我國公辦養老機構民營化改革的內涵、理論依據及完善對策

□孫紅玉

（華中科技大學社會學院，湖北武漢 430075）

我國公辦養老機構民營化改革的內涵、理論依據及完善對策

□孫紅玉

（華中科技大學社會學院，湖北武漢 430075）

我國公辦養老機構民營化改革是指改革政府包辦包管的供給模式，導入市場機制，提高養老資源的配置效率，增強社會福利水平，滿足社會對養老服務多樣化的需求。理論依據為公共產品理論、福利多元主義理論、委托代理理論。現階段，我國出臺的系列鼓勵公辦養老機構民營化的政策文件給公辦養老機構民營化改革創造了政治條件；養老服務需求的增加為民營化提供了社會條件；事業單位分類改革的推進為民營化創造了制度條件。現階段，在我國公辦養老機構民營化改革中，需要轉變改革觀念，創造改革的思想條件；完善監督機制，保障改革的公共價值取向；健全法律法規，構建改革的制度環境。

公辦養老機構；民營化改革；養老服務完善對策

隨著我國老齡化程度的不斷加劇，養老服務問題已經成為當前亟待解決的焦點問題。我國養老問題的核心難題是老齡社會老人總量及其需求的增長速度遠遠超過供給的增長速度［1］。長期以來，我國公辦養老機構承擔著“三無”和“五保”老人①城鎮“三無”和農村“五保”人員，分別指城鎮無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者雖有法定贍養、撫養、扶養義務人，但贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，無勞動能力的，無生活來源的人的簡稱；農村“五保”，是指對這類人由政府和社會提供吃，穿、住、醫、葬等五個方面保障的簡稱。因此，城鎮“三無”和農村“五保”對象實際上指的是同一類人，只不過因城鄉分割造成稱謂不同，在城鎮特指其身份，在農村指的是保障內容。的社會供養職能，是老年人社會福利事業的“最后一道防線”，政府包辦包管的管理體制和封閉運行的運行機制與當前的經濟社會發展不相適應［2］，公辦養老機構民營化改革已是大勢所趨。

當前國內學界對公辦養老機構改革的研究主要集中在三個方面：一是公辦養老機構現行管理體制研究。鄭功成（2013）、閆青青（2009）、董紅亞（2012）等學者指出：我國公辦養老機構實行政府包辦的管理體制，造成高耗低效，我國社會福利事業的管理體制還停留在計劃經濟時期、科層化嚴重、無法與經濟社會的發展同步。二是關于我國公辦養老機構的運行機制問題，穆光宗（2012）、趙婷婷（2012）、劉博（2012）、黎明和胡斯平（2009）、段江平（2012）等學者認為：我國公辦養老機構在實際運行中，功能定位模糊、行政機制和市場機制并行，導致養老資源配置不合理、福利分配不均。三是我國公辦養老機構的改革路徑研究：劉繼同（2004）將我國公辦養老機構改革分為承包經營、內部管理、政策環境、行業管理、經營權與所有權分離、民辦公助和公建民營六大類；閆青青（2009）認為我國公辦養老機構應該實行“公辦民營”“政事分離”；鄭功成（2013）提出應該實行“公辦、公助民辦、民辦”的三軌并行的社會福利事業實施機制。研究認為公辦養老機構應該走民營化的道路［3］。

現階段，盡管學界從不同角度對我國公辦養老機構的改革進行分析，但多數研究往往是就問題而論問題或泛泛而論的制度分析，對公辦養老機構民營化問題的研究卻十分匱乏，而對該問題的關注是直接關系到老齡化社會的構建，是我國社會化養老服務體系中的重要組成部分。鑒于此，本研究聚焦于我國公辦養老機構民營化改革問題，依次探析公辦養老機構民營化改革的內涵、理論依據，以及改革的有利條件，并針對性的提出完善對策和政策建議。本研究期望能給我國公辦養老機構的民營化改革提供新的思路。

