我國新型城鎮化視域下體育公共產品服務治理研究

管勇生，唐大鵬，王獻斐，袁靜，管繼輝

我國新型城鎮化視域下體育公共產品服務治理研究

管勇生，唐大鵬，王獻斐，袁靜，管繼輝

中共中央國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》中，34次出現“體育”，《綱要》在突出體育功能的同時提高了對體育的要求。體育公共產品供給是新型城鎮化中體育發展的基石，完善新型城鎮化體育公共產品服務體系，通過多元化的治理機制，確保新型城鎮化體育公共產品供給，為城鎮居民提供一個高效可行的公共服務環境，是目前我國新型城鎮化建設中研究重點。

新型城鎮化；體育公共產品；治理

1 研究目的

今后一段時間，我國將進入以農村縣域為依托，推進廣大農村地區城鎮化發展的關鍵時期，在2016年10月25日中共中央國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》中，34次出現“體育”，《綱要》在突出體育功能的同時提高了對體育的要求，而真正實現“體育”在“健康中國”目標中的作用并非易事，《綱要》已經明確指出“健康服務供給總體不足與需求不斷增長之間的矛盾依然突出”，特別是，新型城鎮化建設是連接城市與農村的重要紐帶，是積極推進城鎮化建設繼續落實“三農問題”的關鍵所在。公共服務體系是政府保障公民基本權利的制度安排，是現代社會全面、協調和可持續發展的基礎，在新型城鎮化引領社區建設中，積極穩妥地推進公共體育服務體系建設，讓群眾享有基本公共體育服務，凸顯出《綱要》對政府在推動城鎮化發展，服務民生、改善民生中的積極作用。在新型城鎮化的建設中許多與法治有關的問題開始凸顯出來。鑒于此，本研究從理論和實踐上分析了政府與市場對新型城鎮化體育公共服務治理的失范現象，轉而提出了新型城鎮化體育公共服務的治理方略，為促進我國新型城鎮化體育公共服務建設提供理論導向。

2 研究方法

2.1 文獻資料法

查閱了有關體育公共產品服務治理最新研究成果，為本文的研究提供理論依據。

2.2 邏輯分析法

將各類相關文獻資料進行歸納、整理、演繹、推理、判斷、分析。

2.3 管理學解析法

運用管理學的原理和方法，對新型城鎮化體育公共產品服務治理進行解析，明確其運行的動力機制，探究其內在的基本運動規律［3］。

3 研究結果

3.1 新型城鎮化、體育公共產品與體育治理的概念

3.1.1 新型城鎮化的概念

新型城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的城鎮化。新型城鎮化的基本特征，是城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展。新型城鎮化的核心，是不以犧牲農業和糧食、生產和環境為代價，著眼農民、涵蓋農村、實現城鄉基礎設施的一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕［3］。

3.1.2 體育公共產品的概念

為社會成員提供共同需要的體育公共產品是政府的基本職能之一［4］。作為下位概念，體育公共產品具備公共產品的三大特征。當前的體育公共產品的概念，是指以社會全體成員為服務對象，以滿足社會全體成員對體育的共同需要和共同利益為目的，社會成員共同擁有并可能享用，對社會產生整體功效，具有公共性質的體育場地設施和相應服務。

3.1.3 體育治理的概念

體育治理就是將“治理”這一概念引用到傳統的體育管理和工體實施過程中，并在實踐中通過治理新方式在體育管理改革過程中的應用，在體育管理中使相互沖突或不同的利益得以調和并且長久采取聯合行動，更多的是強調各種機構之間的自愿平等合作，最終達到體育管理改革領域中的善治，最大限度地增進體育領域的公共利益并使其能夠得到最大化［5］。

3.2 新型城鎮化體育公共產品服務的現狀

3.2.1 在新型城鎮化建設中體育公共產品缺乏頂層設計和總體規劃

在《“健康中國2030”規劃綱要》中已經提出明確的要求，如：要推動健康服務供給側結構性改革，滿足人民群眾不斷增長的健康需求；人人享有基本體育健身服務；統籌建設全民健身公共設施，加強健身步道、騎行道、全民健身中心、體育公園、社區多功能運動場等場地設施建設，推行公共體育設施免費或低費開放；發布體育健身活動指南，建立完善針對不同人群、不同環境、不同身體狀況的運動處方庫；推動健身體育廣泛開展；引導社會力量參與健身休閑設施建設經營，鼓勵發展多種形式的體育健身俱樂部，豐富業余體育賽事，打造健身休閑示范區、產業帶；加強體育等健康領域監管創新，強化政府在體育等領域的監管職責，同時充分發揮社會力量在監管中的作用；到2030年，人均體育場地面積不低于2.3m2，在城鎮社區實現15min健身圈全覆蓋；到2030年，學校體育場地設施與器材配置達標率達到100%。

