兩個“總目標”視野下走出國家治理誤區研究

王元慶

（中共綏化市委黨校，黑龍江綏化152000）

兩個“總目標”視野下走出國家治理誤區研究

王元慶

（中共綏化市委黨校，黑龍江綏化152000）

黨的十八屆三中全會《決定》首提國家治理體系和治理能力現代化總目標；四中全會《決定》提出法治建設總目標。兩個總目標都著眼提升中國特色社會主義國家治理能力的創新和法治化。四中全會主題是全面依法治國，把三中全會確立的國家治理法治化。全面依法治國實質是依法治理。目前依法治理要走出五個誤區，實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

四個全面；兩個總目標；國家治理；依法治理

習近平總書記提出的“四個全面”戰略布局是實現國家治理現代化的戰略布局。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《三中決定》）指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]2十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”[2]4我們要準確理解和把握兩個全會確立兩個“總目標”的價值，認識到推進國家治理體系和治理能力現代化的意義，把國家治理與全面推進依法治國統一起來。國家治理現代化實則是全面依法治國，推進依法治理、依憲治理，把“四個全面”戰略布局落到實處。

一、正確理解兩個“總目標”的內在聯系

我們要站在“四個全面”戰略布局的高度，從四個層面理解兩個“總目標”的內在聯系。習近平總書記把兩個全會的《決定》界定為“姊妹篇”，實則是兩個全會“總目標”的關系。其一，兩個“總目標”都是“四個全面”戰略布局的重要內容，都著眼“完善和發展中國特色社會主義制度”。所不同的是，三中全會提出的總目標是作為全面深化改革的總目標，要通過國家治理現代化完善中國特色社會主義基本制度。四中全會提出的總目標是服務于全面依法治國，由此來完善中國特色社會主義法治制度。在落實“四個全面”戰略布局中，一個是全面深化改革的總目標，是作為推動發展的動力機制提出來的；一個是全面依法治國的總目標，是作為法治保障確立的。因此，兩個“總目標”是“姊妹”關系，后者是前者的落實、實施，兩者都著眼于實現國家治理的現代化。其二，實現兩個“總目標”的動力機制都是社會主義改革。改革是社會主義社會發展的直接動力。鄧小平指出，改革是社會主義制度的自我完善，這是兩個“總目標”提出的理論和實踐依據。改革是全面深化改革本身內容及實現總目標的動因，同時是全面依法治國的動力。改革要成功，還要靠法治保障，把改革納入法治軌道，通過全面依法治國來解決過去政治體制改革、法治體制改革滯后的問題，實現國家治理的法治化。其三，兩個“總目標”都著眼于國家治理現代化并體現遞進和深化的實踐邏輯。三中全會確立的總目標是推進國家治理體系和治理能力的現代化，這是黨執政體制、執政能力的轉型和創新，是適應世界發展大趨勢的重大突破。四中全會確立的總目標是推進國家治理體系、治理機制法治化，依法治理是推進國家治理現代化的關鍵，法治化是提高國家治理能力、提升領導干部能力的實踐邏輯。其四，兩個“總目標”鮮明地體現了習近平總書記的執政理念。兩個“總目標”是立足當今世情、國情、黨情、民情所確立的。兩個“總目標”既診斷出我國經濟社會發展現實中問題是權大還是法大的問題，又開出了依法治理的科學藥方，為落實“四個全面”戰略布局指明了方向。

二、“四個全面”戰略布局實施中應避免五個誤區

縱觀“四個全面”戰略布局及習近平總書記的執政理念和實踐，最大特點就是全面依法推進各項工作，使各項工作都有法和規則可遵循。四中全會主題是全面依法治國，實質是把國家治理納入法治化軌道，通過全面依法治國提升國家治理能力和推進國家治理現代化。但現實中，全面依法治國及推進國家治理還有許多問題。如四中全會《決定》所指出：“必須清醒看到，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重；執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在；執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗的問題反映強烈；部分社會成員遵法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。”[2]3這些問題嚴重阻礙了“四個全面”戰略布局及三中全會確立的目標的實現。因此，要踐行十八屆四中全會精神，全面推進依法治國，并把法治作為國家治理的有效方式，通過全面依法治國實現國家治理現代化，必須全面推進依法治國，確保“四個全面”戰略布局實施進程中走出五個誤區。

（一）要走出重視人治而無視法治的誤區。十八屆四中全會《決定》第一次把全面依法治國作為主題，這是我們黨執政史上的第一次。新中國成立以來，黨在國家治理方式上走了曲折彎路，付出了沉重的代價。建國初期雖然制定了第一部憲法，即1954年《憲法》，但并沒有得到有效的執行和實施，人們在內心深處沒有形成對憲法及法律的信仰和敬畏。