1 公辦養老機構民營化改革的內涵及理論依據

1.1 公辦養老機構民營化改革的內涵

依據2013年6月27日民政部頒布的《養老機構設立許可辦法》的規定，養老機構是指為老年人提供集中居住和照料服務的場所。在我國，由政府投資舉辦的養老機構統稱之為公辦養老機構。與之相對應的概念是民辦養老機構，二者區別的標準是投入資金的來源和產權的最終歸屬。①這里的公辦養老機構是指政府全額或部分投資，產權歸政府所有的養老機構。現階段，公辦養老機構主要包括各級民政部門所直屬的社會福利院、光榮院、敬老院、養老院，社區或街道所屬的養老院、敬老院等涉老機構。

而關于“民營化”（Privatization）概念的界定，長期以來，學界并未形成一個統一的認識［4］。民營化始于20世紀70年代的新公共管理主義，其本質在于利用市場機制的力量，改善公共產品或服務的供給績效，核心理念根植于公共產品或服務的供給方式上更多地依賴市場，而更少地依賴于政府。美國民營化學者E.S.薩瓦斯認為，廣義上民營化可以理解為更多依靠民間機構、更少依賴政府來滿足公共需求，它是在產品、服務的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構作用的行動”［5］。他指出，民營化不僅成為一種管理工具，更是一種社會治理的基本戰略［6］。實踐中，自20世紀70年代以來，公共服務民營化的趨勢已經成為公共服務供給制度變革的重要路徑之一，成為公共服務的制度創新和市場發展的不可逆轉過程［7］。

本文采納民營化的廣義的理解，認為公辦養老機構民營化泛指改革政府包辦包管的供給模式，導入市場機制，引入社會資本，提高養老資源的配置效率，增強社會福利水平，滿足社會對養老機構服務的多樣化的需求。

目前，我國公辦養老機構結構復雜，改革任務繁重。其民營化的內容可以從兩方面理解：首先，從存量的角度，民營化泛指將已經建成并運行的公辦養老機構，依據事業單位分類改革的要求，改革傳統科層式的管理體制和運行機制，進行政事分離和管辦分離，導入市場化的改革理念，構建現代公益性事業法人治理結構和運行機制；其次，從增量的角度，是指將社會資本引入新建成的公辦養老機構，通過承包、租賃、委托經營等多種民營化形式，引入企業化管理和運行模式，形成公私合作的治理模式。

1.2 我國公辦養老機構民營化的理論依據

我國公辦養老機構民營化的理論依據主要包括公共產品理論、福利多元主義理論以及委托代理理論。

1．2.1 公共產品理論。薩繆爾森在《公共支出的純理論》（Pure Theory of Public Expenditure）一文中，對公共產品作了最早的定義：當每個人消費某種產品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務消費的減少，這種產品或勞務即為純粹的公共產品或勞務［8］。他認為，公共產品有如下兩個特征：非排他性（Nonexclusiveness），即不能把未滿足公共產品供給者提出的條件的潛在使用者排除在使用者的范圍之外，或“排他裝置”的成本高而經濟上不可行。非競爭性(Noncompetitiveness)，即一個人對公共產品的消費不會導致其他人消費公共產品數量和質量的減少與降低。公共產品的非排他性和非競爭性導致公共產品消費上的“搭便車”現象，也決定了政府提供是最理想的供給制度安排。學術界將薩繆爾森對公共產品的定義稱之為對公共產品最精確的定義，將符合該定義的物品稱之為純公共產品（Pure Public Goods）［9］。并且認為，從某種程度上純公共產品已經成為一個抽象概念，用以作為得出其他結論的基準情形，現實中符合該標準的公共產品幾乎不存在，該定義已成為純理論上的定義［10］，現實中更多是具備公共物品部分定義的非純公共產品，即準公共產品②準公共物品又分為“公共資源”（common resources）和“俱樂部物品”（clubs goods）,其中前者是指具有非排他性而同時具有競爭性的物品（布朗、杰克遜，1978）；后者是具有非競爭性同時有排他性的商品（布坎南，1965）。（見表1）。

