構建無居民海島資源市場化配置機制研究

李曉冬，吳姍姍

(國家海洋技術中心 天津 300112)

構建無居民海島資源市場化配置機制研究

李曉冬，吳姍姍

(國家海洋技術中心 天津 300112)

文章概述我國構建無居民海島資源市場化配置機制的背景，詳述并借鑒土地等自然資源招拍掛出讓和流轉等市場化管理經(jīng)驗，界定無居民海島資源市場化配置機制的內涵，提出存在的資源配置客體不明確和管理政策缺乏法律依據(jù)等問題；在此基礎上，提出構建我國無居民海島資源市場化配置機制的建議，即明確資源市場化配置的客體、建立招拍掛市場化出讓機制、建立無居民海島使用權流轉機制、建立資源市場化配置統(tǒng)一平臺和建立相關評估體系。

無居民海島；市場化；資源配置；海島管理；生態(tài)島礁

1 構建無居民海島資源市場化配置機制的背景

1.1 黨中央不斷深化對市場地位的要求為無居民海島資源的市場化配置改革指明了方向

改革開放以來，政府在我國經(jīng)濟體制改革和對外開放的發(fā)展過程中，始終圍繞著正確認識和處理政府和市場關系這一核心問題展開。國家持續(xù)拓展對政府和市場關系的認識，不斷深化對市場在資源配置過程中的地位和作用[1]。

當前的國際經(jīng)濟環(huán)境和國內經(jīng)濟社會的發(fā)展階段發(fā)生著明顯的變化，針對這些變化，需要我國經(jīng)濟加快轉型升級，推動經(jīng)濟結構趨于合理，增強發(fā)展的活力和創(chuàng)新的動力。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體系的建立以及市場化程度的不斷提升，在對市場規(guī)律認識和把握能力不斷提高的基礎上，黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，樹立了關于政府和市場關系的正確觀念，明確讓價值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律在資源配置中起決定性作用。

1.2 “十三五”規(guī)劃和生態(tài)文明體制改革對建立無居民海島資源的市場化配置機制明確了要求

我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃中對市場化改革提出了具體要求，將“加大重點領域關鍵環(huán)節(jié)市場化改革力度”納入規(guī)劃的發(fā)展主線，針對土地、交通等領域多提出了市場化的發(fā)展改革要求。尤其是針對海洋領域，規(guī)劃明確提出“創(chuàng)新海域海島資源市場化配置方式”的要求。作為“五位一體”格局的重要組成部分，生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等頂層設計并列，被提到新的高度。

在2015年中共中央國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，針對無居民海島資源市場化配置，明確提出要“完善海域海島有償使用制度。建立海域、無居民海島使用金征收標準調整機制。建立健全海域、無居民海島使用權招拍掛出讓制度。”同年，在國家海洋局印發(fā)的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設實施方案》(2015—2020年)中，對無居民海島資源的市場化配置改革又進一步提出了“推進海域海島資源市場化配置”“創(chuàng)新海域海島資源市場化配置方式，逐步減少行政審批，推行海域海島資源招拍掛出讓……探索無居民海島使用權招拍掛和無居民海島使用權流轉制度，逐步規(guī)范無居民海島使用權市場化配置”。這些頂層設計為建立無居民海島資源市場化配置機制提供了依據(jù)，明確了具體要求。

1.3 無居民海島資源的開發(fā)對建立無居民海島資源的市場化配置機制提出了要求

我國是海洋大國，廣闊海洋上分布著數(shù)以萬計的海島，而無居民海島則占了其中的絕大多數(shù)。隨著我國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，沿海地區(qū)掀起新一輪海洋資源開發(fā)熱潮。作為開發(fā)和保護海洋資源的重要平臺，無居民海島由于其自身優(yōu)良資源環(huán)境和區(qū)位條件，成為眾多開發(fā)者的關注焦點。但受資源分散等因素制約比較明顯，很多無居民海島單體開發(fā)潛力有限，應通過運用市場流轉手段促進無居民海島優(yōu)勢資源集聚，同時借助政策制度規(guī)范，推動海島資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化布局，以實現(xiàn)海島產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。

