實行海岸線分類保護維護海岸帶生態功能
——《海岸線保護與利用管理辦法》解讀

潘新春，楊亮

(國家海洋局海域綜合管理司 北京 100860)

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實行海岸線分類保護維護海岸帶生態功能
——《海岸線保護與利用管理辦法》解讀

潘新春，楊亮

(國家海洋局海域綜合管理司 北京 100860)

《海岸線保護與利用管理辦法》是我國專門針對海岸線管理的首部規范性文件,彌補了我國海岸線管理的空缺。文章簡要介紹《海岸線保護與利用管理辦法》出臺的背景;詳細分析海岸線保護與利用管理的重要舉措:①提出自然岸線保有率控制制度,②提出海岸線分類保護制度,③實施自然岸線保護與利用的年度計劃管理,④編制全國和省級海岸線整治修復五年規劃和年度計劃以及建立全國海岸線整治修復項目庫;闡述《海岸線保護與利用管理辦法》對海岸線保護的作用與意義;最后對全面加強海岸線保護與利用管理提出建立健全各項配套制度、不斷完善技術標準體系以及開展海岸線保護管理專項行動的建議。

海岸線；分類保護；自然岸線保有率；海洋綜合管理

2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《海岸線保護與利用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。2017年1月19日，國家海洋局印發了《辦法》。《辦法》作為生態文明體制改革的重要舉措，是切實加強海岸線管控、加快推進海洋生態文明建設、全面深化海洋綜合管理的重要抓手。

1 出臺背景

海岸線不僅是海洋與陸地的分界線，而且是重要的生態過渡帶、資源富集區和人類海洋開發利用活動的聚集區。在我國大約1.8萬km的大陸海岸線上，分布著河口、海灣、紅樹林、珊瑚礁和海草床等多種典型海洋生態系統，是全球重要的生物多樣性集聚區；分布著北戴河、亞龍灣、北海銀灘和鼓浪嶼等著名的海岸旅游休閑度假區，是公眾親海趕海、感受大海情懷和旅游休閑的重要娛樂區；分布著上海港、天津港、寧波港和廣州港等全球7大港口，是連通國內國外市場、促進全球貿易的重要交通樞紐區。

近幾十年來，我國沿海經濟社會快速發展，圍海養殖、填海造地和港口碼頭建設等大規模的海岸開發活動使人工海岸堤壩代替自然海岸灘涂，改變了海岸自然形態，導致生態、生活岸線不斷減少，稀缺自然岸線資源日益縮減，海岸線人工化與海岸侵蝕、沙灘異化和濱海濕地退化等資源環境問題并存，成為制約推進海洋生態文明建設的重要障礙。為優化自然海岸線格局，維護自然海岸線的生態和生活功能，《生態文明體制改革總體方案》和《全國海洋功能區劃2011—2020年》等文件都將自然海岸線保有率作為海洋綜合管理的重要內容予以特別關注。

2 重要改革舉措

《辦法》是我國專門針對海岸線管理的首部規范性文件，彌補了我國海岸線管理的空缺。《辦法》建立了海岸線分類保護制度，是推進自然岸線保護工作順利開展的重要基礎和政策抓手。《辦法》將自然海岸線界定為“由海陸相互作用形成的岸線，如砂質岸線、淤泥質岸線、基巖岸線以及生物岸線”，同時將整治修復后具有自然海岸形態特征和生態功能的海岸線納入自然岸線范疇，并從4個方面提出海岸線保護管理要求，用于全面指導海岸線保護工作。

2.1 建立自然海岸線管控制度

《辦法》提出建立自然岸線保有率控制制度，到2020年，全國自然岸線保有率不低于35%(不包括海島岸線)，并規定了11個沿海省級行政區自然岸線保有率管控的具體目標。要求沿海省級人民政府落實各自管轄范圍內的自然岸線保有率管控目標，建立自然海岸線保有率管控目標責任制，將自然岸線保護納入沿海地方人民政府政績考核。

2.2 實施海岸線分類保護，編制海岸線保護與利用規劃

《辦法》提出海岸線分類保護制度，根據海岸線自然資源條件和開發程度，將海岸線劃分為嚴格保護、限制開發和優化利用3個類別，并分別提出各個保護類別的具體管控要求。

(1)嚴格保護岸線。將優質沙灘、典型地質地貌景觀、重要濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁等自然形態保持完好、生態功能與資源價值顯著的岸線劃為嚴格保護岸線。劃為嚴格保護的岸線，禁止實施改變海岸自然形態和影響海岸生態功能的開發利用活動，禁止在嚴格保護岸線的保護范圍內構建永久性建筑物和圍填海，鼓勵開展沙灘養護、濕地修復等整治修復活動。

