我國天然氣市場化改革實施路徑探討

王丹(陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016)

我國天然氣市場化改革實施路徑探討

王丹(陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016)

隨著我國經濟的快速發(fā)展和天然氣勘探開發(fā)技術的不斷突破，我國天然氣產業(yè)進入快速發(fā)展時期，天然氣市場化改革成為當前階段的必然選擇。本文立足于現(xiàn)有國內外研究成果，結合國家相關政策最新進展，運用規(guī)范分析方法定性分析我國天然氣市場的發(fā)展現(xiàn)狀，從制度建設、市場培育、定價機制三個方面探討有序推進我國天然氣市場化改革的實施路徑。對于建立競爭有序、充滿活力的天然氣市場，提高天然氣利用效率，優(yōu)化資源配置具有重要意義。

天然氣；市場化改革；實施路徑；定價機制

近年來，我國天然氣進入快速發(fā)展期。天然氣作為一種優(yōu)質、高效、清潔的低碳能源，對于增加能源多樣化供應、優(yōu)化現(xiàn)有能源結構、保護自然生態(tài)環(huán)境具有重要作用。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及管道建設的迅猛推進，加快建設天然氣產業(yè)化發(fā)展，提高天然氣在我國一次能源消費中的比重，是我國建設綠色低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的必然選擇。

根據《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2016年12月24日，國家發(fā)展改革委制定了《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(發(fā)改能源〔2016〕2743號），規(guī)劃指出了我國天然氣發(fā)展的現(xiàn)實基礎和發(fā)展形勢，提出了“十三五”期間我國天然氣發(fā)展的指導思想、基本原則和發(fā)展目標，詳細闡述了我國天然氣發(fā)展的重點任務，并提出了實現(xiàn)目標任務的組織實施條件和保障措施以及相關的環(huán)境保護措施。

1 我國天然氣市場化改革面臨的主要問題

1.1 缺乏相關法律法規(guī)規(guī)范和行業(yè)監(jiān)管機構約束

我國天然氣相關法規(guī)是隨著石油的立法而產生的，進而根據行業(yè)發(fā)展的需要逐漸形成了以法律、行政法規(guī)為主，地方性規(guī)章、司法解釋、暫行條例等為輔的法律法規(guī)體系。目前，我國有關天然氣的立法主要有《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》、《石油天然氣管道保護法》等法律條例，以及地方政府根據國家法規(guī)制定的地方性法規(guī)。有關天然氣的立法散亂的分布于各項法律、行政法規(guī)和暫行條例中，缺乏一部專門針對天然氣行業(yè)的基礎法律法規(guī)，且內容多以上游天然氣生產領域為主，而中下游領域，特別是天然氣管網建設、天然氣存儲運輸等方面立法嚴重缺失。由于立法的分散，導致天然氣行業(yè)監(jiān)督管理權分散于國務院下屬多個部門當中，不同機構權力互相重疊、交叉，監(jiān)管主體責任不明確，經常出現(xiàn)爭利避責、推諉扯皮等權責不清的情況。

1.2 天然氣產業(yè)高度壟斷，缺乏多元化競爭

目前，我國天然氣行業(yè)雖然初步形成了以中國石油、中國石化、中海油為代表的三大國有油氣公司相互競爭的格局，但三大國有企業(yè)的寡頭壟斷地位尚未動搖，從天然氣的上游勘探開采、中游管道運輸與存儲到下游終端市場的銷售，形成了天然氣產業(yè)垂直一體化的壟斷局面。缺乏多元化競爭，不僅增加了行業(yè)進入門檻，制約了國內外民間資本和先進技術的流入，而且嚴重阻礙了天然氣市場的發(fā)育。市場這只“看不見的手”便失去了調節(jié)的作用，導致市場失靈。

1.3 政府管制定價，難以真正反映市場供需關系

現(xiàn)階段我國國產陸上氣和進口管道氣雖然執(zhí)行與國際原油價格相掛鉤的間接市場化定價方法，但實質上仍由政府調控管制定價，與國內天然氣企業(yè)開采成本及進口采購成本存在一定差距，影響了油氣企業(yè)生產和進口積極性，阻礙了我國天然氣行業(yè)的健康發(fā)展。此外，由于天然氣價格調整滯后于市場變化，導致國內天然氣價格難以真正反映市場供求變化，因而難以對油氣資源的有效開發(fā)利用以及合理消費發(fā)揮有效的引導作用，既影響天然氣資源的供給，又不利于我國天然氣價格與國際市場的接軌。