隨著無居民海島價值的日益凸顯，國家對海島尤其是無居民海島開發(fā)利用的支持力度不斷增強，沿海各地區(qū)對轄區(qū)內無居民海島開發(fā)利用活動的不斷推進，依靠政策和經(jīng)濟社會發(fā)展需求的驅動，我國無居民海島市場逐漸擴大，勢必需要構建無居民海島資源的市場化配置機制來推動無居民海島的開發(fā)活動。

2 土地、礦產(chǎn)、海域等自然資源市場化管理經(jīng)驗的借鑒

2.1 招拍掛出讓管理

繼20世紀90年代土地使用權建立招拍掛制度以后，2001年《中華人民共和國海域使用管理法》明確規(guī)定海域使用權可以通過招標或拍賣方式取得。2003年，國土資源部發(fā)布了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，建立了探礦權采礦權招拍掛制度。此外，各地逐步探索以招拍掛方式出讓森林、林地和林木使用權的方法。為了規(guī)范使用權出讓方式，土地、礦產(chǎn)、海域等相關行業(yè)管理部門都在建立、發(fā)展和完善適合資源特點和本部門需求的招拍掛管理制度，對招拍掛的組織管理、適用范圍、實施程序、監(jiān)督檢查等內容做出了相應的規(guī)定。

綜合分析土地、礦產(chǎn)和海域等領域招拍掛管理政策和制度及其實踐，主要特點表現(xiàn)為6個方面。

(1)招拍掛出讓的客體均為資源的使用權。《中華人民共和國土地管理法》 第五十五條規(guī)定“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。”《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》第一條就明確規(guī)定了制定目的是“為完善探礦權采礦權有償取得制度，規(guī)范探礦權采礦權招標拍賣掛牌活動”。《中華人民共和國海域使用管理法》第二十條也明確了“海域使用權除依照本法第十九條規(guī)定的方式取得外，也可以通過招標或者拍賣的方式取得。”綜上，一般情況下，自然資源的招拍掛出讓客體均為資源的使用權，也都有明確的法律依據(jù)。

(2)均由國家層面發(fā)布招拍掛制度。土地、礦產(chǎn)、海域等領域的國家行業(yè)主管部門都出臺了招拍掛管理制度，用以指導全國范圍內自然資源招拍掛活動的組織和管理，也為地方出臺招拍掛管理制度提供指引和基礎。各地也都結合自身實際情況出臺了相應的管理制度和政策，對國家制度與政策予以細化和具體化。

(3)招拍掛制度主要內容基本相似。各類招拍掛制度，一般均對招拍掛活動的出讓主體、組織管理、招拍掛的適用范圍、實施程序、監(jiān)督檢查等方面內容做出明確規(guī)定，基本都遵循了“出讓計劃報批—出讓方案報批—出讓文件編制—出讓公告發(fā)布—組織具體的出讓活動—確定中標人或競得人—繳納出讓金—登記發(fā)證”的實施程序。

(4)招拍掛適用情形規(guī)定各異。一般來說，自然資源使用權拍賣和掛牌采取競價的方式，以“價高者得”的原則確定最后競得人；招標則采用公開招標或邀請招標的方式，以投標人“綜合條件最佳”為原則確定最后中標人。針對此特點，各類管理制度對招拍掛方式的適用情形規(guī)定不同，土地使用權和礦業(yè)權明確規(guī)定了招拍掛的適用情形；海域使用權則沒有明確招拍掛的具體適用情形，各地方管理部門可結合實際，利用3種出讓方式。

(5)優(yōu)先選用掛牌方式。各地自然資源招拍掛具體實踐中，一般優(yōu)先選擇掛牌，避免選擇招標方式方式，主要原因為大多數(shù)招標活動將標底作為下限，按照出價最高者得的原則確定中標人。投標人力求以貼近標底的價格中標，標底的泄露為公權力尋租提供空間，滋生腐敗問題。因此，很多地方的自然資源尤其是土地招拍掛都避免使用招標方式出讓。由于掛牌方式適用靈活，更多優(yōu)先采用掛牌方式。

(6)標底或底價多參考評估價格。海域使用權要求底價不得低于使用金和前期工作費用的總和。土地使用權、礦業(yè)權出讓方案中的底價主要是依據(jù)評估結果通過集體決策綜合確定，不包含組織招拍掛的前期工作費用，這部分費用是由相應的財政另行擔負。

