國外行政問責機制研究
——我國異體問責機制創新研究系列論文之四

□盧智增

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林 541004）

國外行政問責機制研究
——我國異體問責機制創新研究系列論文之四

□盧智增

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林 541004）

國外行政問責實踐較早，形成了一套比較完善的問責體系和機制，尤其是在議會問責機制、法律問責機制、績效問責機制、倫理問責機制、審計問責機制等方面獨具特色，有效地制約了公權力，減少官員濫用職權、營私舞弊等腐敗行為。梳理總結國外的議會、法律、績效、倫理、審計等問責機制，挖掘國外行政問責體系中的問責主體、問責內容、問責機構、問責方式、問責程序等較好的相關規定，對于構建中國特色的行政問責機制具有十分重要的借鑒意義。

國外行政問責機制；法律問責；績效問責；倫理問責；審計問責

西方國家的行政問責發展起步比較早，早在1985年，杰·M·謝菲爾茨就提出了行政問責的概念。自20世紀80年代開始，全球公共行政改革蓬勃發展，加快了各國建設責任型政府、現代服務型政府、強化官員責任意識、轉變政府職能的步伐。如今，很多歐美國家都通過建立行政問責制，加強公權力制約，減少官員濫用職權、營私舞弊等現象，形成了一套比較完善的問責體系和機制。

1 問責要素構成

1.1 問責主體

所謂問責的主體是指由誰來發起和實施“問責”。為了防止腐敗現象的產生，有效控制權力運行，西方建立了包括選民、議會、政府內部機構、司法、媒體、民間組織等在內的全方位的問責主體體系。我們可以根據問責主體的性質，把問責分為議會問責、司法問責、政府內部問責、其他社會力量問責等。

在當今西方資本主義發達國家，雖然政府權力有所膨脹，議會在國家政治生活中的地位有所下降，但是，議會仍然是一種重要的監督政府權力運行的工具，是最重要的問責主體。

西方國家，無論是總統制國家，還是責任內閣制國家，推行的基本上是一種代議制，權力與權力之間，既互相獨立，又互相制衡，使政府官員的權力行使得到一種制度上的控制。在代議制下，由選民選出政府，由議會監督、約束政府，如果政府部門人員濫用職權，或者不正當行使行政權力就會被問責。

西方發達國家的司法監督力量強大，司法問責是政府工作順利開展的有效保證。如在美國水門事件中，尼克松總統丑聞事件被媒體曝光之后，司法部門立即啟動問責程序，并向有關部門提出司法訴訟，追究責任，直至尼克松辭職下臺。

在西方國家，司法機構是對政府實施有效問責的另一重要主體。如德國《基本法》第61條規定，聯邦議院或聯邦參議員有權提出對總統的彈劾案。司法問責主要涉及行政訴訟和違憲審查兩方面。行政訴訟，就是公民、法人或其他組織對行政機關的權益侵害不服，可以重新起訴，由司法機關來裁決，并向行政機關問責，要求行政機關承擔相應的責任。違憲審查，則是指司法部門對一切違憲行為，尤其是對行政機關及其公職人員的違憲行為進行違憲審查和制裁，從而保障憲法實施的一種制度。違憲審查制度，起源于美國，并被其他西方國家廣泛采用。英國對行政機關的司法問責相對比較完善，主要有三種方式。一是直接發出強制令，對一些不遵守憲法的行政機關及公職人員，處以罰金或者進行拘留。二是直接發出禁止令，禁止某個行政組織或某些官員作出越權的決定和行為；三是發出撤銷令，撤銷一切不合適的行政行為。

很多西方國家還在政府內部建立了專門的行政機關問責制，如美國的監察長制度、英國的行政監察專員制度、德國的內務部行政管理司制度。所謂行政機關問責制，就是由政府內部監察機構，對政府部門公職人員開展問責和監督工作。監察機關在行政系統內部，具有相對獨立的功能和地位，能獨立行使相應的監察職權，不受任何部門的束縛，有些國家的監察機構甚至掌握一定的監察立法權。比如，德國在聯邦內務部行政管理司，還設置了專門的舉報受理機構、腐敗案件清理中心，負責對公務員不廉潔行為的處理。美國在全國25個部門專門設置了50多個監察長辦公室，監察長的權力有很強的獨立性，工作上只對總統和國會負責。同時，美國行政機關內部還有很多行政法官以及由行政法官組成的文官管理委員會，專門對官員侵犯公民權益的行為，開展監察工作。

在西方發達國家，其他社會力量問責同樣重要。西方發達國家注重培育市民社會，有很多民間的社會力量，如社會組織、在野黨、媒體、經濟組織等，而且民間社會力量十分強大，對行政權力的行使起到了良好的制衡作用。其中，在野黨和新聞媒體的問責作用尤為突出。英國就有許多社會組織擔任類似在野黨壓力集團的角色，對政府在社會生活、經濟、政治等各個領域的施政，產生了強有力的影響。新聞媒體，一直是西方國家監督政府權力運轉的獨具特色的有效工具。它們通常把新聞媒體稱為第四種權力，并且專門立法保障新聞媒體的監督權力和獨立地位。如果官員發生腐敗行為，媒體會毫不留情地予以曝光，從而對官員形成強烈的社會輿論壓力，并引發相應機構對官員腐敗行為展開調查，甚至要求官員引咎辭職、追究法律責任。