而在新型城鎮化建設的過程中，地方政府往往凸顯出行為上的短視，尤其是在政策的制定和落實上，不具有延續性、整體性和戰略性［6］。從城鎮的設置、規劃、建設選址上對體育公共產品缺乏頂層設計和總體規劃，隨著“新型城鎮化”進程的加快，由于受體育內部利益難以協調與外部公共產品發展失衡的共同作用。

體育公共產品包括無形產品服務和有形產品供給兩方面，而這兩方面在新型城鎮化建設中都處于嚴重失衡狀態，這直接導致其影響體育事業的健康快速發展。失衡主要表現在新型城鎮化建設中并不能提供充足的公共體育場地和設施，以致于無法滿足城鎮居民對于體育在有形產品和無形產品的需求。如果不能有效解決這一供需矛盾，必然不利于和諧社會的構建和完善，而社會公正是和諧社會的標志之一。

在城鎮化治理上，很多地方政府不具備宏觀、戰略、整體層面的高度，多采用“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維，在具體政策的出臺和落實時凸顯出盲目突擊的特點，從而導致在公共服務政策的出臺上自相矛盾，治理措施上流于表象、治標不治本。無論是公共服務政策出臺還是治理措施的運作，都帶有很深的運動式的痕跡，這與法治精神相違背，缺乏制度理性，具有極強的不確定性和不穩定性［7］。

3.2.2 新型城鎮化居民體育活動的權利沒能得到保障

在《“健康中國2030”規劃綱要》中明確要求：要推動健康服務供給側結構性改革，滿足人民群眾不斷增長的健康需求；人人享有基本體育健身服務；到2030年，人均體育場地面積不低于2.3m2，在城鎮社區實現15min健身圈全覆蓋。而在之前國務院出臺的《全民健身計劃（2011-2015）》中，明確提出“到2015年，城鄉居民體育健身意識進一步增強，參加體育鍛煉的人數顯著增加，身體素質明顯提高，形成覆蓋城鄉比較健全的全民健身公共服務體系［8］”。作為公共行政興起之后的給付之一種的體育公共產品服務，的《全民健身計劃（2011-2015）》強調了人民群眾擁有享受體育公共產品服務的權利，是對健康權的詮釋與重視，政府提供體育公共產品服務并不是所謂“恩惠”，而是從公法層面界定了政府公權力具有履行發展與完善體育公共產品服務的義務。

就體育公共產品服務的法律體系而言，該體系在當前中國還不夠系統，如：很多關于公民權利的規定，因過于抽象和生澀而不具備實際操作的意義；因過于強調政府管理手段而遮蔽了消費者公民權利的制度性保障等。

在政府供給與公民需求長期處于單向供給關系下，政府一廂情愿地提供所謂公民所需的公共產品，勢必無法真正滿足城鎮居民的需求，同時，也抑制了城鎮居民表達需求的意愿和積極性，從而導致不能夠形成健全而高效的反饋機制［9］。這往往會造成城鎮體育公共產品供給“所供非所需”的局面，難以保障新型城鎮化居民體育活動的權利。

3.2.3 新型城鎮化體育公共產品服務治理方式過于單一

體育公共產品服務在治理效果上的關鍵，取決于服務給付所采用的方法和途徑。在《“健康中國2030”規劃綱要》中明確要求——引導社會力量參與健身休閑設施建設經營，鼓勵發展多種形式的體育健身俱樂部，豐富業余體育賽事，打造健身休閑示范區、產業帶。

由于政府的行政壟斷地位，以及居民在權利保障意識上的缺位，使得體育公共產品服務的治理在方式上過多地采用生硬的行政命令，很少考慮和顧及到經濟、法律和市場調節等途徑和方法的綜合運用，這導致了體育公共產品服務治理越來越難以滿足城鎮居民對體育公共產品需求之理性程度日益提升的局面。