2.2 流轉管理

《中華人民共和國物權法》明確物權的種類和內容，尤其是對不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅以及登記都有具體要求。根據(jù)這一要求，我國土地、礦產(chǎn)、海域等其他國有資源的管理制度體系中都包含對資源流轉的管理政策。通過對這些領域流轉政策的梳理和分析，主要特點表現(xiàn)為5個方面。

(1)立法中都明確了流轉的客體為資源的使用權。明確流轉的客體是建立流轉管理體系的核心和前提。土地、礦產(chǎn)、海域等資源在各自的流轉管理制度體系中，都明確了流轉的客體為使用權，如土地使用權、探礦權和采礦權以及海域使用權。

(2)流轉形式較為統(tǒng)一。土地、礦產(chǎn)、海域等資源領域的流轉形式基本包括轉讓、抵押、出租、繼承、作價入股等，其中，在國家層面出臺的有關法律法規(guī)中都對轉讓形式提出了明確要求，如《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定“土地使用權可以依法轉讓”，而后出臺的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中明確土地使用權的3種流轉形式，即轉讓、出租和抵押。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》對探礦權和采礦權流轉只規(guī)定了轉讓形式，隨后出臺的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》又對轉讓進行詳細規(guī)定。《中華人民共和國海域使用管理法》中規(guī)定2種流轉形式即轉讓和繼承，國家海洋局出臺的《海域使用權管理規(guī)定》中對海域使用權的流轉形式除轉讓和繼承外，還包括出租、抵押、贈與、交換等情形。

地方層面出臺的政策則在國家政策的基礎上對流轉形式進行了豐富和完善，如關于土地管理的地方性法規(guī)，基本是規(guī)范建設用地使用權的流轉，類型包括轉讓、出租和抵押，個別地區(qū)還規(guī)定作價入股等類型。有些地區(qū)(如河北)的礦產(chǎn)資源管理政策中對轉讓的情形進行細分，包括買賣、抵押和出租等情形，另外一些地區(qū)(如福建、海南)的礦產(chǎn)資源管理政策中則明確規(guī)定轉讓、出租和抵押3種情形。針對海域資源的流轉形式，沿海各地的管理政策在國家政策基礎上又進行了豐富，流轉形式基本包括轉讓、出租、抵押、繼承和作價入股等。

(3)基本都采用了正面或負面清單的方式對流轉范圍進行了界定。無論是國有資源還是集體所有資源，都存在一定范圍內或一定條件下不允許進入市場流轉的情形，而各領域的資源流轉管理對其流轉范圍的確定也不盡相同。在國家層面出臺的政策中，在國務院《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中原則性明確“土地未達到法律規(guī)定和合同約定的投資開發(fā)條件，其使用權不得轉讓”以及“劃撥土地使用權未經(jīng)批準不得自行轉讓”。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》中對于轉讓范圍則明確了允許轉讓的2種情形：一種是探礦權人完成規(guī)定投入后可以轉讓探礦權；另一種是出現(xiàn)企業(yè)合并分立和合資合作經(jīng)營的情況需要變更權利主體的可以轉讓采礦權。《海域使用權管理規(guī)定》中明確禁止出租和抵押的情形，包括權屬不清或有爭議的、未按規(guī)定繳納海域使用金的、改變海域用途的、油氣及其他礦產(chǎn)資源開采的以及兜底條款。

同樣，地方層面出臺的政策中，除與國家政策保持一致外，還在一定程度上進行了細化和完善，在地方政策中，對于土地使用權禁止流轉的范圍則可以具體歸納為幾種情形，包括權屬存在爭議的、無土地權證的、涉及司法裁定的、政府收回的、未經(jīng)政府批準的、未按照合同約定開發(fā)的、未征得相關權利人同意的以及法律法規(guī)禁止的其他情形。在個別地區(qū)的礦產(chǎn)資源管理規(guī)定中，還規(guī)定了其他禁止流轉情形的要求，如“禁止個人取得的采礦權進行轉讓”(黑龍江)、“采礦權人采用承包或租賃方式經(jīng)營開采礦產(chǎn)資源的，承包人和承租人不得轉包和轉租”(河南)。

