國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目效能評價(jià)的可行性設(shè)想

楊 宇

“十三五”是國防科技工業(yè)發(fā)展和改革的重要?dú)v史時(shí)期，是軍工能力建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期。國防科技工業(yè)工作會議提出了“全面推進(jìn)軍工核心能力體系效能型建設(shè)”的發(fā)展思路，對軍工核心能力建設(shè)的效果、效率和效益做出強(qiáng)調(diào)。

國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（簡稱軍工投資項(xiàng)目），主要用于保障武器裝備科研生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展需求，是軍工能力建設(shè)的主要手段，是政府投資的重要組成部分。軍工投資項(xiàng)目的評價(jià)包括事前、事中和事后評價(jià)，各階段評價(jià)目的、內(nèi)容和用途各不相同。基于軍工投資項(xiàng)目的系統(tǒng)特性，其效能評價(jià)（屬于事后評價(jià)）是一項(xiàng)復(fù)雜困難的工作，一直面臨著“評價(jià)方向、方式方法、操作運(yùn)行”等諸多問題。

究其原因，主要是針對軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)的理論研究不夠深入，專業(yè)性的效能評價(jià)理論依據(jù)不足。具體反映為宏觀定性評價(jià)多、微觀量化評價(jià)少；人為主觀判斷多、客觀科學(xué)判斷少；實(shí)施管理評價(jià)多、投資效能評價(jià)少、體系貢獻(xiàn)度關(guān)注少；各方對評價(jià)結(jié)果的認(rèn)識也不一致，結(jié)果反饋與后續(xù)工作難以有效銜接并發(fā)揮實(shí)際作用。同時(shí)，現(xiàn)有評價(jià)方向和方法，主要圍繞個(gè)體項(xiàng)目展開，評價(jià)模型和權(quán)重配置較為單一，不適應(yīng)不同類型項(xiàng)目間的橫向?qū)Ρ龋膊粷M足當(dāng)前多個(gè)項(xiàng)目（或多個(gè)單位）體系效能綜合評價(jià)的新需求。

深入研究軍工投資項(xiàng)目的效能評價(jià)理論，全面開展效能評價(jià)工作，客觀評價(jià)投資效能，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，切實(shí)發(fā)揮評價(jià)工作的反哺和導(dǎo)向作用，是健全軍工能力建設(shè)閉環(huán)管理，助力軍工能力建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段。

軍工投資項(xiàng)目的屬性

軍工投資項(xiàng)目具有綜合性強(qiáng)、技術(shù)含量高、實(shí)施難度大、影響因素多等特點(diǎn)，涉及國家安全利益，不可或缺且時(shí)效性強(qiáng)，科技引領(lǐng)作用大，經(jīng)濟(jì)效益不顯著，需國家長期引導(dǎo)和穩(wěn)定支持，大部分項(xiàng)目為系統(tǒng)工程。軍工投資項(xiàng)目效能是增量和存量積聚形成的合力效應(yīng)，是項(xiàng)目單位長期發(fā)展形成的整體效能，是多個(gè)單位共同形成的體系效能，其效能評價(jià)屬于系統(tǒng)評價(jià)范疇。

系統(tǒng)評價(jià)是系統(tǒng)工程的重要組成部分，目前的系統(tǒng)評價(jià)理論還沒有形成完整的體系，這一方面是由于作為評價(jià)對象的系統(tǒng)是復(fù)雜多樣和動態(tài)發(fā)展的，把握起來有相當(dāng)難度；另一方面是相關(guān)系統(tǒng)理念和思想還沒有完全定論，學(xué)術(shù)界還在爭論中。對于軍工投資項(xiàng)目這類系統(tǒng)工程而言，同樣未形成統(tǒng)一的客觀、科學(xué)、適用的評價(jià)體系，“最優(yōu)”含義并不十分明確，評價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也是隨著時(shí)間而變化和發(fā)展的，除了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面的評價(jià)外，還要從適用性、安全性等使用方面進(jìn)行評價(jià)，還要就環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等國家（或地方）利益方面進(jìn)行評價(jià)，還要放在國防工業(yè)、武器裝備的宏觀體系內(nèi)進(jìn)行評價(jià)。

軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)理論研究，需針對評價(jià)方不同管理和使用需求，結(jié)合軍工投資項(xiàng)目屬性和軍工單位實(shí)際特點(diǎn)，運(yùn)用系統(tǒng)評價(jià)理論和先進(jìn)方法，創(chuàng)新構(gòu)建專業(yè)性的效能評價(jià)體系，做到“量體裁衣”和“量身訂做”，按照“解決有無、實(shí)踐磨合、改進(jìn)完善、長效運(yùn)行”的順序來穩(wěn)步開展和推進(jìn)。

效能評價(jià)的主要內(nèi)容

項(xiàng)目效能是指達(dá)到系統(tǒng)目標(biāo)的程度，或系統(tǒng)期望達(dá)到一組具體任務(wù)要求的程度，是衡量投資結(jié)果的尺度，效果、效率、效益是衡量效能的主要依據(jù)。項(xiàng)目效能評價(jià)主要針對項(xiàng)目的效果、效率、效益等結(jié)果要素進(jìn)行評價(jià)，對于軍工投資項(xiàng)目而言，不僅要對技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等結(jié)果要素進(jìn)行評價(jià)，還要對項(xiàng)目論證、管理實(shí)施、運(yùn)行維護(hù)等影響要素進(jìn)行綜合評價(jià)。

系統(tǒng)工程效能評價(jià)的復(fù)雜性是建立在評價(jià)要素構(gòu)成的多樣性和環(huán)境差異性基礎(chǔ)上的，包括評價(jià)對象、評價(jià)主體、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)方法、評價(jià)操作等內(nèi)容。對于軍工投資項(xiàng)目這類系統(tǒng)工程，評價(jià)主體的選擇更加復(fù)雜和困難，需滿足各方不同的管理和使用要求，需做到評價(jià)內(nèi)容的客觀全面，確保評價(jià)結(jié)果的真實(shí)準(zhǔn)確。

軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)主體的選擇和確定，應(yīng)該從以下兩個(gè)維度展開：一是評價(jià)方向，不僅要就項(xiàng)目本身目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和支撐保障作用進(jìn)行評價(jià)，關(guān)注項(xiàng)目個(gè)體（增量）效能；還要就項(xiàng)目對單位整體、具體能力和水平的提升情況進(jìn)行評價(jià)，關(guān)注項(xiàng)目體系（增量和存量）效能。二是評價(jià)要素，不僅要就項(xiàng)目投資的直接效能要素進(jìn)行評價(jià)，還要就制約項(xiàng)目投資效能發(fā)揮的各種間接影響要素進(jìn)行綜合評價(jià)。在此基礎(chǔ)上，合理構(gòu)建評價(jià)模型和分配指標(biāo)權(quán)重，并在實(shí)際的系統(tǒng)分析和評價(jià)過程中，做到主體與客體、主觀性和客觀性的和諧統(tǒng)一。

直接效能要素：軍工單位（或系統(tǒng)）能力是科研生產(chǎn)條件（物）和科研生產(chǎn)隊(duì)伍（人）結(jié)合形成的合力效能。科研生產(chǎn)條件能力：主要指研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、檢驗(yàn)試驗(yàn)、基礎(chǔ)配套等保障能力，集中體現(xiàn)為先進(jìn)性、齊備性、協(xié)調(diào)性、敏捷性等，主要通過軍工能力建設(shè)（軍工投資項(xiàng)目）來實(shí)現(xiàn)發(fā)展和提升。科研生產(chǎn)隊(duì)伍能力：包括技術(shù)儲備、理論知識、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等，集中體現(xiàn)為自主可控、創(chuàng)新能力等，主要通過不斷的理論學(xué)習(xí)和科研生產(chǎn)實(shí)踐活動來實(shí)現(xiàn)發(fā)展和提升。人和物二者相輔相成，通過組織管理構(gòu)成了科研生產(chǎn)主體，通過科研生產(chǎn)各項(xiàng)活動，形成了軍工單位的科研生產(chǎn)綜合能力。軍工投資項(xiàng)目對人、物和組織管理等相關(guān)影響，本文統(tǒng)稱為直接效能要素。