體育公共事業本應通過市場機制進行給付的運作，但政府在這一過程中偏離了其本應充當的角色，其“既是裁判員又是運動員”的角色在實際運作中不僅沒有削弱而且還在不斷強化，其行政壟斷地位體現在對體育公共產品服務生產的壟斷，以及對民間資本和外資進入體育公共產品服務給付市場的限制上。這種單一的體育公共產品服務治理方式，必然導致其嚴重脫離市場的一系列不良后果（如：涉及面雖廣卻不能針對具體需求、不能隨需求靈活應變、效率低下，以及權力尋租等）。當前各級民間體育組織的實際運作多數依然沒有從行政化方式中剝離，依然通過政府的財政撥款、專項資助、授權委托、購買服務等方式進行運作，其屬性多數是隸屬于行政機構的事業單位，沒有獨立的體育公共事業給付主體的合法地位。

可見，制約體育公共產品服務治理效果的因素，是行政壟斷色彩較強、居民權利保障缺失與治理方式過于單一，所導致的結果是“政府規制機構、市場私有主體、公民消費者”在治理結構上的失衡，因此，體育公共產品服務的公法治理模式亟待改革［11］。

4 結論與建議

4.1 結論

“共建共享、全民健康”，是《綱要》中建設健康中國的戰略主題，其中共建共享是建設健康中國的基本路徑（從供給側和需求側兩端發力，統籌社會、行業和個人三個層面，形成維護和促進健康的強大合力），而全民健康是建設健康中國的根本目的。新型城鎮化的質量內涵體現在，十八大報告所強調的“必須從維護最廣大人民根本利益的高度加快健全基本公共服務體系”，以及《綱要》提出的指導思想——“以提高人民健康水準為核心，以體制機制改革創新為動力，以普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境、發展健康產業為重點，把健康融入所有政策，加快轉變健康領域發展方式，全方位、全周期維護和保障人民健康，大幅提高健康水準，顯著改善健康水平”。而建設好新形勢下的公共體育產品服務體系的前提，乃是明確新型城鎮化對公共體育服務體系建設的基本要求。

4.1.1 創新服務理念與供給方式

體育公用事業的國際通行的給付辦法是，在市場機制前提下，由政府和民間組織共同運行，這一做法，是針對體育公用事業給付問題確立的政府與市場的關系及定位，是當前新型城鎮化建設中體育公用事業治理的必由之路。

對于公共體育服務體系建設，必須將新型城鎮化建設的質量內涵作為核心，圍繞這一核心，通過轉變政府職能、樹立“小政府、大服務”觀念，在堅持科學發展觀的前提下，使城鄉公共體育均等化得以落實。通過對公共體育服務供給方式的不斷創新，進而高效挖掘政府與非政府主體在公共體育服務供給中的優勢與作用，從而形成以市場為主體、由政府主導、社會組織積極參與的多元化的，靈活機動且高效運作的公共體育服務供給體系。

4.1.2 實現服務均等化目標

依據《國家基本公共服務體系十二五規劃》對公共產品服務均等化的文件精神，即“建立健全基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，是深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，是構建社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，是全面建設服務型政府的內在要求”，以此為依據運作新型城鎮化建設的公共體育產品服務，均等化是新型城鎮化建設中公共體育產品的重要目標，是落實社會的公平正義、保障民生、維護民權的重要內容。

盡管，在均等化落實上當前還有很多困難和問題，但就保障公民合法權益和落實文件精神而言，作為落實城鄉居民公共體育產品服務均等化政策的執行主體，地方政府負有不可推卸的責任。

4.1.3 強化政府主體責任意識

由于政府認識不清、責任不明、執行不力，致使供給不充分、發展不平衡、職責不到位、引入市場機制供給困難等成為公共體育服務體系建設當前所面臨的主要問題。

需要清晰地認識到，體育公共事業的給付，不是政府施恩于公民，而是公民應有的權利和政府應盡的義務。只有基于此，才能通過合理界定政府與市場的邊界，明確政府在公共體育服務供給中的主體責任，確立政府與市場之間是主導地位與輔助地位的關系，探索社會力量參與基本公共體育服務體系建設之路等方式，實現對公共體育服務供給不足狀況的改善。

4.2 建議

4.2.1 建立體育公共產品服務與新型城鎮化建設互動關系

在新型城鎮化建設中，體育公共產品供給是建設的重要指標之一，目標是逐步縮小城鄉之間的差距，實現體育公共產品服務的均等化，另外，在公共資源的配置方面，應該更多地以將公共利益和社會福利最大化作為政府政績的體現之一。