(2)限制開發岸線。將自然形態保持基本完整、生態功能與資源價值較好、開發利用程度較低的岸線劃為限制開發岸線。劃為限制開發的岸線，嚴格控制改變海岸自然形態和影響海岸生態功能的開發利用活動，預留未來發展空間，嚴格海域使用論證、審批；鼓勵開展退堤還海、清淤疏浚和生態廊道建設等整治修復活動。

(3)優化利用岸線。將工業與城鎮、港口航運設施等人工化程度較高、海岸防護與開發利用條件較好的岸線劃為優化利用岸線。劃為優化利用的岸線，可集中布局確需占用海岸線的建設項目，嚴格控制占用岸線長度，提高投資強度和利用效率，優化海岸線開發利用格局。

《辦法》將編制海岸線保護與利用規劃作為海岸線保護管理的切入點,要求在全國范圍內開展海岸線保護與利用規劃編制工作。由國家海洋局統一制定海岸線保護與利用規劃技術規范，并指導監督各省級海岸線保護與利用規劃編制工作。各沿海省級海洋行政主管部門組織編制各自管轄范圍內的海岸線保護與利用規劃，報省級人民政府批準后實施。涉及海岸線保護與利用的土地利用規劃、城市規劃、港口規劃、防洪規劃等相關規劃，應當落實自然海岸線保有率的管理要求。

2.3 進一步加強海岸線節約集約利用管理

《辦法》提出實施自然岸線保護與利用的年度計劃管理，要求嚴格論證與審查占用岸線的用海項目，嚴格限制建設項目占用自然岸線，對占用岸線的項目加強優化設計和生態建設，提高生態門檻，強化節約集約管理。《辦法》強調加強海岸線的生態建設和開放共享，要求沿海地方人民政府應合理布置規劃生產、生活和生態岸線，除生產岸線、特殊利用岸線和相關法律法規另有規定的岸線外，均應以適當方式向公眾開放。

2.4 開展海岸線整治修復，打造美麗海岸

《辦法》要求編制全國和省級海岸線整治修復五年規劃和年度計劃，建立全國海岸線整治修復項目庫；《辦法》以確保自然岸線保有率為主要目標，明確了海岸線整治修復項目的類型、技術標準等內容；《辦法》規定中央海島和海域保護專項資金支持開展海岸線整治修復，并提出完善沿海地方政府整治修復資金投入機制、引入社會資本參與等要求。

3 對海岸線保護的作用與意義

上述4項海岸線保護管理舉措奠定了海岸線保護管理的基本制度基礎。

建立自然岸線保有率管控制度是保護稀缺自然海岸線資源的基本制度，沿海各省級行政區可根據管轄海岸自然生態和資源條件進行逐級分解，使自然海岸線保護管理責任落實到具體的區域和部門，并將自然岸線保護納入沿海地方人民政府政績考核，有利于建立完善的自然海岸線保有率管控目標責任制、強化自然岸線保護工作以及確保自然岸線保有率目標的落實。

將海岸線劃分為嚴格保護、限制開發和優化利用3個類別，是在海洋領域落實國土空間用途管制要求、優化海洋藍色國土空間布局的具體措施。其中，嚴格保護岸線是重要的海洋生態空間，是維護海洋生態功能的基本保障岸線；限制開發岸線多是濱海旅游休閑娛樂區的休閑娛樂岸線，是重要的海洋生活空間，是滿足人民群眾親海趕海、享受海洋樂趣需求的基本生存岸線；優化利用岸線是集中布局臨海工業、港口碼頭等生產經營活動的海洋生產空間，是振興海洋產業、發展海洋經濟的基本依托岸線。編制海岸線保護與利用規劃就是根據海岸線生態、資源價值與開發利用現狀，以保護優先、綠色共享、海陸統籌、節約利用為原則，在海岸空間合理布局生態、生活、生產空間，引導海岸保護與利用活動各就其位、有序發展，使嚴格保護岸線得到有效保護、限制開發岸線得到適度開發、優化利用岸線得到集中優化利用，形成自然海岸線保護的新格局。

加強海岸線節約集約利用管理是為了體現海岸線這一自然資源的稀缺性，節約集約利用海岸線是實現海岸線資源可持續利用的重要途徑。海岸線是海洋經濟發展的重要載體，是稀缺的海洋空間資源，通過海岸線資源節約利用能夠有效促進海洋資源供給由生產要素向消費要素轉變，推動海洋開發方式向循環利用型轉變，保障海洋經濟綠色、協調發展。