表1 ：公共產品的分類

伴隨著公共產品理論的發展，對公共產品的供給制度的研究已突破“利維坦”和“私有化”方案［11］。公共產品的多元供給模式逐漸形成，其中，E.S.薩瓦斯認為，公共產品供給制度的關鍵問題是公共產品供給（或安排）和生產相分離，公共產品的供給者是指派生產者給消費者，或選擇服務生產者；公共產品的生產者指直接組織生產或直接向消費者提供產品的主體。E.S.薩瓦斯根據公共產品供給和生產的不同，將公共產品供給制度劃分為政府服務、政府間協議、政府出售、合同承包、特許經營、補助、自由市場、志愿服務、自我服務憑單制等十種類型（見表2）。其中，公共部門作為安排者、生產者是私人部門的具體形式，即合同承包、特許經營、補助等形式成為民營化的主要表現形式。

表2 ：公共產品提供的制度安排

由上面的分析得知，養老機構服務屬于福利性的公共產品。在產品屬性上，同時具備消費上的非競爭性和排他性。具體而言，非競爭性是指在養老機構的容積范圍內，增加一位入住對象不會減少或降低其他入住對象所享受的服務質量；排他性是指能夠通過有效手段將不符合入住條件的對象排除在外。顯然，機構養老服務滿足上述特征。進一步分析可以得知，機構養老服務屬于俱樂部型公共產品，而俱樂部型公共產品能夠通過私人部門采取收費形式實現有效供給。綜上所述，機構養老服務的準公共產品的性質，決定了其供給主體的多元性，而非由政府包辦包管，私人部門介入是必然趨勢。因此，公辦養老機構民營化是解決我國公辦養老機構發展的關鍵環節。公共產品理論為我國公辦養老機構民營化提供了強有力的理論依據。

1.2．2 福利多元主義理論。福利多元主義（Welfare Pluralism）是20世紀70年代以來西方社會政策研究的新范式，該理論的出現是基于20世紀后半葉西方國家出現的福利國家危機。較早對福利多元主義進行闡述的是1978年英國發表的《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》。該報告指出，在福利供給中，國家在福利領域內的角色應該縮減，福利可以來源于家庭、市場和志愿者等多元化的福利部門。報告同時認為，社會福利應該地方分權化和私營化，其目的是克服由于國家壟斷福利提供而產生的過于官僚化、集權化和權威化。隨后，羅斯對福利多元主義的理論進行了明確的論述，他指出：“社會福利來源的多元化，既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，福利來源于國家、市場、社區、非政府組織和家庭”［12］。

在我國，公辦養老機構民營化的改革思路與福利多元主義具有相似之處，二者均認識到了政府包攬全部福利供給的缺陷，承認了國家、市場與其他社會力量在福利輸送中的不同作用，并看到了這些福利來源渠道之間的合作前景。二者間的相似性使得福利多元主義理念能夠為我國公辦養老機構的改革所借鑒。福利多元主義認為，福利服務可以由國家、私營部門、非營利組織、家庭等主體共同承擔。在我國，機構養老服務的供給任務正經歷了由計劃經濟時代由政府“包辦包管”的模式向多元供給模式轉型的關鍵階段。伴隨著我國人口的老齡化、高齡化的急劇增加，私人部門、社會組織在養老服務的供給中如何起作用？福利多元主義是可借鑒的思維依據。