西方國家的公民也是重要的問責力量，可以直接參與對政府的問責。在法國，選民可以通過議會和議員，實現自己對政府行為的問責權，而且法國規定，國外選民也可以直接監督和問責政府及其官員的行為。美國規定，總統必須向全體國民負政治責任，因此，能夠對政府和總統起關鍵作用的是選民，選民問責是美國最為重要的問責形式。

1.2 問責內容

在問責內容上，只要是其所管轄范圍內的事項，官員就應該承擔責任。西方國家的公務員一般分為政務官和文官兩類。由于兩類官員的產生方式不同，對他們的責任要求也存在差異。政務官一般是通過選民大選而產生的，應該對選民和議會負責。他們不僅要對政府管理、決策、執行過程中所發生的一切重大失誤、違法現象等承擔相應責任，而且要對政府聲譽、個人形象、個人言行負責。文官的職責，則是由該國的公務員法規定。如日本的《國家公務員法》明確規定了問責懲戒的內容，如果公務員違反一般性的服務原則，出現缺勤、遲到、工作態度不良及一些公務活動之外的一切不良行為，都要追究相應的責任。

問責的事由則主要有以下幾類：一是發生重大安全事故，相關部門要被問責，如美國明尼蘇達州密西西比河橋梁垮塌事故；二是政府及其官員作出的重大政策失誤，產生嚴重后果，要被問責；三是官員失職或濫用權力，要被問責，如英國管理移民的事務國務大臣因造假而被迫辭職；四是官員出現道德失范問題，也要問責，如私生活糜爛或其他道德敗壞問題。

1.3 問責機構

在問責機構方面，因法律環境、文化背景上的差異，各國各有特色。瑞典在議會中專門設立了議會監察專員辦公室、憲政委員會等問責機構。議會監察專員由議會選舉產生，向議會負責，但其獨立性強，議會不能干涉其工作，議會監察專員的職責，就是專門監督政府各部門的權力運行情況。瑞典的憲政委員會權力更大，可以監督內閣部長履職情況，可以彈劾有違法違規行為的部長。

美國于1983年頒布的《聯邦公務員法》規定，人事管理局有權力制定關于公務員懲戒的規章制度。美國國會還專門設立了政府問責局，其主要職責是監督政府各部門及其官員和國會議員的行為，同時有權調查聯邦政府的財政支出。該機構為獨立機構，對國會負責，以中立原則開展工作。

法國的《公務員總法》規定，只有享有任命權的機關，才能進行紀律處分，而且要和同級行政委員會一起協商，才能一致使用紀律處分權。同時，除訓誡和警告之外，只有經過紀律委員會討論和建議之后的懲戒，才能向公眾宣布。日本的《公務員法》規定，有人事處分權的機構只有兩個，一是人事院，二是有權任命者。

1.4 問責方式

在問責方式上，西方國家對政務官的問責，主要是通過議會的彈劾、罷免選票、投票不信任案等方式來實現的。對文官的問責，主要是根據公務員法的規定進行。如法國對公務員的紀律處分一共有十種，日本則主要規定了四種問責方式，即警告、免職、減薪、停職。

1.5 問責程序

在問責程序上，法國規定，首先，紀律委員會提送關于公務員違法違紀的事實報告及相應的證據、擬處分建議。其次，公務員問責答辯程序，公務員可以向行政機關，提交全部材料和檔案資料，也可以委托自己的代理律師出席答辯。再次，紀律委員會聽取答辯會雙方的陳述之后，開展調查。調查范圍很廣，對行政機關沒有指控到的違法違紀行為，也可以進行調查。第四，在紀律委員會作出紀律戒懲方面的會議決定之后，由行政機關長官來作出最終是否能夠接納的決議。行政機關和紀律委員會，都應該說明紀律懲戒的理由，并且將懲戒決定公開。第五，為了杜絕問責不當現象，法國在《公務員總法》中明確規定了問責的救濟程序，含訴訟和申訴兩個方面。如果公務員認為懲戒結果不合理，不認可懲戒結果，可以向掌握處分權的機關提出申訴，或者向行政法院提出撤銷或者賠償損害的訴訟請求，行政長官或行政法院要根據申訴結果，做出維持、修改或撤銷處分的決定。