間接影響要素：軍工投資項(xiàng)目管理主要包括計(jì)劃管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、審計(jì)監(jiān)督和信息管理；軍工投資項(xiàng)目建設(shè)全過程又可分為四個(gè)主要階段：前期論證、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收、后評價(jià)階段；項(xiàng)目建成并投入使用后還有組織運(yùn)行、維護(hù)改造、質(zhì)量管控、折舊報(bào)廢等內(nèi)容。可以說，軍工投資項(xiàng)目效能的最終發(fā)揮，直接受到上述管理、實(shí)施、運(yùn)行、維護(hù)等全過程要素的制約；此外，國內(nèi)外政治和經(jīng)濟(jì)形勢、國家政策和法規(guī)、宏觀規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略、機(jī)構(gòu)調(diào)整和人事任免等環(huán)境因素，雖與項(xiàng)目本身無關(guān)，但也制約著投資效能的發(fā)揮，需要給予關(guān)注和考慮，本文統(tǒng)稱為間接影響要素。

因此，軍工投資項(xiàng)目的效能評價(jià)，首先要對科研生產(chǎn)任務(wù)或發(fā)展需求等目標(biāo)完成和保障作用進(jìn)行評價(jià)，即個(gè)體效能評價(jià)；其次要對單位（或系統(tǒng)）科研生產(chǎn)條件（物）能力的整體影響情況進(jìn)行評價(jià)（不包括對科研生產(chǎn)隊(duì)伍能力的影響），必要時(shí)考慮對國防工業(yè)建設(shè)和武器裝備發(fā)展的影響，即體系效能評價(jià)（微觀和宏觀體系貢獻(xiàn)度）；最后要就相關(guān)間接影響要素進(jìn)行評價(jià)，綜合考慮單位和行業(yè)發(fā)展歷程和趨勢，以及各種主客觀環(huán)境影響要素，即綜合影響評價(jià)（個(gè)體和體系兩方面影響）。

效能評價(jià)可行性研究

軍工投資項(xiàng)目效能的最大化，受到各方面、多種類、全過程相關(guān)要素的綜合影響，需要做到“天時(shí)、地利、人和”。同理，為保證評價(jià)結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和實(shí)效性，不應(yīng)該能評價(jià)的要素評價(jià)，不能評價(jià)的要素就回避或忽略，而應(yīng)該正視困難，針對各相關(guān)要素，運(yùn)用系統(tǒng)評價(jià)理論，做到定量定性結(jié)合，進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合評價(jià)。缺少關(guān)鍵要素的分析、缺少體系效能的考慮、缺少科學(xué)手段的運(yùn)用、缺少穩(wěn)定機(jī)制的保障，不可能得出客觀準(zhǔn)確的評價(jià)結(jié)論，也不可能滿足實(shí)際管理和使用需求，更不可能指引后續(xù)投資項(xiàng)目方向。

軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)的基本思路：針對效能評價(jià)難點(diǎn)，以存在問題為導(dǎo)向，以使用需求為牽引，聚焦投資效能要素和影響要素，關(guān)注對國防工業(yè)和武器裝備的體系貢獻(xiàn)度，圍繞“填補(bǔ)空白、縮小差距、技術(shù)引領(lǐng)”“結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動、自主敏捷、開放融合、綠色發(fā)展”等核心理念，運(yùn)用系統(tǒng)評價(jià)理論和科學(xué)方法，研究構(gòu)建專業(yè)化效能評價(jià)體系（包括評價(jià)指標(biāo)、模型權(quán)重、操作運(yùn)行等），穩(wěn)步推進(jìn)效能評價(jià)的理論研究和實(shí)踐工作。簡而言之，就是“找準(zhǔn)評價(jià)對象、選對評價(jià)主體、搭建評價(jià)體系、設(shè)置模型權(quán)重、科學(xué)操作運(yùn)行、實(shí)踐精準(zhǔn)評價(jià)”。