1.2.3 委托代理理論。委托代理理論（Principal Agent Theory），或稱激勵理論（the theory of incentives）。委托代理理論是新制度經濟學中的一個重要理論模型，其中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何以最優契約激勵代理人以實現彼此間利益的最大化目標。委托代理理論緣起于20世紀20、30年代的美國管理學界。美國經濟學家伯利和米恩斯在實證研究中提出了關于所有權與控制權相分離的命題。該命題認為，在所有權和控制權兩權分離的情況下，會出現參與者雙方的信息不對稱，并將由此形成了委托代理關系，產生了激勵約束對方的需求。委托代理理論重點側重于探索如何在信息不對稱的前提下構建激勵約束機制，以期能夠實現雙方的激勵相容。

在委托代理理論中，擁有信息優勢的一方為代理人，另一方稱為委托人。在委托代理關系中，委托人如何使代理人在實現自身利益的同時最大限度地按照委托方的利益選擇行為是委托代理理論探究的關鍵性內容。委托人代理理論的假設條件之一是經濟理性人，即代理人追求自身利益的最大化。另外，加之存在信息的不對稱性、交易費用等外在因素，將造成委托人難以實現對代理人的經營行為的有效監督。所以，委托人與代理人之間的關系會變得非常復雜。因此，委托代理理論的重要內容之一就是代理人的篩選，包括合同的設計、激勵監管等內容，以防止雙方特別是代理方為追求自己的利益，而損害委托人的利益。

委托代理理論在我國公辦養老機構民營化改革中有重要的借鑒價值和意義。在公辦養老機構民營化過程中，存在著多重委托代理關系。首先，政府作為公辦養老機構資產的所有者，將作為委托人，與養老機構的實際經營者之間存在第一層的委托代理關系。其次，入住老人作為公民權利的所有者，將作為委托人，政府作為代理者，兩者之間存在第二重委托代理關系。因此，政府在公辦養老機構民營化過程中，需要就如何選擇合作對象、設計合同、進行監督等細則在委托代理理論的指導下，進行過程的設計，從而達到激勵相容的目的，使雙方福利達到最大化。

2 我國公辦養老機構民營化的有利條件

2.1 政策文件的頒布為公辦養老機構民營化提供了政治條件

近年來，黨中央、國務院對公辦養老機構的改革高度重視，一系列政策文件的密集頒布為我國公辦養老機構的民營化提供了政治條件。2013年，國務院頒布《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）提出“積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施”。同年，民政部、發改委聯合頒布《關于開展養老服務業綜合改革試點工作的通知》（民辦發〔2013〕23號），提出“著力解決養老服務市場體系不完善、社會力量參與不足和市場監管不到位等突出問題，破除阻礙養老服務業發展的體制機制約束和政策障礙，使市場在養老服務資源配置中發揮決定性作用。”“支持社會力量運營公有產權養老服務設施，制定建設補貼、運營補貼等引導扶持政策，重點開展公辦養老機構改革試點”。同年12月，民政部頒布了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號），指出“推行公辦養老機構公建民營、探索提供經營性服務的公辦養老機構改制”。2015年,民政部、發改委等十部委聯合發布了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號）明確提出：“鼓勵將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營，實現運行機制市場化。有條件的地方，可穩妥開展把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成為企業或社會組織的試點工作，完善法人治理結構。”與此同時，地方政府也相應提出試點方案，進行試點探索。其中，北京市于2015年率先頒布了《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》（京政辦發〔2015〕8號）、《北京市養老機構公建民營實施辦法》（京民福發〔2015〕268號）、《北京市公辦養老機構收費管理暫行辦法》（京民福發〔2015〕270號）等規范性文件。其他地方也相繼頒布了相關政策文件。

系列政策文件的頒布為我國公辦養老機構民營化提供了強大的政治條件，明確了公辦養老機構改革的目的是為了破解約束養老服務發展體制機制，使市場在養老資源的配置中發揮決定作用；改革的途徑是引入社會資本進入公辦養老機構領域。