由于非競爭性和非排他性乃是城鎮體育公共產品本身所具有的特點，因而需要政府依據不同城鎮實際情況因地制宜地構建新型城鎮化公共體育服務體系，構建該體系的目的是為城鎮居民提供滿足其需要的體育文化產品和服務。在該體系中，政府所供給的準公共產品和純公共產品是市場供給的基礎，政府是產品供給的主體與核心，處于產品供給的主導地位。針對體育公共產品服務，政府是沿用行政命令的方式還是采用政策導向的方式，這決定著新型城鎮化建設中的體育公共產品服務的效率與效果。政府在產品供給的實際運作中，應該落實兩個轉變（即管理型轉變為服務型，政績思維轉變為科學思維），進而實現自身公共管理水平的提高。

具體而言，應做好以下幾點：1）將城鎮體育公共產品供給和服務納入政府的城鎮化建設的規劃中；2）要以城鎮居民為中心，以人為本，堅持公平、公開的原則，建立多元化的產品供給體系和績效評價機制；3）以實現城鎮體育公共服務均等化為重點，建立健全責權機制，加快從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉化，充分發揮其在城鎮公共體育服務體系中的主導作用。

4.2.2 開拓體育公共產品的多元化供給途徑

渠道單一的政府供給模式，經長期實踐已凸顯出其弊端，如：因政府偏好不符合城鎮化后之居民的需求，造成供給不足、資源浪費、效率低下等問題；因政府充當服務的提供者與監管者的雙重身份，導致監管不力、權利尋租等問題。另外，區域差異因素，決定了政府在體育公共產品服務供給上，必須依據當地的風俗習慣、經濟發展水平等實際情況，通過科學規劃、發揮優勢、突出特色等舉措，探索出適合自身的體育公共產品服務供給。

因此，打破政府單一供給模式、構建多元供給模式勢在必行。在體育公共產品服務上，處理好政府與市場的關系，堅持政府提供服務為主，同時通過發揮財政支持和投資激勵政策的導向作用，以及打破區域間的封閉、行業間的壁壘、部門間的界限，將社會團體、企事業單位和私營部門等社會力量為輔，形成多元供給渠道，進而有效解決城鎮體育公共產品的供給不足問題

4.2.5 提升體育公共服務水平

就公共體育服務水平的提升而言，組建新型城鎮化公共體育服務中心，是必要而且可行的舉措，是新型城鎮化水平提升的重要因素之一。

公共體育服務中心的主要職責包括：場館的使用、出租、安全，協調處理場館維護修繕；采購、使用、管理和調配體育場館的專業設備；組織開發公共體育發展的信息平臺；依托場館廣泛開展群眾性文體活動；組織實施全區公共體育產品的推廣和對外交流合作等等。公共體育服務中心的業務運營辦法，是遵循市場規律，將區域內的體育場館委托給專業物業管理公司，對場館進行規范的專業的物業管理，這樣就能轉變政府職能，將政事分開、管辦分離落到實處，從而使新型城鎮化事業形成定位準確、機制完善、功能齊全、亮點豐富的局面。

4.2.4 建立體育公共產品服務體系

市場經濟是一種法制經濟，《中華人民共和國體育法》和地方性體育法規就是城鎮體育公共產品服務的法律依據，但是，當前各地各級政府的配套體育法規并不樂觀，存在諸多問題，如制度缺失、立法不適用針對性不強、規章細則不具體不清晰以及執行難等，以至于不能夠“有法可依”，反而處在“無法可依”和“有法難依”的尷尬境地。

改變當前困境，進而維護體育事業發展、保障城鎮居民參加體育活動權利的舉措，需要依據當前新的形勢和具體問題因地制宜地做到：1）對當前不適用的過時的法規、制度進行修正；2）構建新的適用于當前形勢的規章制度。具體而言，需要對諸如體育設施建設、體育指導人員管理、社會體育團體組織管理、公共體育場館運營等通過立法的形式進行規范，進而使城鎮化體育公共產品服務的法規體系循序漸進地建立起來，使其更趨于合理、更具有實際操作意義，從而實現城鎮體育公共產品供給的科學化、法制化。唯有如此，才能逐步走上依法治體、依法行政的軌道，才能將體育公共產品服務的供給做到有法可依、有章可循，才能切實提高政府體育公共產品的供給能力，才能使城鎮化后的居民的利益得到真正的保障，才能確保全民健身服務工作落到實處。