2 議會問責機制

在西方特有的政體之下，議會（國會）是最重要的問責主體，擁有以下權力：一是議會的質詢權。所謂質詢，就是議會對政府部門及人員提出質詢或者質疑，并且要求政府部門負責人作出答復。質詢有兩種，即書面質詢和口頭質詢，一般以口頭質詢為主［1］65-68。二是議會的彈劾權。彈劾是議會對行政權力的一種最為嚴厲的制約方式，主要面對的就是和職務有關的違法犯罪，如賄賂罪、叛國罪、以及其他輕罪或者重罪。美國憲法第一條明確規定，國會和眾議院，擁有對一切文官、副總統、總統提出彈劾案的權力［2］240。三是議會的否決權。議會對一切政務活動，如重要的行政官員的提名和任命、政府重大決策的表決、條約締結、財政預算等，都擁有一種通過或者否決的權力。如果議會對政府決策不滿，可以通過不信任案的方式來表示反對，或者要求某些官員辭職。如美國國會一般使用聽證會的形式，對政府的一些重大事項采取通過或者否決的方式，達到有效監督政府權力的目的。

西方國家還建立了議會監察制度。這一制度的最大特點就是議會至上，由議會專門監督司法、行政機關。世界上首位監察專員隨之誕生，專員以議會代表的身份對司法和行政部門的官員遵紀守法、履行職責的情況進行監督。1719年，瑞典議會為了進一步削弱王族勢力，擴大議會權力，強化議會對政府的控制，決定實施一部新憲法，這一做法為議會監察專員制的確立奠定了基礎。18世紀中葉，瑞典又仿效國王任用大法官的做法，議會從官員隊伍中選取杰出人才擔任監察官員，以代表其行使監督職能，監察地方官員，受理公眾申訴，以有效防止政府權利膨脹及濫用職權。隨著歷史的遷移和發展，瑞典監察制度不斷完善，瑞典成為西方國家監察制度的發源地，其在行使監督職能方面的成功經驗，彰顯了西方國家監察制度的獨特價值［3］46-47。

英國是實行議會內閣制的國家，也是最早實行行政問責制的國家，立法權和行政權兩權分立，分別由議會和內閣掌握，議會擁有至高無上的國家權力，內閣政府由議會選舉產生，并向議會負責。英國雖然有司法問責、內部問責、公務員問責，但占據主要地位的還是議會問責。英國的議會問責主要有以下三種方式：第一，質詢。英國法律明文規定，在議會例會召開期間，議員可以就政府的施政方針等事項，向行政首長和政府高級官員提出質詢，并要求內閣政府給予答復。質詢的對象上至首相，下至政府各部門首長。如2011年7月20日，英國首相卡梅倫曾因雇傭卷入竊聽丑聞的新聞發言人安迪·庫爾森而接受議會質詢。英國的議會質詢也有書面質詢和口頭質詢兩種形式。英國議會還專門設置了14個專門委員會，負責監督職能對口的政府部門，并對其開展質詢工作。第二，不信任投票。對于內閣政府的方針、政策、綱領、重大的行政活動，以及內閣成員的瀆職、重大違法行為，議會通過不信任投票制度，對內閣政府采取嚴厲的監督和問責。第三，調查。就是議會組織專門的機構，通過特別委員會調查、聽證調查、國政調查等途徑，采取視察、考察、走訪等方式，對行政主體的瀆職、消極腐敗、失職等行政行為進行調查，以便對行為事實進行認定。

美國是典型的“三權分立”的國家，即立法權、司法權和行政權分別由國會、法院和總統掌握，三者之間彼此牽制，相互制衡。美國的這種三權分立性質，決定了美國議會對政府的問責約束并不像英國那樣強烈，但美國憲法賦予國會財政權、任命批準權、彈劾權、調查權等權力。美國議會主要采取以下三種問責方式：第一，國會調查與議員個別案件調查。為了監督政府行為，測評政府的行政績效，美國眾議院和參議院都設立了專門的政府活動委員會，眾議院和參議院設立了專門的撥款委員會，專門對行政機關經費使用和分配情況進行監督。有時候，美國國會還聯合中央情報局、聯邦調查局等機構展開重大事項調查。同時，采取聽證的方式，并結合面談和報告，對政府官員展開調查。美國還允許國會議員針對選民的請求展開個別案件調查。第二，總審計署的審計方式。美國的總審計署，是美國公共財政的看守人，代表國會的利益，其問責職權是通過對政府執行計劃和政府活動的實際效果進行審計，向國會提供客觀公正的、專業的審計調查報告，以監督政府的財政支出情況。第三，彈劾。為防止總統違法和濫用權力，美國1787年憲法設立了總統彈劾制，以此約束總統的行為。后來彈劾的對象擴展到總統、副總統、法官及聯邦文職官員。美國憲法規定，彈劾案由眾議院提起，參議員負責審理，參議員議長擔任審判長。如果彈劾案中的被彈劾者的行為構成犯罪，則應就處罰部分移交聯邦最高法院審判。