2.2 養老服務需求的增加為公辦養老機構民營化提供了社會條件

隨著我國老齡化程度的不斷加劇，高齡、失能、半失能等老人群體將日益增多，據我國首份《中國養老機構發展研究報告》的數據顯示，截至2015年底，我國60歲及以上老年人達到22 200萬人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口14 386萬人，占總人口的10.5%①2015年社會服務發展統計公報，民政部網站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml。，預測數據顯示，從2001年到2020年，我國處于快速人口老齡化階段，平均每年增加的老年人數量超過600萬；到2020年前后我國將開始進入人口老齡化高峰，老年人口將達到2.55億，人口老齡化水平將達到17.78%［13］。

在老齡、高齡老人增加的同時，老年人的養老觀念正在改變，老年人入住養老機構的意愿也逐漸增加。據中國老齡科學研究中心（2010年）的數據預測，在未來我國對機構養老服務的需求人數將持續上升，到2050年將達到77萬余人（見圖1）。

機構養老服務需求的增加將帶動養老機構產業的增長。由此可見，機構養老服務需求的增加為我國公辦養老機構民營化創造了良好的社會條件。

2.3 事業單位分類改革的推進為民營化創造了制度條件

圖1 ：中國城市地區護理型機構養老服務業的老年人需求量預測

我國公辦養老機構大部分隸屬于民政部門所屬公益性事業單位。而事業單位的分類改革始終在不斷推進，給我國公辦養老機構的民營化創造了制度條件。事業單位的分類改革始于黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》的實施。意見指出，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，改革包括公辦養老機構在內各類公益性事業單位，強化其公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。至此，以公辦養老機構為代表的公益性事業單位的改革進程不斷推進。2011年頒布了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕），指出公益性事業單位應該“實行行政事分開、管辦分離的管理體制；健全法人治理結構；深化人事制度改革；深化收入分配制度改革；推進社會保險制度等改革。”文件要求，以公辦養老機構為代表的公益性事業單位需要理順政府與事業單位的關系；在治理結構上，建立事業單位法人治理結構；在人員管理方面，需要健全靈活的用人制度；在收入分配制度方面，要求完善激勵約束機制。以公辦養老機構為主的事業單位改革進一步深化，實踐中，公辦養老機構逐漸與主管單位脫離，實行管辦分開，機構逐步完善了事業單位法人結構模式。2015年，國務院頒布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(國發〔2015〕2號)，該政策的頒布從社會保障制度方面為公辦養老機構改革掃清了障礙。

綜上所述，事業單位分類改革的逐步推進，分別從管理體制方面、人事制度方面、治理結構方面和社會保障方面給我國公辦養老機構的民營化提供了制度性的保證。

3 我國公辦養老機構民營化的完善對策

3.1 轉變改革觀念，創造公辦養老機構民營化改革的思想條件

我國公辦養老機構民營化改革需要轉變觀念，為改革創造思想條件。

首先，公辦養老機構民營化改革不等于私有化。民營化是指打破公共服務由政府壟斷供給的格局，導入市場機制，激勵民間資本積極參與，以提高公共服務的供給效率，強調公共服務供給從公到私的動態過程，實現形式包括政府撤資、政府淡出、政府購買、委托代理、管理外包、租賃等形式。而私有化的本質屬性在于產權的變更，是所有權的變更，強調所有權從公共部門轉移到私人部門［14］。因此，民營化的概念不同于私有化，民營化強調公共服務供給改革的過程，而私有化強調產權的變化的狀態。根據民政部2012年頒布《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》(民發〔2012〕129號)的文件規定：“鼓勵將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營”。文件重點強調要保持公辦養老機構的產權不變。顯而易見，公辦養老機構的民營化改革不等于私有化。