開展海岸線整治修復、打造美麗海岸是落實建設“美麗海洋”的具體舉措。近年來，沿海地區人民群眾的環境保護意識不斷增強，對清潔的海洋環境、優美的濱海空間、宜人的親水岸線的需求不斷提高。習近平總書記強調，要讓人民群眾吃上綠色、安全、放心的海產品，享受到碧海藍天、潔凈沙灘。開展海岸整治修復，解決人民群眾感受最直觀、反映最強烈的海洋資源環境突出問題，合理布局生產、生活和生態岸線，對推進美麗中國建設、全面建成小康社會、增進民生福祉具有十分緊迫的現實意義。

4 全面加強海岸線保護與利用管理

認真落實和嚴格執行《海岸線保護與利用管理辦法》，以政策宣傳、制度創新和標準建設為基礎，以海岸線保護和節約利用為主線，以落實自然岸線保有率管控目標為切入點，按照國家指導監督、地方落實執行、嚴格責任考核的原則，深入推進海岸線分類保護，切實加強海岸線保護與利用規劃的統籌管理，不斷強化海岸線節約利用管理，全面開展海岸線整治修復，實現海岸線保護與利用的經濟效益、社會效益與生態效益相統一。

4.1 建立健全各項配套制度

自然岸線保有率考核制度。沿海省級人民政府要按照《辦法》要求，結合本地實際情況，建立自然岸線保有率管控目標責任制，明確考核指標和程序，完善細化管理措施，將自然岸線保護納入沿海地方人民政府政績考核。

海岸線節約利用政策。各級海洋部門要進一步強化建設項目占用自然岸線審查管理，確需占用自然岸線的建設項目用海，應嚴格按照相關規范和規定進行論證、審批。

區域限批制度。各級海洋部門要嚴格落實自然岸線保有率管控目標，對自然岸線保有率不達標的地區，依照法律規定實施項目限批，暫停受理和審批該區域新增占用自然岸線的用海項目。

4.2 不斷完善技術標準體系

制定完善相關配套標準和規范，提高《辦法》實施的科學水平。應盡快研究制定《海岸線調查統計技術規程》《海岸線保護與利用規劃編制技術規范》《海岸線整治修復技術規程》和《新形成岸線生態建設指南》等技術標準文件，明確自然岸線和人工岸線的界定標準，規范省級自然岸線保有率統計工作，指導沿海各地開展嚴格保護、限制開發和優化利用3個類別海岸線的劃定工作，明確海岸線分類保護與利用標準，不斷提高海岸線保護與利用規劃的統籌管控地位，著力推進海岸線整治修復和生態建設。

4.3 開展海岸線保護管理專項行動

開展海岸線調查統計工作。國家組織沿海各省(自治區、直轄市)定期開展海岸線調查統計工作，全面掌握海岸線長度(包括人工岸線和自然岸線)和自然岸線保有率，劃定嚴格保護、限制開發和優化利用岸線。

沿海各省(自治區、直轄市)要把開展海岸線整治修復作為改善沿海地區生態環境質量、落實自然岸線保有率目標的重要手段，認真編制地方海岸線整治修復五年規劃及年度計劃。國家海洋局應組織編制全國海岸線整治修復五年規劃及年度計劃，建立全國海岸線整治修復項目庫。整治修復后具有自然海岸形態特征和生態功能的海岸線，納入自然岸線管控目標。

Protect the Coastline by Classification and Maintain the Ecological Function of Coast:An Interpretation of Regulations on Coastline Protection and Utilization Management

PAN Xinchun，YANG Liang

(Management Department of Marine，SOA，Beijing 100860，China)

“Regulation on Coastline Protection and Utilization Management” is the first regulatory document,which was set up specifically for the coastline management.This paper introduced the background of how the regulation came into effect,analyzed the important measures of the protection and utilization of the coastline:the natural shoreline retention rate control system and the classification system of the coastline were put forward,the natural shoreline protection and utilization of the annual plan management was implemented,the five-year plan and annual plan of national and provincial coastline remediation repair were compiled and the national coastline renovation project library was established.Moreover,the role and significance of the regulation on the coastline protection was interpreted and suggestions on strengthening the coastline protection and utilization management were proposed,by establishing and improving the supporting system,constantly improving the technical standards system and carrying out the special action of coastline protection management .

Coastline,Protection by classification,Natural shoreline retention rate,Integrated marine management

2017-05-03；

2017-05-11

潘新春，研究方向為基于生態系統的海域海岸帶綜合管理

P74

A

1005-9857(2017)06-0003-04