法國是“半總統制”的國家，雖然總統掌握了重要的權力，但政府仍然要向議會負責。根據民主共和制，法國議會通常采用四種方式問責。其一，議會審查政府的財政法案。法國議會主要采取預算督查、預算批準、預算審查等三種方式，對政府部門進行監督問責。法國議會還設置了專門委員會，專門調查政府的活動。必要的時候，議會還可以委托有關審計法院，審計政府部門的經費使用、預算執行等情況。其二，彈劾。當總統的行為對整個國家的安全產生威脅時，或者內閣成員觸犯刑事案件時，議會兩院可以通過行使彈劾權的方式問責，并罷免其職務，追究其刑事責任。其三，對不信任案的表決。國民議會有權對內閣制定的政策投不信任票，對于國民議會投票表決的不信任案，應追究法律責任。其四，質詢。就是議會每個星期安排一次專門的會議，以口頭或者書面的形式，質疑并詢問政府工作情況，并要求政府在法律限制的時間內，對質詢作出回應。

德國二戰后實行代議民主制，政府經議會選舉產生，并對議會負責。因此，議會問責成為德國最重要的問責方式。在德國的議會問責中，彈劾、質詢與英、法、美等國比較相近，而不信任投票制卻別具一格，當議會對聯邦總理表決不信任投票時，只有選舉出一位新總理，不信任案才能通過。

3 法律問責機制

20世紀90年代以來，建立完善的法律問責機制，以監督和制約各級各類政府的行政權力，預防和懲處政府官員的違法違紀行為，成為西方發達國家公共管理創新的重要趨勢。

所謂法律問責，就是問責主體根據相關法律，按照法定程序，追究政府部門及其官員的行政法律責任、刑事法律責任甚至于違憲責任，讓其承擔一切不良后果。西方國家的法律問責具有以下五個方面的特征：

第一，形成了以議會為主導、其他組織參與的多元問責主體。議會，是法律問責制中最重要的問責主體。比如，在美國，雖然總統由公民投票選舉產生，不需經過議會批準，政府服從總統的安排和決策，只對總統負責，但是，美國國會卻擁有監督政府的權力。如果總統或議員出現違法行為，國會仍然可以根據法律程序，對總統或議員進行法律問責。上世紀70年代尼克松總統的水門事件和90年代克林頓總統的性丑聞事件就是明證。英國議會毫無疑問是最重要的問責主體，它可以通過普通訴訟、上訴、司法審查等方式，對政府機構及官員進行法律問責，并追究其法律責任。瑞士的聯邦憲法也對議會行使聯邦的最高權力作出了明文規定，賦予議會提問權、質詢權、個人動議權等，并要求聯邦委員會就其行政工作向國民作出解釋。

除了議會，選民和司法機關在官員問責制中也不可或缺，也是重要的問責主體。比如，德國的聯邦憲法明文規定，法院機構作為國家最高司法機關，有權審理總統的彈劾案件。法國法律也賦予司法部門重要的問責權力。美國對于選民問責權力有較多規定，如美國憲法明確規定，當選民們對政府官員行為感到不滿意的時候，可以要求官員下臺，對官員開展罷免和問訊等法律問責。英國則設立行政裁決所，為群眾參與監察工作提供平臺，并在行政裁決體系外逐步制定行政專員制度，增強群眾參與行政裁決的審查。

第二，十分重視通過必要的法定程序來保障法律問責的實施。比如，法國建立了比較完備的司法問責機制，為了落實議員的質詢權，法國規定，議會在開例會期間，每周都安排一次專門會議，讓議員質詢、政府答辯。法國還規定，在《政府公報》發布社會民眾的書面質詢之后，政府不僅不得以任何公共利益為理由拒絕答復，而且應在一個月時間之內作出答復，并將答復結果發布在公報上。如果議員提出口頭質詢，議會主席會議要將此口頭質詢列入議事日程，并由政府負責答復［4］9-1 3。美國憲法、州法律及各地方政府的條例，也明確規定了對官員問責的受理、立案、調查、決定、執行、申訴等程序。即使對總統的彈劾，也制定了完善的法律程序：第一，眾議院指定專門的司法委員會，對彈劾事件進行調查，并作出相應的總統彈劾理由書。第二，眾議院審議總統彈劾理由書，并選出相應的代理人，代表眾議院把彈劾案呈交給參議院。第三，參議院組建審訊法庭，對彈劾案進行審理。在美國，選民罷免官員一般要經過以下程序：一是選民申請罷免官員；二是征集支持罷免官員的選民簽名；三是重新選舉新的官員。

第三，營造實施異體問責的法治環境。西方國家十分強調健全問責法律制度，通過制定法律，明確政府及官員在違法的情況下，需承擔的相應責任，使問責有法可依，營造問責的法治環境。如英國制定了《部長級官員準則》《防止貪污法》《行政裁判所和調查法》《議會行政申訴專員法》，法國制定了《反貪法》，美國制定了《政府工作人員道德準則》《政府道德法案》《信息自由法》《揭發者保護法》，德國制定了《德國基本法》《利益法》《聯邦政府官員法》《公務員行為準則》等。