(4)流轉程序大都依照申請審批的流程。流轉程序是流轉管理政策中比較重要的方面，對于管理部門來說可以依法辦事和規(guī)范管理，對于流轉雙方來說可以按照程序規(guī)定辦理相關手續(xù)。在國家層面出臺的政策中，沒有對土地資源的流轉程序做明確規(guī)定，但對于礦產(chǎn)和海域資源，根據(jù)《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規(guī)定，探礦權和采礦權的轉讓遵循“轉讓申請-價值評估-申請審批-變更登記”的程序。《海域使用權管理規(guī)定》中規(guī)定海域使用權的轉讓遵循“申請-審批-變更登記-領證”的程序，而對于抵押和出租情形的則要求到原登記機關辦理登記手續(xù)。

地方層面出臺的政策對于具體程序的要求則存在差異，地方大多數(shù)土地政策中對于流轉也只規(guī)定簽合同和登記2項簡單的流轉程序，少數(shù)政策涉及具體程序規(guī)定，如湖北在其土地管理辦法中規(guī)定“選擇方式-價格評估-簽訂合同-政府審批-登記發(fā)證”的流轉程序。有些地方的礦產(chǎn)資源流轉政策中在變更登記后還規(guī)定有繳費頒證的程序。而對于海域資源，其地方政策大多遵循一致的程序進行管理，但如江蘇則規(guī)定海域使用權的轉讓和出租還應經(jīng)人民政府批準方可生效，大連則要求出租、抵押和作價入股海域使用權的應向海洋主管部門辦理備案手續(xù)。

(5)流轉登記規(guī)范為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。不動產(chǎn)登記是我國物權法中的一項重要內容，不動產(chǎn)物權變動只有通過登記才能生效以及產(chǎn)生對抗效力。因此，我國國有資源流轉政策都規(guī)定登記的相關內容，無論哪種資源的使用權流轉都會在政策中規(guī)定變更登記的條款。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和實施，目前各種資源的登記也在逐步規(guī)范納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。

3 無居民海島資源的市場化配置機制內涵

3.1 公共資源的市場化配置內涵

公共資源是指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質、自然條件、社會資源，及其相互作用形成的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境[2]。隨著工業(yè)化時代的飛速發(fā)展，經(jīng)濟社會和科技的進步以及人口的劇增，自然資源等公共資源的稀缺性日益凸顯，為了獲得這些公共資源，人們就必須放棄其他商品的效用，由此就孕育出了公共資源市場的產(chǎn)生。公共資源市場的出現(xiàn)和存在就決定了公共資源的配置要按照市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律進行，實行市場化管控。隨著改革開放和經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展成熟，傳統(tǒng)的行政審批方式已遠遠不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，公共資源的市場化配置改革成為發(fā)展必然。

因此，公共資源的市場化配置就是指按照社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，在政府宏觀調控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過科學合理程序，運用價格調節(jié)的手段，通過招標、拍賣、掛牌出讓、電子競價以及法律法規(guī)另行規(guī)定的其他市場競爭方式進行的公共資源配置，是以實現(xiàn)公共資源效用最大化提升的管理過程。

3.2 無居民海島資源的市場化配置內涵

2010年《中華人民共和國海島保護法》頒布實施之后，國家和沿海地方先后公布了可開發(fā)利用無居民海島名錄，積極推動無居民海島的開發(fā)利用。在國家對公共資源進行市場化配置改革的趨勢下，依據(jù)國家“十三五”規(guī)劃以及生態(tài)文明體制改革方案的要求，今后無居民海島的資源配置將逐步轉向以市場化方式為主，鑒于此，需要我們對無居民海島資源的市場化配置內涵進行界定。

作為公共資源的組成部分，通過借鑒土地、礦產(chǎn)、海域等其他自然資源市場化管理的經(jīng)驗，無居民海島資源的市場化配置也應當是在政府的宏觀調控下，遵循社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，依據(jù)法律法規(guī)和國家有關政策要求，運用價格調節(jié)的手段，通過招標拍賣掛牌等市場競爭手段，利用轉讓、抵押、出租等市場機制，對無居民海島使用權進行配置，從而實現(xiàn)無居民海島資源價值的最大化和效用的最優(yōu)化。因此，無居民海島資源的市場化配置機制應當主要包含2個層面，即招標拍賣掛牌出讓機制和轉讓出租抵押作價入股等形式的流轉機制。

4 我國無居民海島資源市場化配置的現(xiàn)狀和存在的問題

4.1 現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國海島保護法》規(guī)定，無居民海島屬于國家所有，無居民海島的開發(fā)利用由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或國務院審批，經(jīng)批準開發(fā)利用無居民海島的應依法繳納使用金。由此確立了無居民海島有償使用制度。國家和沿海地方政府圍繞管理制度建設和開發(fā)實踐，努力推動了無居民海島資源的市場化管理工作。

