策的程序合法化困境主要在于，行政決策主體以程序代替實體，以其合法地位代替行政決策的合法化地位，將嚴肅的決策合法化問題蛻變為例行公事，制約了行政決策合法化過程的實體訴求，最終為行政決策合法化困境埋下隱患。[6](p14)

四、行政決策的合主體間性困境

何謂主體間性？“主體間性”最早由哈貝馬斯提出來，他認為“主體間承認不僅僅是主體之間的準事實的約定，而是主體之間的基于理由的共識。……規則觀涉及三個理論問題：遵守規則的條件、規則意識的產生和規則正當性的辯護?！黧w間性是解決這三個問題的關鍵”。[20](p143)在公民社會中，私人領域與公共領域是相分離的，個人利益與公共利益也常常發生沖突，個人往往期待能通過行政決策來滿足其個人利益。但由于個人利益之間存在差異性，某一行政決策不可能滿足所有人的利益需求，這時某一行政決策便會產生或輕或重的“合法性問題”。哈貝馬斯提出了“主體間性”，他深信通過個人與個人、個人與共同體之間的認同，潛在的行政決策合法化困境因素將會被消除。他進一步提出“交往行為理論”和“商談倫理”，其任務是發現并追尋相互理解行為的普遍條件，消解行政決策的合主體間性困境。[21](p56)行政決策的合主體間性論證要從決策是否具備必要的價值認同、決策是否具備最佳合法性評判主體、決策過程是否有必要且充分的公民參與、決策過程中是否呈現必要的“交互式論證”四方面進行。

（一）行政決策的價值認同缺失。

行政決策的價值認同問題是指行政決策的價值取向與所在社會人們所公認的價值觀念是否統一，統一到什么程度。對行政決策價值認同缺失的審查實質是審查行政決策的內在權威性，目的是求行政決策之“善”，使行政決策不僅是強有力的，而且是得民心的。行政決策源于解決決策問題，而決策問題是基于社會問題而產生的，社會問題是涉及大多數人利益的問題，這在前文中已有所論述。

J·羅思切爾德強調“政治系統統治的合法性，涉及系統成員的認知與信仰，即系統成員承認政治系統是正當的，相信系統的結構與體制及在既定的范圍內有權使用政治權威?！盵22](p38)因此，行政決策的合法性評價標準主要是指公眾對行政決策的認同度與忠誠度。一項行政決策存在、持續和發展的基礎就是其合法性，只有兼顧了公眾價值的行政決策才能被公眾認同。當行政決策得到社會公民普遍的愿意遵守，那么這項決策的合法性程度就較強，就越能長期促進社會的進步與發展。反之，行政決策的合法性程度就較低，就會使價值認同危機加深，導致社會矛盾激化，[4](p40)從而帶來行政決策的合法化困境，最終引發行政決策的合法化危機。如改革過程中日漸懸殊的貧富差距粉碎了弱勢群體的期盼，日益明顯的階層分化和日益衰落的經濟和社會地位使弱勢群體處于“邊緣化”境地，讓他們滋生了相對剝奪感，產生了對政府和行政決策的抗拒與不滿，制約了他們對行政決策的價值認同。同時，部分行政決策主體如壟斷、腐敗與尋租行為也破壞了行政決策的合法性基礎，損害了決策權威及其群眾基礎，行政決策的價值認同缺失的同時，導致其合法性困境的產生。

（二）最佳行政決策合法化評判主體的缺失。

科學合理的行政決策合法化評價機制必須具備四個構成要件：“最佳”評價主體，科學合理的合法化評價尺度，公正的評價程序，公開透明的結果公開機制。拋開科學合理的績效評價尺度、公正的評價程序與公開透明的結果公開機制，單單行政決策合法化評價機制最佳評價主體的缺失，就足以導致行政決策合法化評價機制失靈。目前，行政決策合法化評價主要是上級對下級的評價，這一評價主體存在一定問題。因為政府組織存在自我認同傾向，上級與下級有著與生俱來的相關利益，對下級來講上級并不是最佳評價主體。對行政決策合法化進行盡可能客觀的價值判斷權利必須交給最佳的評價者，“誰是最佳的評價者”呢？人大組織較公眾更為理性，但由于評價獨立性較差而難以準確評價；社會團體組織雖然成本低于公眾和政府，而且是公眾與政府聯系的紐帶，但是由于其處于被政府管理的地位，難免在某些方面會受制于政府，評價過程也難免會受到政府的干擾，其并非“最佳”評價主體。公眾作為區縣以下政府的公共服務受體，行政決策的質量與績效與其自身利益息息相關；只要行政決策合法化評價尺度科學合理，評價程序公正、結果公開機制公開透明，公眾就會作相對來講比較公正的評價結果。因此，公眾才是“最佳”評價主體?，F實中缺少的并非公眾，而是作為行政決策合法化評價機制最佳評價主體的缺失。沒有“最佳”的評價主體，即使有科學合理的評價尺度與評價過程，也很難保證有公正的評價結果。