第四，加強政府信息公開。西方各國普遍實行政府信息公開，要求政府向議會、媒體、公眾、社會團體等公開行政信息，并經常向議會提交工作報告，接受議會的檢查、監督。美國分別于1966年和1976年通過了《信息自由法》和《陽光下的政府法》，規定了政府官員僅有最小程度的隱私權，全體國民享有最大限度的知情權，除法律特別禁止的之外，每個公民都有權查看聯邦文件或者州政府文件，而且這種知情權是不需要任何請求和理由的。美國憲法還規定，總統有義務向全體國民報告政府工作情況，必須每年發表國情咨文。1978年開始實施的《政府道德法案》規定，政府官員應將自己的財產狀況向全社會公布。法國于1988年制定了加強政治家生活資金透明度的法律條文，要求每個總統候選人在總統大選前，向有關憲法委員會上報自己的財產狀況，要求所有政府官員在上任15天之內，在《政府公報》上發布自己的財產狀況。西方國家除了保障公民的知情權之外，還采取措施保障新聞媒體的獨立報道權。如瑞典的《出版自由法》第一條就對出版自由作了明文規定，強調追究侵犯出版自由的法律責任。

第五，法律問責制的專業化趨勢。在經濟全球化發展的大背景下，面對日益復雜的行政體系和政治活動，為加快轉變政府職能，西方國家特別重視問責制度的專業化建設，注重成立專業化的問責機構，以保障法律問責制的有效實施。比如，為了提高法律問責專業化程度，凸顯問責的司法性特征，英國下議院專門設立了十四個專門委員會，對政府部門開展對口監督，專門就政府部門的工作質詢政府官員，揭露政府工作的不足，督促政府整改，從而實現了問責的規范化和專業化［5］。1993年，法國頒布了《反貪法》，并由高級法官、地方行政法庭、內政部、稅務機關專家、司法警察等組成一個跨部門的、專門預防貪污腐敗的中心，該中心負責定期對公私企業、國家機關培訓專門的監督人員［6］62-66。美國國會也專門設置了相應的政府責任辦公室，專門協助國會調查聯邦政府部門及其官員，跟蹤監督財政預算經費的使用情況，并對政府工作績效和公共服務質量進行評估。該辦公室大約有三萬工作人員，成員素質都很高，大多是審計師、律師、采購專家、信息技術專家、經濟學家、統計專家等各領域高級專業人才，這樣有利于保證監督問責的效果。

4 績效問責機制

績效問責，是行政問責和政府績效評估活動的結合，是在對政府績效水平考察評估的基礎上啟動的問責，它通過考察評估政府的工作績效，衡量政府工作成果，對沒有達到績效目標的政府及公務員進行問責。在以往的問責機制中，大多關注官員的過失或過錯，而在績效問責制中，強調的則是官員行政活動的績效和貢獻，體現了社會對政府工作績效水平的期待，“無過”再也不是政府官員逃避責任的理由。通過推行績效問責制，有利于政府及公務員的角色由管理者轉變為公共產品的服務者和提供者，有利于降低公共支出成本，提高政府的工作效率和服務水平。因此，從這個意義上來說，績效問責對政府官員形成了一定的壓力，對其行政能力要求更高，是行政問責制的深化和發展。

美國是世界上最早對政府管理活動進行績效問責的國家。早在上世紀60年代，美國總審計辦公室就提出了關于政府行為的效果性、效率性、經濟性“三E審計”計劃。到了20世紀90年代，美國民間組織，如坎貝爾研究所逐漸開展政府績效評估活動。1993年，美國制定了《政府績效和結果法案》，通過三個項目報告來實現對政府機構管理活動的績效評估。第一，戰略規劃。各政府部門的負責人要向國會和有關預算管理局提交未來五年內的戰略發展規劃。各部門戰略規劃，要涵蓋各部門的職責使命、總體目標、主要工作職責、目標實現過程中政府的管理方式、所消耗的資本、信息、人力資源以及評估體系等。第二，年度績效計劃。各政府部門每年要向預算管理局提交部門年度績效計劃。各政府部門要在年度績效計劃中詳細列出年度績效目標、每一項活動所需的預算、績效指標體系等，預算管理局則評估年度績效預算的可行性和合理性。第三，年度績效報告。每年3月底，各個部門要向總統和國會提交上一財政年度的績效報告，說明績效計劃實現的程度、績效目標沒有實現的原因和改進意見。美國規定，開展政府績效評估、實施政府績效問責的機構，主要是預算管理局和國會。