評價(jià)體系：是針對評價(jià)目的需求從評價(jià)主體中選擇出來的客觀全面地反映評價(jià)對象屬性的指標(biāo)集合體，是系統(tǒng)評價(jià)的重要組成部分，直接決定著系統(tǒng)評價(jià)的復(fù)雜性，指標(biāo)構(gòu)成及權(quán)重設(shè)定是否合理，直接影響著評價(jià)結(jié)果的客觀性和評價(jià)需求的一致性。軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)成是多元化和多樣性的，既有定量指標(biāo)（多數(shù)量綱不同，之間沒有可比性），也有定性指標(biāo)（多數(shù)難以量化，與評價(jià)人主觀和經(jīng)驗(yàn)相關(guān)）。為保證評價(jià)指標(biāo)的可行性和有效性，需要對一些指標(biāo)進(jìn)行數(shù)量化處理（如模糊綜合評判法），適當(dāng)引入虛擬變量，在量化基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)歸一化處理，通過加權(quán)平均法來計(jì)算總分，通過分?jǐn)?shù)高低來評價(jià)效能優(yōu)劣。

指標(biāo)權(quán)重：是各指標(biāo)在評價(jià)體系中相對重要的數(shù)量化表示，權(quán)重確定是否合理決定著評價(jià)結(jié)果和評價(jià)質(zhì)量。指標(biāo)權(quán)重的確定具有很強(qiáng)的目的性，需根據(jù)不同的評價(jià)需求，合理運(yùn)用相關(guān)方法（專家定權(quán)法、平均賦值法、因子分析法、最小二乘法等），通過反復(fù)修正來達(dá)到評價(jià)目的。如研發(fā)類項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定，其關(guān)注技術(shù)的先進(jìn)性、自主性、創(chuàng)新性等，具有戰(zhàn)略意義大、經(jīng)濟(jì)性不明顯等特點(diǎn)，評價(jià)時(shí)相應(yīng)的科技、社會效能的指標(biāo)權(quán)重就大，經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)權(quán)重就小。

模型設(shè)置：實(shí)際評價(jià)工作過程中，我們面對著大量的、不同類型的軍工投資項(xiàng)目，面對著不同的管理和使用需求，不可能做到一一對應(yīng)的針對性評價(jià)，即不可能搭建專一評價(jià)模型，配置專一指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)行專一的精確評價(jià)（重大項(xiàng)目或特殊要求除外）。因此，本文建議按照項(xiàng)目類型（科目）、單個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目評價(jià)需求，以及不同管理使用需求，研究設(shè)置多個(gè)不同類型的評價(jià)模型，進(jìn)行相應(yīng)指標(biāo)和權(quán)重配置，做到“專用性、重要性、常用性、通用性”的和諧統(tǒng)一，力求實(shí)現(xiàn)“相對精準(zhǔn)”的效能評價(jià)，滿足軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)工作實(shí)際需求。

軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)體系可行性設(shè)想

據(jù)此，提出軍工投資項(xiàng)目效能評價(jià)可行步驟：首先是夯實(shí)評價(jià)基礎(chǔ)，做到全要素評價(jià)，搭建全要素效能評價(jià)指標(biāo)庫（也稱指標(biāo)體系），創(chuàng)新完善評價(jià)指標(biāo)、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，做到可拓展兼容和開放共享。其次是精煉模型權(quán)重，做到專業(yè)化評價(jià)，選取相關(guān)評價(jià)指標(biāo)，建立多類型評價(jià)模型，配置相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重，通過實(shí)踐操作逐步迭代完善，滿足不同評價(jià)需求。再次是強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集，做到精準(zhǔn)化評價(jià)，明確效能數(shù)據(jù)采集內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，以真實(shí)全面的微觀數(shù)據(jù)為評價(jià)基點(diǎn)，創(chuàng)新完善定量指標(biāo)，加大定量評價(jià)比重，運(yùn)用系統(tǒng)評價(jià)方法，減少人為主觀裁量。最后是規(guī)范操作運(yùn)行，便于常態(tài)化管理，改進(jìn)評價(jià)工作運(yùn)行方式，充分利用信息化手段，簡化操作流程、降低運(yùn)行難度，通過效能數(shù)據(jù)長期積累和拓展利用，最大限度發(fā)揮反哺和導(dǎo)向作用。