公眾作為行政權力客體和行政決策適用對象，是行政決策合法化的主要評判主體，在維護和評價行政決策合法化過程中發揮著終極作用。而現實中，公眾作為合法化評判主體的地位缺失，其主要原因是政府將行政決策的合法地位等同于合法化，淡忘了公眾作為合法化評判主體的地位，對行政決策合法化產生了認知錯誤，[23](p30)認為政權的合法性必然派生出行政決策的合法化。其實政權合法性只為行政決策合法化提供了制度上的保障條件，政權的合法性具有動態性，政權無法將其合法性全部傳承給行政決策，行政決策需要通過合法性的過程——合目的性、合規律性、合法律性、合主體間性來論證其合法化。最佳行政決策合法化評判主體應是社會公眾，因為如果行政決策方案缺乏必需的民意基礎，制約了公眾的利益表達，不僅會激發公眾的不滿情緒，激化干群矛盾，也會“直接增加行政決策執行的成本與風險，貽誤行政決策問題的解決，甚至直接背離行政決策目標?！盵6](p15)導致行政決策認同確實，最終導致行政決策的合法化困境。

（三）精英決策的合法化難題：公民參與缺失。

精英決策的合法性難題源自于“精英民主”的合法化難題。當今社會，公眾對決策民主的懷疑和不信任主要由于精英主義民主理論的主導。精英主義民主理論的代表人物馬克斯·韋伯認為，“根據大眾的意志來治理國家是不切實際的幻想，……如果社會真的由他們來治理，那將是件危險的事情，因為群眾民主在國家政治方面的危險最最首當其沖的是感情因素的作用在政治中占強大優勢的可能性?！盵24](p800)韋伯說：“積極的群眾性民主化的意義在于：政治領導人不再能夠根據紳士階層的圈子里承認他經受住考驗就被提升為候選人，然后依仗他在議會里的出現就成為領袖，而是他要贏得群眾對自己的信賴和相信?！盵24](p801)精英民主論者認為，只有少數精英才能富有成效地做出行政決策。[9](p163)精英決策最直接的后果就是“精英決策”的產生，精英決策的合法化難題就是決策過程的公民參與缺失。

行政決策合法化應是眾人之事，公眾作為行政權力客體和決策對象更知道什么決策更能解決他們面臨的社會問題，決策合法化困境的真正病癥是公眾“參與過少”，現代民主決策正日漸蛻變為“精英決策”。哈貝馬斯指出，決策合法化危機的直接表現就是政府更多地局限于純粹的行政管理，而忽視平衡與私人之間的利益關系。倘若民眾對個人利益與私人關系的興趣大于對行政決策的參與，這時決策的合法化往往能夠勉強滿足公眾的要求。但當決策的合法化困境出現，而相關領域又被政府所控制，政府卻不能合理地進行干預時，決策的“合理性危機”就會出現，最終導致行政決策合法化困境的出現。[9](p164)因此，多元社會的利益協調需要一個發育較為完善的“公共溝通”機制，在此機制之中，通過公民參與來消解決策對利益協調無力的合法化困境。

（四）行政決策過程中“交互式論證”的缺失。

行政決策過程中“交互式論證”對行政決策合法化至關重要。所謂“交互式論證”，就是在行政決策“交互式論證”過程中，民眾在公共領域可以就行政決策相關問題進行相互交流與辯論。論證可被視為是不同利益團體進行“博弈”的過程。在現代社會，管理者不能單純依賴“公權力”隨意干預民眾對行政決策合法化的論證過程，而是側重于“說服”、“民主程序”與“公共溝通”來達到社會穩定與發展的目的?！罢f服”與“論證”過程就是化解沖突、達成共識的過程。行政決策合法化的“交互式論證”強調行政與社會的一體化，因為只有行政與社會一體化力量在行政格局中占據了上風，行政決策的合法化認同才能達成。[21](p58)行政決策過程中的“交互式論證”能為政府尋求到民眾的合法化支持。

經驗主義合法性理論強調“統治績效”與“行政合理性”對“統治權利”論證的重要性，而且認為政治合法性的獲得、維系與鞏固是政權機構對民眾進行“單向灌輸”與“主動論證”的結果。[25](p23)哈貝馬斯的“交互式論證”理論與其不同，認為在交往共同體中，行政決策過程中的“交互式論證”能增進民眾與政府及其部門之間的交流，能在生活世界中重塑多元價值反思與批判的維度，能化解行政決策合法化困境。[25](p24)政治學B.曼寧也認為“合法化原則是普遍討論的結果，而不是普遍意愿的表達”。[25](p25)在多元社會中，當多元價值與多元利益在公共領域發生沖突時，政府如果常常采取一種獨斷專行的行政手段甚至決策手段，強行讓個人利益為公共利益讓路，缺少征集民意、問計公眾的環節，就會致使民怨鼎沸，社會沖突與矛盾加劇，導致行政決策合法化困境的出現。

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責任編輯申華

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1003-8477（2017）04-0033-08

翟月玲（1973—），女，聊城大學法學院副教授，法學博士。

山東省社科規劃項目“重大行政決策社會穩定風險評估困境及化解路徑研究”的基礎研究成果之一（16CFXJ10）；博士啟動基金項目“政府干預政策的合法化危機及化解路徑”的基礎研究成果之一（321051407）。