澳大利亞一直是政府績效管理活動的倡導者，從上個世紀90年代開始，就在各地方政府推行績效評估體系，并在實踐中逐步完善這一體系。澳大利亞的政府績效問責的重要特色之一，就是科學設計政府績效評估指標體系。澳大利亞政府績效評估委員會認為，績效評估指標主要由公平、效率、效果三個要素組成。效率主要強調特定的時間內投入與產出兩者關系的比率，公平主要著眼于服務的可得性和公平性，效果主要側重于服務質量效果。因此，澳大利亞設計政府績效評估指標體系，側重于政府組織履行職責的最終效果，并關注取得最佳效果的行動計劃、創新能力、業務流程等能力類指標，以及產出（提供服務數量）、技術效率（產出和投入之關系）、結果（服務目標所達成狀況）、成本效益（投入與結果之間關系）等因素［7］6-8。澳大利亞聯邦政府2010年明確規定了政府績效指標數據，并要求政府績效指標統計數據要體現可比性、及時性、準確性、實用性、平衡性。根據這一原則，澳大利亞籌建績效評估指導委員會，專門制定了關于政府和公務員績效評估指標的一個總體框架，各地方績效評估小組根據這一框架，確定住房、醫療衛生、社會福利、國民教育、應急管理等各領域的具體績效評估指標，并在實踐中不斷修正和完善。

澳大利亞的政府績效問責的重要特色之二，就是績效問責主體多元化。澳大利亞績效評估的主體主要有兩類：一類是政府內部的評估主體，另一類是政府外部的評估主體。政府內部的評估主體主要由三種人員組成：一是由總理、財政部長、國庫部長等五名主要負責財政支出的內閣成員組成的支出審核委員會，主要承擔年度預算編制工作。二是支出審核委員會的工作人員，由國庫部和財政部的人員組成，主要負責對聯邦各個單位的資金預算開展財務績效的監控評估工作。三是公共服務委員會，專門負責擬定公務員行為準則手冊、公共事業部門服務工作準則，以此作為績效評估的基本根據。

政府外部的評估主體，也有三類人員。一是參議院（上院）、眾議院組成的財政委員會，主要負責財政資金審批核算工作。二是公共賬目聯合和審計工作委員會，主要負責對聯邦機構資金使用狀況的績效審核和對各部門的年度績效報告的審核。三是聯邦審計署，其職責主要是專門為政府部門提供績效審計服務，并將審計結果直接報告議會。

澳大利亞的政府績效問責的重要特色之三，就是以結果和目標為主要路徑，以戰略愿景為最終導向的績效評估問責體制。這一體制，主要有兩個特點。一是把“結果”和“戰略規劃”作為政府及其公務員績效評估的基礎和前提。澳大利亞的預算撥款方式非常有特色，推行的是為結果服務而不是為投入服務的預算撥款方式。這種為結果服務的預算撥款方式，對績效評估制度設計有直接影響。在這種制度下，各部門會對照上級部門的工作要求，制定“結果”和“產出”相呼應的中長期戰略規劃，確保組織目標和績效評估問責目標相協調，從而提高以目標和結果為導向的績效水平，推動政府行政工作水平和公務員服務效率的提高。二是在權責一致的基礎上簽訂績效協議。澳大利亞主張公共行政部門的多樣性，要求各部門的首席執行官必須具備為部門“產出”進行資源調配的靈活性，并采取簽訂績效協議的剛性約束方式，要求不同部門的首席執行官，以不同方式承擔績效責任，接受議會的質詢。

澳大利亞的政府績效問責的重要特色之四，就是構建了保障績效問責實施的規范程序。制定規范化的程序運行體系，是建立績效問責制的重要環節，也是預防權力濫用、制約權力腐敗的客觀要求。澳大利亞績效評估問責制分為四個階段：第一，戰略規劃階段；第二，評估報告起草階段；第三，績效考評回顧階段；第四，評估效果檢驗階段。

新加坡在實施績效問責制方面，也有很多值得借鑒的經驗。第一，推行任人唯賢、論功行賞的賢能管理體制。在新加坡，公務員的選拔、職務晉升、加薪、培訓等都與個人能力密切相關。對公務員的績效考核，從年初布置任務開始，一直到年終考核才結束。新加坡一方面制定了嚴格的公務員管理辦法，另一方面鼓勵各級公務員充分發揮聰明才智，創造性地工作，努力提高工作效率。第二，借鑒企業管理模式，強化公務員工作績效。受英國議會內閣制的影響，新加坡把整個國家當成一個“無限責任公司”，公務員的主要職責就是向社會提供公共產品和公共服務。新加坡在公共行政領域引入企業化模式管理，強調一種面對面的結果反饋，以促進公務員正視工作中的不足，不斷提升服務水平，提升工作績效。新加坡還實行末位淘汰制，通過績效考核，問責和淘汰那些不稱職的的公務員。第三，推行以職業規劃為目的的雙軌績效評估制，以儲備人才。雙軌績效評估制，就是分別出臺工作評價報告和潛能評估報告。工作評價報告側重于考核評價一定時期內公務員的工作績效；潛能評估報告，則是為一些具有發展潛力的公務員建立跟蹤和升職的檔案。通過雙軌績效評估制，既可以激勵公務員勤奮工作，又可以幫助公務員有效設計職業生涯規劃，從而適應未來更高職位的要求。第四，引入第三方機構，確保績效問責結果的公正性。新加坡特別強調將管人與管事、政策制定與政策執行分開，其中負責對公務員管理的機構主要是人事委員會和公共服務委員會。人事委員會隸屬于總理公署，專門負責公務員管理方面的政策法規制定。公共服務委員會是公務員管理的最高機構，由公務員體制之外的第三方人士組建而成。在績效問責過程中，這些第三方人士對公務員進行績效考核，并根據考核結果決定公務員的升遷或懲戒，這樣可以杜絕公務員權力濫用，確保績效問責結果的公正性。