4.2.2 引導城鎮居民參與公共體育服務的積極性

長期以來，公共體育服務一直采用由政府主導進行自上而下的供給決策機制，從而使各個服務提供主體的供給行為都是單向行為，因而不可避免地缺失了居民對體育需求的參與與反饋，作為體育公共產品服務的對象，居民卻沒有順暢合理的途徑反映自己的需求，從而導致“所供非所需”的問題在城鎮體育公共產品服務方面大量存在。

針對“所供非所需”問題，需要依據城鎮居民需求進行針對性供給，從而提升有效供給避免無效供給所造成的供給過剩。具體而言，在公共體育產品供給治理體系建構上，應遵循自下而上、靈活機動、系統完整、公開透明、有針對性和可持續性的原則，在制度創新上應堅持公民需求導向、結果考核導向和服務競爭導向，在決策機制上應做到決策的民主化和科學化，進而落實為具體可執行的信息公開制度、目標管理機制、績效獎懲制度、需求反饋機制和決策參與機制等。

全民參與（尤其在重大投資決策上），是體育公共產品服務供給決策的重要環節，只有在體育公共資源配置上充分發揮城鎮居民參與者、管理者、受益者和監督者的作用，才能切實提高其參與公共體育服務的效果。只有通過建立健全群眾監督機制、信息公開機制、杜絕權利尋租，才能真正實現供給方與需求方的雙向性互通互動，才能依據掌握的真實需求進行供給，才能使供給做到有的放矢、物盡其用，才能切實提高城鎮體育公共產品供給的針對性，從而避免資源浪費，居民從中真正受益，實現公共體育服務的均等化。

［1］朱進芳.“法治”背景下新型城鎮化治理模式的轉變及實現機制［J］.天津行政學院學報，2015（1）.

［2］夏貴霞.新型城鎮化背景下湖南省公共體育服務體系建設研究［J］.體育科技，2013（6）.

［3］管勇生，劉霞，盧紅振，等.新型城鎮化體育文化建設的目標與發展研究［J］.湖北體育科技，2014（5）.

［4］張琴，董紅剛，方新普.社會轉型期我國體育公共產品供給的制度創新［J］.安徽師范大學學報（自然科學版），2010（1）.

［5］楊樺.深化體育改革推進體育治理體系和治理能力現代化［J］，北京體育大學學報，2015（1）.

［6］汪大海，張玉磊.從運動式治理到制度化治理:新型城鎮化的治理模式選擇［J］.探索與爭鳴，2013（11）.

［7］張琴，董紅剛，方新普.社會轉型期我國體育公共產品供給的制度創新［J］.安徽師范大學學報（自然科學版），2010（1）.

［8］林彥蕓，倪依克.《全民健身計劃》視野下農村體育發展的思考［J］.廣州體育學院學報，2011（3）.

［9］周游，朱秋蓉.體育公用事業的公法治理模式初探［J］.武漢體育學院學報，2010（10）.

Research on the Governance of Public Sports Product Service Under the Perspective of New urbanization in China

GUAN Yongsheng，Tang Dapeng，WANG Xianfei，YUAN Jing，GUAN Jihui

In the outline of"Healthy China 2030",issued by the CPC Central Committee and the State Council,“sport”appeared 34 times.This“Outline”highlights the function of sports.Meanwhile,it increases the requirements of sports.The supply of public sports products is the cornerstone of the development of sports in the new urbanization.At present,the key points impact the new urbanization construction in our county shown as following.Through a variety of governance mechanisms to improve the new urbanization public sports goods service system,to ensure the supply of new urbanization sports public goods and to provide an efficient and feasible public service environment for urban residents.

new urbanization；public sports product；governance

G80-05

A

1003-983X（2017）03-0200-04

2016-11-01

2016年河南省科技廳科技發展計劃項目（162400410184）；河南農業大學2016年度人文社會科學類創新基金項目（KJCX2016B07）第一作者簡介：管勇生（1962-），男，河南鄭州人，碩士，教授，研究方向：社會體育學.

河南農業大學體育學院，河南鄭州450002

SportsDeprtmentofHenanAgriculturalUniversity，Zhengzhou Henan，450002