4.1.1 制度建設

在國家層面，根據(jù)《中華人民共和國海島保護法》的規(guī)定，無居民海島開發(fā)利用實行國務院和省級人民政府兩級審批，立法中并沒有對無居民海島招拍出讓進行明確規(guī)定。2010年財政部和國家海洋局聯(lián)合印發(fā)了《無居民海島使用金征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，其中針對招拍掛出讓和流轉管理，規(guī)定了“無居民海島可以通過申請審批方式出讓，也可以通過招標、拍賣、掛牌方式出讓。其中，旅游、娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性用島有兩個及兩個以上意向的，一律實行招標、拍賣、掛牌方式出讓”“未經(jīng)批準，無居民海島使用者不得轉讓、出租和抵押無居民海島使用權，不得改變海島用途和用島性質”。另外，國家海洋局2011年出臺的《無居民海島使用申請審批試行辦法》中也明確了“依據(jù)海島保護規(guī)劃，用于經(jīng)營性開發(fā)利用的無居民海島，應依法采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓無居民海島使用權”。同時要求“無居民海島使用權轉讓、出租、抵押和繼承應當?shù)皆瓕徍藱C關依法辦理相關手續(xù)”。

在地方層面，我國一些沿海地區(qū)結合自身的實際，也出臺了若干無居民海島市場化管理相關的地方性政策文件。山東和福建出臺了無居民海島使用權抵押辦法，規(guī)定任何單位和個人只要合法持有海島使用權證書，就可以進行相關融資，明確了無居民海島使用權抵押貸款的范疇、抵押貸款的申請條件和無居民海島使用權抵押貸款辦理程序和要求。無居民海島使用權抵押辦法的出臺，使無居民海島的使用權物權化，這樣可以保證無居民海島的價值實現(xiàn)最大化，從法律的視域維系了無居民海島的價值。浙江、山東、廣西出臺了無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理辦法，規(guī)定了無居民海島招標拍賣掛牌出讓的范疇、條件、出讓方案報批的原則要求、出讓程序和要求等[3]。

4.1.2 開發(fā)實踐

自《中華人民共和國海島保護法》實施以來，目前全國范圍內已經(jīng)出讓了17個無居民海島。其中，浙江大羊嶼全國首例以拍賣方式出讓，其他無居民海島以申請審批方式出讓。浙江象山旦門山島、福建連江洋嶼和東埔石島使用權均獲得了銀行抵押貸款。

4.2 問題

4.2.1 市場化配置的客體尚不明確

土地、礦產(chǎn)、海域等其他自然資源的流轉的客體是資源的使用權，同樣也是出讓的客體，但對于無居民海島，《中華人民共和國海島保護法》明確了無居民海島歸國家所有，但沒有形成較為完整的所有權和使用權體系，只能通過個別的法律條文配置權利義務，而不是通過具有普遍效力的民事規(guī)則來規(guī)范無居民海島使用權的相關管理，即《中華人民共和國海島保護法》沒有直接明確規(guī)定或提出無居民海島使用權，而只能從“無居民海島的保護”一節(jié)的相關條款中引申體現(xiàn)[4]。如第三十條規(guī)定，開發(fā)利用可利用無居民海島，應當向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請，由海洋主管部門組織有關部門和專家審查，提出審查意見，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，可以認為是無居民海島使用權的取得途徑。第三十一條規(guī)定，經(jīng)批準開發(fā)利用無居民海島的，應當依法繳納使用金，確立了無居民海島有償使用制度，但并未明確是因獲得無居民海島使用權而依法繳納使用金。另外，按照國務院關于公開行政審批事項的文件要求，國家海洋局行政審批事項中，并沒有明確無居民海島使用權審核，而是明確為“無居民海島開發(fā)利用申請的審核”。這些使得無居民海島使用權管理缺乏依法管理、依法行政的確切法律依據(jù)。無論是《中華人民共和國物權法》還是《中華人民共和國海島保護法》，由于沒有明確無居民內海島使用權的用益物權地位，就導致構建市場化配置機制無法明確配置的客體，缺乏機制構建的前提。

4.2.2 市場化配置管理政策缺乏法律依據(jù)