5 倫理問責機制

倫理問責，就是對政府機關及公務員進行道德問責的一種問責形式。倫理問責的重心，就是考察公務員的道德行為是否符合法律所認可的標準［8］49。B.蓋伊·彼得斯認為，倫理問責是加強政府責任的最后途徑，“是可達到的最經濟的控制形式，最終也是最有效的形式”［9］342。倫理問責是與倫理法制分不開的，開展倫理問責，必須建立完善的倫理法制。西方國家在倫理法制化建設上經歷了漫長的發展歷程，一些國家制定了專門的《公務員行為準則》《政府責任法》之類的法律法規，用法律的形式，對公務員責任進行了明確規定，以規范其倫理行為，其中最為突出的共性主要有：一是注重倫理問責法制化建設，以制度約束公務員的行政倫理行為。二是建立倫理監督機構。很多西方國家在各層級國家機關中設置了相應級別的倫理監督機構。三是建立倫理培訓機制。

美國實施倫理問責時間長，制度較完善，上至國家大法，下到各個地方的法規條例，對官員行為都進行了明確規定。1978年，美國聯邦政府頒發了《文官制度改革法》《政府道德法》，明確規定了政府官員的行為準則，要求政府官員廉潔自律、秉公執法、不能參與任何政治捐款等收受性質的活動。由于有了這些規定，所以美國較多地實行事前問責，而不是事后問責。1989年，美國修訂了《道德改革法》，建立政府官員財產申報制度，要求主要官員必須在任職前申報自己家庭的財產狀況，之后在工作中也要按時申報財產情況，如不真實申報，將受到一定的懲罰。此外，在《廉政法》中，也明確要求政府官員必須向公眾申報自己的收入和財產，如果逾期不報，官員就會被司法部門起訴［10］58。而且，為了提高官員財產的透明度，美國還將政府官員的財產情況向社會公眾和媒體公開。

美國倫理問責法制化主要有以下特征：第一，法律較健全、內容較具體、可操作性強。美國的行政倫理法規涉及面廣，涵蓋了行政機關及立法機構、司法機構等，而且詳細規定了政府工作人員的倫理行為。如1978年，美國國會頒布了《政府道德法案》，該法案詳細規定了官員財產公開辦法以及對官員的調查程序［11］6-8。第二，行政倫理監督機構健全，問責有力度。如美國眾議院成立了“行為活動規范委員會”，參議院成立了“道德特別委員會”，其主要職責就是跟蹤調查政府官員及公職人員是否有違背道德行為。美國還專門成立了政府道德辦公室，其工作職責是制定道德政策和預防腐敗計劃。有時候，美國一些民間監督組織也發揮著倫理問責作用，產生了很好的監督效果，如美國華盛頓的“公仆廉政中心”、芝加哥的“政府工作改進委員會”。除此之外，美國黨派之爭形成的黨際監督，以及新聞輿論監督，也對政府官員有一定的倫理約束作用。第三，成立行政倫理培訓機構。美國最權威的行政倫理培訓機構，就是美國公共事務管理科學院。該機構的主要任務就是承擔高級公務員的倫理道德培訓工作，并獲得政府和議會撥款及一些社會贊助。美國還通過各高等院校對公務員進行行政倫理培訓。

英國要求政府公職人員不僅要遵守國家各項法律，還要自覺遵守不成文的“榮譽法典”。英國文官法規定了公職人員進行懲處的條件，如公職人員不誠實、不請假而缺勤、賭博、違法違紀等。英國于1996年還專門頒布并實施了公務員良好道德規范，英國“公共生活標準委員會”則提出了公務員的七項倫理原則，即無私、廉政、客觀、責任、公正、誠實、表率。為了落實倫理責任，英國于1994年專門成立了諾蘭委員會，負責對公務員進行道德評價。

為了約束公務員的行政行為，法國制定了一系列法律制度。1946年10月，法國制定了《法國公務員總章程》，1959年，法國國民議會對《法國公務員總章程》作了一百多處修正，并補充了七個條例。1983年，法國國會頒布了《公務員權利和義務總章程》，之后，為了區別管理，又頒布了《國家公務員章程》《法院工作人員章程》《議會工作人員章程》《地方公務員章程》等［12］1145。