“文革”后鄧小平指出，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法改變而改變。”作為有法學博士學位的習近平總書記不但常常引用鄧小平這兩個“不因改變而改變”，還將其作為全面推進依法治國、依法治理的理論支撐和事實依據。從現實看，領導干部遵法、守法、執法，對推進國家治理體系現代化十分重要，對提升領導干部治理能力更為重要。有些人沒有認識到這一點，重人治、重政策文件及講話，輕法治，其結果必然是權大于法，這既干不好工作，還會走上違法違紀之路。現實中眾多貪腐分子已證明這一點。所以，我們必須貫徹四中全會精神，堅持全面依法治國理念，把全面依法治理內化于心、外化于行，真正走出重人治而輕法治的誤區，切實做到全面依法治理，把國家治理能力和水平推向法治化新階段。

（二）走出重視具體法規而無視憲法的誤區。十八屆四中全會《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”[2]9憲法是我國根本大法，是一切法律的母法和法律、法規制定的依據，依法治理實質是依憲治理。但有些人把憲法與具體法律法規相脫節，甚至對立起來，重視具體法律法規實施而無視憲法，缺乏憲法意識和依憲治國觀念。其表現為，一是頭腦中有具體法規卻無視憲法，缺乏憲法觀念和遵守憲法的意識，更談不上依憲治理和依憲執政，結果是把憲法架空和虛化了。二是有些地方和部門為了地方利益，出臺和制定了一些帶有保護地方利益，甚至是違背憲法的地方性法規和文件。如，許多省會城市所制定的停車場收費管理條例、保護地方產品的規定等，就是違背憲法的惡法。所以，《決定》要求“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質文件”[2]9，這是依憲治理的體現，如不這樣，具體法規高于憲法必然影響國家治理水平和治理能力的現代化，還會以惡法代替良法，這些惡法是人治，是人治化的治理。

因此，以“四個全面”為指導，在兩個“總目標”大背景下，堅持依法治理首先要堅持依憲治理，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。依憲治理和依法治理核心在于“法”，即法治；依憲治理核心在于“憲”，即“憲法”。這內在要求領導干部要擺正和處理好“法”與“憲”的關系，依憲治理是依法治理的基礎和核心。運用憲法精神治理國家，要求我們必須樹立憲法意識和憲法思維，依憲來行使政府行政權力和公權，把依法治理定位在依憲治國的高度，并在憲法精神指引下，制定相關具體的法律法規，把依憲治理落到實處，以不斷實現國家治理法治化和現代化，由此踐行“四個全面”戰略布局。

（三）走出重視人治維穩而無視法治維穩的誤區。十八屆四中全會《決定》指出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，高級干部尤其要以身作則，以上率下。”[2]37全面依法治理要求運用法治思維、法治方式來維護穩定，而不是離開法治軌道而強調人治維穩，花錢買穩定不但維不了穩，還會埋下更大更多的隱患，釀成更大經濟社會發展中的不穩。原政治局常委、政法書記周永康主管政法這些年，就是離開法治以人治來維穩，花錢買平安和穩定，用人治代替法治，并不是以法治來化解不穩定問題，結果是一到重大會議召開，從上到下都去接訪和維穩，導致地方官員花錢買穩定，進而造成了上訪的高發、多發、頻發，惡化了黨群關系，影響了社會的和諧穩定。

因此，堅持依法治理就要改革這種打著維穩旗號來實施人治、打壓法治的教訓，學會運用法治思維和法治方式來提升國家治理能力，徹底走出為了維穩而無視依法維穩的誤區，運用法治來切實解決群眾的民生難題，把不穩定因素消化在萌芽期，在哪發生不穩定就在哪解決，不釀成上訪事件和群體事件。如《決定》所指出：“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”[2]37在落實“四個全面”戰略布局中以法治化思維、法治化方式、法治化機制來治理，就會化解不穩定因素，用法治實現社會和諧穩定，為經濟社會發展創造穩定的環境和空間。

（四）走出重視政策治理而無視依法治理的誤區。習近平總書記在中央省部級主要領導干部全面依法治國研討班上講話中指出，全面推進依法治國要抓好“關鍵少數”。這既符合干部隊伍及國家治理的現狀，又抓住了解決問題的關鍵。現實中有些領導干部不習慣依法辦事和依法治理，不堅持法治思維，不依法治理，而是找政策、找文件，久而久之養成了運用文件和政策治理而不習慣依法依規治理的思維方式和行為方式，這與依法治國、依法治理是格格不入的，是人治的一種表現方式。李克強反復批評的政令不出中南海、“處長經濟”及證明“我媽是我媽”等怪事，就是這種落后的政策文件治理方式的結果和表現。