2 我國天然氣市場化改革實施路徑

2.1 建立健全天然氣行業(yè)法律法規(guī)體系和行業(yè)監(jiān)管機構

迄目前，我國還沒有制定一部專門針對天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、天然氣勘探開發(fā)以及天然氣市場規(guī)則等方面的法律法規(guī)。要實現(xiàn)天然氣產業(yè)的有序健康發(fā)展，必須建立健全天然氣產業(yè)法律法規(guī)體系，明確主要政策目標和監(jiān)管原則，為天然氣產業(yè)的健康發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和法律保障。英美等西方主要發(fā)達國家早在天然氣行業(yè)發(fā)展初期就制定了一系列相關法律法規(guī)，此后又隨著行業(yè)發(fā)展需要出臺了新的政策法規(guī)，為天然氣行業(yè)市場化改革提供了良好的政策環(huán)境。

當前我國天然氣產業(yè)主要監(jiān)管職能分散在國務院下屬的各個部門中，職能相對分散，重復交叉嚴重，難以統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。此外，由于沒有設立專門的行業(yè)監(jiān)管機構，繁雜的日常管制工作使得政府部門難以集中精力研究行業(yè)重大政策和戰(zhàn)略方針，大大降低了政府監(jiān)管效率。因此，設立專門的天然氣行業(yè)監(jiān)管機構勢在必行。天然氣行業(yè)監(jiān)管機構既應獨立于政府政策制定部門，又應獨立于產業(yè)內的企業(yè)，并接受相關法律約束和公眾監(jiān)督，不斷提高日常監(jiān)管水平和服務質量。

2.2 理順上中下游產業(yè)結構特征，逐步培育有序競爭的市場

目前，我國天然氣行業(yè)正處于市場轉型期，應根據天然氣產業(yè)上中下游環(huán)節(jié)的不同產業(yè)結構特征，有步驟地允許第三方進入天然氣管輸網絡，在上游和下游環(huán)節(jié)引入競爭機制，促進天然氣市場的競爭。

具體來說：第一，逐步放開上游生產環(huán)節(jié)，建立多元化供應體系。競爭性是市場的顯著特征。引入公平競爭機制，采取價格優(yōu)惠、市場準入、特許經營權等措施激勵上游投資者積極投資開發(fā)，降低生產成本，提高天然氣產業(yè)生產效率，不斷滿足我國天然氣市場快速增長的需求。第二，加強中游管輸環(huán)節(jié)政府調控，逐步引入“第三方”準入。目前，我國天然氣管網建設以三大國有油氣公司為主，且在其寡頭壟斷格局下各自管網技術標準“三足鼎立”，管網之間難以形成有效互聯(lián)互通。因此，應有計劃地對三大國有油氣公司實施業(yè)務重組，制定統(tǒng)一嚴格的市場準入標準，并實施有效的政府監(jiān)管。同時，引入天然氣管網“第三方準入”，統(tǒng)一布局，推動我國天然氣管網建設的發(fā)展，促進天然氣行業(yè)市場競爭。第三，促進下游消費市場充分競爭。由于下游銷費市場基本不具備自然壟斷的特征，因此，政府應降低下游市場進入門檻，采取稅收優(yōu)惠、補貼等方式鼓勵國內外民營資本和外資資本進入下游市場，促進區(qū)域間間接競爭，提高市場競爭效率。

2.3 逐步構建和推行以市場為主、行政為輔的競爭性天然氣定價機制

市場在資源配置中起基礎性作用，因此，應充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，根據現(xiàn)階段天然氣市場的發(fā)育程度，尊重市場規(guī)律，建立能靈活反映天然氣市場供需狀況，并能兼顧能源產品稀缺性、清潔環(huán)保性等特征，體現(xiàn)能源產品合理性價比的天然氣價格體系，利用價格的市場信號作用引導能源品種向更清潔、更環(huán)保的方向替代。同時，政府可以采取立法手段、經濟杠桿等加強對市場的宏觀調控，通過政策引導和鼓勵國內外天然氣資源的多元化供應，調動天然氣生產商和供應商的積極性，使天然氣企業(yè)作為真正的市場主體健康持續(xù)高效發(fā)展，從而實現(xiàn)天然氣價格波動與天然氣行業(yè)發(fā)展的良性互動。

根據英美等發(fā)達國家天然氣市場化的經驗，構建和推行以市場為主、行政為輔的競爭性天然氣定價機制：首先，應逐步放開對天然氣出廠價的政府管制，繼續(xù)完善相關可替代能源的選取、定價、比價等制度，縮短天然氣價格調整的周期，建立與替代能源價格相掛鉤的天然氣價格調整機制，使天然氣價格能夠正確反映市場供求變化。其次，加強對天然氣中游管輸價格的監(jiān)管。天然氣中游管輸環(huán)節(jié)具有明顯的自然壟斷屬性，因此，應采取嚴格的價格和利潤率管制，防止壟斷企業(yè)對天然氣管輸價格的市場操縱。最后，規(guī)范天然氣城市配送價格，逐步形成多元化競爭格局。通過市場定價，鼓勵下游企業(yè)平等競爭，促進天然氣上中下游各環(huán)節(jié)的平衡協(xié)調發(fā)展。

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王丹(1979-)，女，大學本科學歷，從事天然氣市場開發(fā)工作.