法國特別強調公務員必須履行義務，其一，有服從義務，要無條件服從上級領導的命令和安排，除非領導的表示是違反法律或者是給國家利益帶來傷害的。其二，有獻身公務員職業的義務。即使辭職，也要履行手續，否則要被有關部門嚴厲處罰。其三，有工作廉潔的義務。公務員要始終保持工作獨立性質，不貪污受賄，不兼職從事一切經營活動。其四，有保守國家機密的義務。其五，有向社會公眾提供咨詢的義務。在不涉及保密的前提下，公務員有義務滿足社會公眾對各種信息查詢的需要。

澳大利亞規定，技術類公務員在政治上應保持中立，在公平化、專業化的工作方式下，履行專業化的工作職責，而且要求他們遵守社會上最高層次的道德準則，對議會、政府、國民承擔責任，執行政府的管理計劃和政策，為本國國民提供多樣化的服務，滿足公眾需求。

澳大利亞《公務員法》對公務員的價值觀和行為準則進行了明確規定，如規定公務員必須以公平和專業化的方式履行其職責，必須模范遵守最高層次道德標準，必須杜絕歧視，等等［13］5。公務員還必須遵守現行法律制度，執行所在部門長官的命令，并對工作上的來往信息嚴密控制；對雇員或者受雇方在利益上的沖突，采取公開或者合理的方式進行調節；有效使用國家的一切資源，不得濫用職務權力為他人或者自己謀利。

韓國在行政倫理法制化上雖然起步較晚，但相對較完善，制定了很多管理公務員的法規，如《地方公務員法》《國家公務員法》《公職人員倫理法》《公務員服務規定》《公職人員倫理憲章》《防止腐敗法》，規范公務員的行政倫理行為。其中，比較有特色的內容主要有：第一，任職前的宣誓制度，要求公務員上崗前必須宣誓就職，以增強公務員的責任感；第二，財產申報制度，甚至于細分為有形財產到無形財產的申報制度；第三，金融實名制；第四，公務員離職后的就業限制政策；第五，成立了倫理委員會和防止腐敗委員會，加強行政倫理監督。

日本也建立了完善的行政倫理法制體系，出臺了《國家公務員法》《國家公務員倫理法》等法律，對國家公務員的義務、行為規范、違法違紀處罰等都予以明確規定，如規定公務員必須公正地為全體國民服務，不得將個人私利凌駕于公共利益之上。另外，為了明確國家公務員違法違規的標準，日本還專門出臺了《國家公務員倫理規程》《人事院規則》等，明確了公務員工作的倫理原則，對公務員行為進行了各種詳細的規定，可操作性較強。

6 審計問責機制

審計問責是委托代理理論的必然邏輯。從政治學的視角來看，人民與政府的關系就是一種委托——代理關系。雖然國家權力來源于人民，屬于人民，但人民與政府之間形成了一種“委托責任關系”［14］3。人民無法直接行使其國家權力，只能通過間接的選舉政府，委托政府代其行使國家權力。因此，審計機關有權對政府及其組成部門的財政支出情況進行審計，以保證納稅人的錢的合理合法使用，其實質是對政府經濟行為及其結果進行獨立的監督。

當前，西方國家的審計問責機制主要有以下立法模式、司法模式、獨立模式等三種。

6.1 立法模式的審計問責

這種審計問責模式以美國、英國、瑞典、澳大利亞等國為代表，其主要特點是，國會掌握審計權力，最高審計機關隸屬于立法機關，并直接向立法機關負責，直接向國會報告其工作，審計機關的主要職責，就是利用議會賦予的財政監督權，監督政府對國家財政的使用情況，對違規政府官員，可以通過法定程序彈劾或進行行政處理。

6.2 司法模式的審計問責

在司法模式下，國家審計機關被賦予司法屬性，擁有司法權、檢察權、建議權。采用這一模式的多為大陸法系國家，目前法國的審計問責最具特色。法國于1807年通過了《審計法院法》，并建立了審計法院，審計法院有相對獨立性，獨立于政府和議會，只有總統才可以任命審計法院院長，而且只受總檢察長領導。

6.3 獨立模式的審計問責

獨立模式的審計問責是司法模式的演變形式。獨立模式下的國家審計機關相對獨立，既獨立于議會，也獨立于司法機關，還獨立于政府，國家審計機關有權要求糾正違法違規的財務交易行為，退還或賠償公共資產損失，并對領導人員進行行政處分。目前采取這一模式的國家主要是德國和日本，德國《聯邦審計法院法》規定，聯邦審計法院是獨立的審計機關，是最高聯邦機構，只需對法律負責。而日本的會計檢察院（審計機關）擁有對被審計單位執行行政處理權，包含對相關人員的行政處分判定。

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責任編輯朱文婷

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盧智增（1973-），男，瑤族，湖南江永人，政治學博士，桂林理工大學人文社會科學學院教授、碩士生導師。