PPP模式及其在軍工領域的應用

方憶平

政府和社會資本合作PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立長期合作關系，建設和提供社會公共產品，其目標是使合作雙方達到比預期單獨行動更為有利的結果。軍工行業實施PPP模式是大力推進軍地資源開放共享和軍民兩用技術相互轉移，建立和完善軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系的新方式。

自20世紀90年代以來，PPP模式廣泛應用于世界各地的公共管理領域，取得了很大進展。政府通過借用社會資本既緩解了公共部門建設資金短缺的壓力，又發揮了社會資本的管理與技術優勢， 實踐證明這是一種充分發揮市場作用和提高服務供給能力、提高公共項目建設和運營效率的有效投融資方式。

國家推動民間資本進入投資領域的政策舉措

改革開放以來，我國投資政策改革逐步深化，其思路主要是清晰界定政府投資范圍，優化投資方向和結構，政府性資金主要投資于市場不能有效配置資源的社會公益服務、重大科技進步、國家安全等公共領域項目，市場能夠自動配置資源的經濟社會領域都逐步退出。1995年8月，原國家計委發布了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，我國開始在公路、發電廠、自來水廠推廣采用BOT方式并取得進展。此后，國家陸續頒布的相關法律和政策逐步放寬了社會資本的投資領域，國發〔2005〕3號《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》指出，按照“公平準入、公平待遇”原則，允許非公有資本進入法律法規未禁止的行業和領域，積極推進投資主體的多元化。國發〔2010〕13號《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確了鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業等領域的36條意見；國發〔2014〕60號《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》則進一步指出：在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。中發〔2016〕18號《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》，要求深入貫徹新發展理念和供給側結構性改革，科學界定并嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，激發民間投資潛力和創新活力，聚焦投資活動的審批、管理、服務等多個維度，深入推進投融資改革。

在此期間，國家有關部委相繼出臺了有關行業關于開展政府和社會資本合作的有關文件，軍工行業也逐步對民間資本和技術開放。2007年3月，原國防科工委推出了《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》，允許非公有資本對軍品科研生產項目和基礎設施進行投資。2009年，國防科工局和原總裝備部公布了《國防科技工業社會投資領域指導目錄（放開類2010年版）》。2010年，國防科工局和原總裝備部聯合公布了關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的15條措施?！秶揽乒ぞ株P于非國有企業申報固定資產投資項目有關事項的通知》（科工計〔2016〕35號），明確了擬通過投資補助、貸款貼息、資本金注入等多種投資方式，對非國有企業軍工項目予以資金支持，打通了民營企業承擔軍工項目的投資渠道。這些文件為民間資本和技術進入軍工領域奠定了政策基礎。

軍工集團積極參與地方PPP模式建設和軍工領域引入非公經濟取得良好效果

近年來，軍工集團以PPP模式參與地方基礎設施建設，同時，軍工行業逐步面向民營企業開放，進一步調動了社會資本投資軍工行業的積極性，取得了寶貴的經驗。

軍工集團在工程勘察、城市規劃設計、市政工程和智慧城市建設，以及環保裝備與服務、分布式能源裝備與服務、高技術裝備研發設計等高端高新產業方面具有豐富的經驗，在參與地方建設方面具有較強的優勢。如江蘇常熟梅李城鄉一體化項目、江蘇揚州三灣地區綜合整治工程項目采用了PPP模式，其中中船工業九院占50%股權，承擔了區域內規劃、工程項目的勘察、設計、工程總承包等業務，并且未來能夠通過平臺公司的開發收益按股權比例獲得投資分紅。近年來，中船重工集團圍繞電子政務、橋梁改造、公路配套設施等項目共開展PPP項目15個，項目投資額達284億元。

軍工行業是多行業的聚合體，伴隨著產品的技術升級，軍工集團只依靠自身的配套已無法滿足要求，對民口和民營企業開放既是企業發展的需要，也是集中提升產品水平的必然選擇。因此，將優質民營企業作為軍工產業鏈的補充，積極探索實現共創共享、風險與利益共擔的軍品研制分工合作機制是軍民融合發展的必然選擇。如國產航母作為一個巨大復雜的系統工程，參建單位達532家，其中央企集團27家，地方國企50家，參與配套建設的民營企業312家，民營企業充分發揮了其專業化優勢作用。航空工業集團近年來非常重視融入區域經濟，不斷加大在軍品領域和軍民兩用產品領域的合作力度和層次，現已在航空材料、關鍵零部件、電子元器件等領域與民營企業廣泛開展合資合作，建立了“國有民營”的優勢互補新機制。軍工與民營企業混合所有制經營也開始試點實施，軍工集團通過自身品牌和資源優勢來支持企業發展，民營企業高效的運營模式和市場理念繼續保留，國企與民企優勢實力相得益彰。

推進PPP模式在軍工領域的應用還需要實踐探索

軍工領域是世界各國政府投資的重點，我國的軍工行業以國有大型企業為骨干，由于軍工項目具有高技術風險且關系國家安危，受國內外形勢安全因素影響較大，項目需求多變，不易預測，合同價格難以確定，因此我國軍工項目應用PPP模式的范圍還不多，也無完整的經驗可借鑒，尚處于探索發展階段。

將PPP模式應用于軍工行業，將提升國家資金的使用率，并降低一般輔助類項目的運營成本，通過將節約的資金集中投放到技術復雜度較高的科研項目上，最終實現提升軍工行業科研生產能力和綜合效能，促進軍民深度融合發展，因此軍工投資領域應對推行PPP模式持積極開放的態度。考慮到我國政治、社會、經濟實際發展狀況，軍工行業開展PPP模式可從風險相對較小、對國家安全無重大約束的配套輔助性項目入手，或是在軍工行業框定某些范圍內的項目作為PPP模式的試點范疇，逐步以點帶面。為推動PPP模式的實施，政府可以發起和征集典型項目，經評估后，組織與社會資本合作實施，以形成項目經驗，為大范圍開展PPP項目探索成功之路。在試點過程中，立足國內實踐，借鑒歐美發達國家的成功經驗，一是要努力建立健全政府和社會資本在軍工行業合作的工作機制，包括協調方式、實施主體、聯審機制，規范價格管理，要改革現有的項目審核辦法，積極借鑒物有所值VFM(Value for Money)評價理念和方法，確保采用PPP模式提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本，提升社會資本的軍工專業能力。二是要加強政府和社會資本合作軍工項目的規范管理，包括項目類型、項目儲備與遴選、伙伴選擇、采購程序、合同管理（起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程）、融資管理、項目監管、績效評價和退出機制。三是要強化政府和社會資本軍工合作的政策保障，包括完善投資回報機制，政府投資引導，加快項目前期工作，做好綜合金融服務等。在此基礎上，形成軍工領域有關PPP模式應用的法律法規，做到有法可依，并根據實際情況不斷修改完善，為我國軍工行業擴大和深化PPP模式的應用提供法律依據和支撐。