其次，公辦養老機構的民營化改革不同于公共基礎事業領域中的民營化改革。我國公辦養老機構的民營化改革屬于社會福利領域中的改革，其改革不同于公共基礎事業領域的改革。究其原因，一方面，機構養老服務的供給屬于福利性事業，其產品屬性決定了行業的微利性。據2015年發布的《中國養老機構發展研究報告》的數據顯示，我國養老機構空置率高達48%，在被訪養老機構中，有利潤盈余的養老機構比例為19.4%，32.5%的機構虧損，48.1%的機構基本持平。而我國公共事業領域所提供的產品或服務多數屬于自然壟斷性的產品，其產品的經濟屬性決定了企業獲取超額利潤的可能性。另一方面，機構養老服務行業的服務群體具有特殊性，服務對象多數屬于高齡、失能或半失能的老年人群體，無法有效表達服務需求，因此，機構養老服務行業需要強調企業文化和道德關懷，要求經營者和服務人員擁有強烈的責任心。所以，在公辦養老機構民營化改革中除了要求經營主體的經濟實力和專業能力外，更需要將經營者的社會責任感列為考察范圍。

3.2 完善監督機制，保障公辦養老機構民營化的公共價值取向

公辦養老機構作為政府舉辦的養老機構，具備公共價值取向。民營化的目的是將民間資本引人到公辦養老機構領域中來，提高機構養老服務的供給效率，增加社會福利水平。但民營化作為本質上“親市場”的改革工具，天然繼承了市場的稟性與基因。資本具有逐利性，與公辦養老機構服務的公共價值必然存在沖突，需要加強政府規則，完善監管機制，最大程度地保障我國公辦養老機構民營化的公共價值取向。首先，構建對入住對象的資格監管體系，以保證低收入、失能老人的優先入住權。在實際運作過程中，需要對入住資格指標體系進行科學構建，篩選入住對象，以保證低收入、高齡、失能老人的入住權。其次，對機構養老服務價格方面的監管。針對養老機構收費問題，2015年，國家發改委與民政部聯合出臺了《關于規范養老機構服務收費管理促進養老服務業健康發展的指導意見》（發改價格〔2015〕129號），提出“積極探索公建民營等方式運營的養老機構收費管理模式”“公建民營方式運行的養老機構的服務收費標準由運營方依據委托協議等合理確定……”事實上，公辦養老機構民營化以后的收費尚未形成統一的依據和標準，導致實踐中收費名目繁多，標準參差不齊，增加了公辦養老機構公共價值缺失的風險。因此，加強公辦養老機構民營化的價格監督體系是保障公辦養老機構公共價值取向的重要保證。

3.3 健全法律法規，構建公辦養老機構民營化的制度環境

現階段，我國公辦養老機構民營化改革的制度環境不健全。表現為現有公辦養老機構民營化方面的法律法規的缺失，阻礙了我國公辦養老機構民營化的順利實施。例如，在公辦養老機構民營化改革合作對象的篩選標準和過程方面，至今尚無明確的法律法規。而根據《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號）的規定，養老服務業的合作對象要通過公開招投標確定。我國現行的《招投標法》頒布于1999年，該法主要應用于基礎工程方面招投標，其招標過程，無論是對投標人的資質要求還是項目本身的運作方面都非常復雜，不符合養老服務領域的招標過程，成本過高。因此，在實際運作過程中，管理者往往根據經驗選擇合作對象，采取探索公開招募、內部競爭等多種方式選擇合作對象，導致公辦養老機構民營化的合作對象的選取，具有隨意性和偶然性；另外，在招標過程方面，同樣存在程序不規范，操作透明性差的問題，為公私雙方的合謀行為留下空間。因此，健全和完善公辦養老機構民營化改革的法律法規制度，能夠保證民營化過程的規范性，為公辦養老機構民營化改革提供良好的制度環境。

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［13］全國老齡工作委員會辦公室.我國人口老齡化發展趨勢預測研究報告［DB/OL］.中國網，http://www. china.com.cn/chinese/news/1134589.htm.

［14］陳振明.競爭型政府:市場機制與工商管理技術在公共部門管理中的應用［M］.北京，中國人民大學出版社，2006:118.

責任編輯梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.026

C913.6

A

1004-0544（2017）05-0144-06

孫紅玉(1980-),女,湖北武漢人,華中科技大學社會學院博士生。