這種政策文件治理方式不但影響了經濟社會發展，違背了社會發展客觀規律，沖擊了全面依法治理，還會留下許多難解的后遺癥。所以，十八屆四中全會提出加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍。據報道，2012年6月，中央開展了第一次黨內法規和規范文件集中清理工作。經過清理，從1949年到2012年的1178件黨內法規和規范性文件，有322件被廢止，369件宣布失效，二者合計占到78.7%；繼續有效的487件，其中42件要適時進行大的修改。就是說，政策文件與黨章黨的理論路線，特別是同憲法和法律不一致的都要廢止或修改。為此，必須走出習慣的以政策文件治理的誤區，走上依法治理的坦途，這是中國共產黨國家治理方式的巨大變革和轉變，是實現國家治理現代化的必然之路。

全面依法治理就是依憲治理，走出政策文件治理的誤區就要落實四中全會精神，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，特別是要禁止地方制發帶有立法性質并與憲法不一致的文件和政策，使各級領導干部和公民在內心深處樹立遵憲的法治思維和法治理念，并轉化為法治行為和法治方式，告別久已形成的政策文件治理的人治思維和行為，做全面依法治國、依法治理的組織者、推動者、實踐者，在全面依法治理中提升治理能力和實現治理的法治化，闖出一條帶有中國特色的國家治理模式。

（五）走出重視西方治理而無視中國治理的誤區。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，決不是要我們在國家治理路徑上走西方國家的治理道路，而是立足我國國情，在黨的領導下實現全面依法治理，走出一條超越西方治理模式的具有中國特色的治理道路。在歷史上，我們黨曾全盤照搬原蘇聯高度集權的國家治理模式，其結果不符合我國國情，嚴重阻礙了生產力發展和國家進步，最后還要進行改革，來構建具有中國特色的社會主義國家治理模式。現在，我們要在“四個全面”戰略布局下推進國家治理現代化，絕不能再從一個極端跳到另一個極端，從這個錯誤陷阱中跳進另一個錯誤陷阱中，因而必須走出重視西方國家治理而忽視中國特色國家治理的誤區，踐行“四個全面”的國家治理戰略布局。

實事求是地說，西方國家治理并不是一無是處，有著許多合理內核，但在“誰來治理、治理什么、如何治理”等關鍵問題上與我國社會主義有著本質不同。所以，我們要在中國共產黨領導下，在堅持中國特色社會主義基本制度前提下，走出西方國家治理唯一化、普式化的誤區。一是要破除西方治理中心論，反對西方領導的全球治理的模式，堅持走中國特色社會主義依法治理模式和依憲治理的道路。二是認清西方國家治理意識形態色彩、價值本質，決不能被其左右并為之所俘，堅持社會主義性質的全面依法治理，把西方先進的治理方式方法與我國實際相結合，為我所用。三是不要盲目套用照搬西方世界的國家治理理念，堅持中國特色社會主義全面依法治理原則，堅持從我國實際出發，創新國家治理方式方法。如四中全會《決定》所說，“吸取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗，但決不能照搬外國法治理念和模式。”[2]8四是要認真研究和踐行“四個全面”戰略布局的國家治理價值及習近平總書記國家治理理念，使“四個全面”成為國家治理模式。對各級領導干部來說，要認真研究習近平總書記領導藝術和治國理政理念，特別是黨的三中、四中全會確立“兩個總目標”的意義，踐行習近平總書記國家治理的法治思維、戰略思維，堅定不移地把全面依法治國轉變為依法治理，努力實現國家治理的法治化、現代化、規范化，向著全面建設法治中國的宏偉目標不斷前進，以全面依法治理來助推中國夢的實現。

[1]黨的十八屆三中全會（決定）百問[M].北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2013.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.

責任編輯：溫冠男

Study on Avoiding Misunderstanding Ideas of Nation Governance under Two General Aims

Wang Yuan-qing
（CPC Municipal Party School of Suihua，Heilongjiang Province Suihua 152000）

The Decisionmade by third plenary session of the 18th CPC Central Committee firstlyput forward one of two general aims,which is construction of nation governance system and the modernization of governance capacity. The Decisionmade by fourthplenary session of the 18th CPC Central Committee put forward the other general aim, which is construction of legal rules.Both of the two general aims focused on the innovation and legalization in the governance of socialism with Chinese characteristics.The theme of the fourth plenary session is legalization of the nation governance.The essence of the ruling the country by the law comprehensively is governance by law.This paper will illustrates the five misunderstandings towards these two general goals in order to realize the unified construction of the nation with rule of law，government with rule of law and society with rule of law.

Four comprehensively；two general aims；nation governance;governance by law；

D920

A

1671-1262（2017）01-0043-04

2016-09-22

中央社會主義學院2014-2015年度課題階段成果

王元慶，男，中共綏化市委黨校教授，主要從事馬克思主義理論方面的研究。