雖然在《中華人民共和國海島保護法》出臺后，國家和地方海洋部門在推動無居民海島資源的市場化配置管理方面不斷努力，但是收效卻并不明顯，尤其是國家層面，目前尚未就無居民海島資源的市場化配置管理出臺具體指導性政策，究其原因，主要是缺乏法律依據(jù)。

《中華人民共和國海島保護法》中并未對無居民海島資源的市場化配置提出明確要求，縱然海洋部門不斷探索建立市場化配置的機制，但苦于缺乏法律依據(jù)而導致相關的指導政策難以出臺。另外，多個沿海地區(qū)由于招標、拍賣、掛牌辦法尚未出臺，申請審批辦法又嚴格規(guī)定了經(jīng)營性項目應采取招標、拍賣、掛牌的出讓方式，導致很多海島開發(fā)項目無法進入出讓流程，耽誤了海島開發(fā)進程，進而影響了無居民海島有償使用的市場化進程。

但是，隨著自然資源市場化配置改革的不斷深入，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等其他資源領域的市場化改革不斷推進，國家也通過生態(tài)文明體制改革、“十三五”規(guī)劃等多項頂層設計，明確提出要推進無居民海島的市場化配置工作，這也為國家和地方各級海洋部門積極推動建立無居民海島資源的市場化配置機制提供了依據(jù)和方向。

5 構建我國無居民海島資源市場化配置機制的建議

5.1 明確無居民海島資源市場化配置的客體

無居民海島使用權的設立是實現(xiàn)國家所有權價值的有效途徑。為了充分發(fā)揮和實現(xiàn)無居民海島的資源價值和國家所有權價值，創(chuàng)新無居民海島資源資產(chǎn)所有權的實現(xiàn)形式，推動所有權和使用權相分離，建議明確設立無居民海島使用權。鑒于《中華人民共和國物權法》確立的“物權法定”原則，當前最有效也是最直接的解決方式就是通過修訂《中華人民共和國海島保護法》，明確提出無居民海島使用權；或者可以通過出臺行政法規(guī)的形式，制定無居民海島開發(fā)利用條例，明確對無居民海島使用權的規(guī)定。

5.2 建立無居民海島招拍掛市場化出讓機制

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃和中共中央和國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，以及國家海洋局出臺的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設實施方案》等國家和海洋系統(tǒng)頂層設計中，都提到要建立無居民海島資源市場化配置方式的要求，同時也要滿足當前無居民海島開發(fā)利用市場的需求，因此，為了貫徹和落實國家政策要求，建議國家層面出臺指導無居民海島使用權招標、拍賣、掛牌出讓的具體政策，主要明確3項內容。

(1)適用范圍。鑒于已出臺的《無居民海島使用金征收使用管理辦法》以及《無居民海島試用申請審批試行辦法》中都明確“經(jīng)營性開發(fā)利用的無居民海島”應當采用招拍掛的方式出讓，因此，結合地方已出臺的地方政策和管理實踐，可以將無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓的適用范圍，界定為“旅游、娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性開發(fā)利用的無居民海島”都應當通過招標拍賣掛牌方式進行市場化出讓。另外，為了增強指導性和適用性，根據(jù)招標、拍賣、掛牌這3種形式的不同特點，應當對各自的具體適用情形有所區(qū)別，針對拍賣“價高者得”的特點，對于那些資源條件優(yōu)越、開發(fā)價值高、市場需求旺盛的無居民海島，可優(yōu)先采用拍賣方式，以出價最高為原則確定無居民海島使用權人，這樣可以提高海島的價值，也可以調動地方積極性，推動無居民海島的開發(fā)利用；針對招標“綜合條件最優(yōu)”的特點，對于那些以滿足特定開發(fā)目標并以開發(fā)利用綜合條件最優(yōu)為條件的用島，就可以采用招標的形式，綜合各種因素確定無居民海島使用權人；針對掛牌“對申請人數(shù)量的靈活性要求”的特點，對于招標、拍賣等方式至少2人或2人以上申請的剛性要求，現(xiàn)實中如果發(fā)生只有1人申請用島的情況，就可以采用掛牌這種較為靈活的出讓方式。

(2)出讓材料。由于目前無居民海島開發(fā)利用管理已經(jīng)建立了一套制度體系，因此，無居民海島招拍掛出讓的出讓材料編制應當符合出讓海島所在地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、海島保護規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃等要求。《中華人民共和國海島保護法》明確規(guī)定申請用島需要提交用島申請、開發(fā)利用具體方案和論證報告等申請材料，雖然對于招拍掛出讓這些方式，在出讓程序結束前尚未確定具體的使用權人，但按照立法的要求也應當提交上述材料。為了兼顧既符合法律規(guī)定，又避免出現(xiàn)先確定使用權人后再提交上述材料這種不符合管理要求的情況出現(xiàn)，同時作為出讓人的海洋部門也應當對擬出讓海島進行初步的方案設計和規(guī)劃。因此，無居民海島招拍掛出讓的材料應當包括用島申請書、出讓方案、初步的開發(fā)利用具體方案和論證報告等材料，并應由出讓海島所在地的縣級海洋主管部門組織編制。

(3)出讓底價。無居民海島招拍掛出讓的保留價或標底應當是在參考評估結果的基礎上，由集體決策確定。同時還要對利益相關者補償費、評估費、測量費等前期費用是否涵蓋在內等事項進行明確，便于各級海洋主管部門操作。

鑒于沿海各地區(qū)的實際情況存在差異，可依據(jù)國家政策，結合實際，制定本地區(qū)無居民海島使用權招標、拍賣、掛牌出讓的具體管理辦法，以提高政策的適用性。

5.3 建立無居民海島使用權流轉機制

隨著無居民海島開發(fā)利用市場的不斷擴大，轉讓、出租、抵押、作價入股等這些流轉需求也將不斷涌現(xiàn)，因此，需要對這些流轉形式的管理建立相應的機制，建立健全轉讓、出租、抵押、作價入股等配套制度，優(yōu)化無居民海島資源的市場供給方式，滿足海洋經(jīng)濟發(fā)展多元化的需求。建議國家可根據(jù)需要制定指導無居民海島使用權流轉的管理政策或要求，或者地方也可結合實際出臺地方性的無居民海島流轉管理政策或要求，具體可明確2項內容。

(1)流轉的形式和范圍。隨著海島市場的拓展和開發(fā)需求的擴大，轉讓、抵押、出租、作價入股、繼承等形式將逐漸出現(xiàn)并增多，因此應納入需規(guī)范的流轉形式。對于流轉范圍，可采用負面清單的形式，明確禁止流轉的范圍，如除無權證、有權屬糾紛、未繳納使用金、國家征收征用等通用情況外，還應考慮3種情況：①海洋自然保護區(qū)實驗區(qū)和特別保護區(qū)適度利用區(qū)內的無居民海島使用權，由于保護的要求高，原則上不允許流轉；②無居民海島使用權已設定抵押或提供擔保的，未經(jīng)抵押權人或擔保人同意，不可流轉；③被依法扣押或查封的情況下，不可流轉。

(2)流轉的程序和登記。對于無居民海島使用權流轉來說，作為一種特殊的“商品”進入市場進行流轉，其本身就帶有一定的自主性，如果在流轉雙方進行市場行為前設置申請審批程序，可能會給自由市場行為帶來限制。其實從申請審批的具體規(guī)定條款可以看出，其目的是保證交易對象的權屬和開發(fā)行為以及個人資信真實合法有效；無居民海島使用權流轉也需要保障這些內容，但不應在流轉雙方簽訂合同前設置單獨申請審批環(huán)節(jié)，而是要通過流轉登記時的審查來解決這一問題。但是，針對轉讓這種使用權人發(fā)生改變，甚至用島類型、用島方案等也有可能發(fā)生改變的情況，還是需要在交易前設置審批環(huán)節(jié)，確保用島符合管理要求，避免海島資源環(huán)境遭到破壞。另外，無居民海島使用權流轉管理政策中的流轉登記應賦予其監(jiān)督管理的重要意義，即通過登記審查對流轉雙方的交易行為進行監(jiān)督管理；如果出現(xiàn)問題導致流轉的無居民海島使用權無法進行登記，那么流轉雙方簽訂的合同對第三方是無法產(chǎn)生對抗效力的，物權變動也是沒有效力的，但基于對合同雙方信賴利益的保護，違約方還是要根據(jù)合同約定對受損方進行賠償。這樣既能保障流轉市場的自由、減少公權力的影響，又能保障對流轉活動的監(jiān)督管理。

5.4 建立無居民海島資源市場化配置統(tǒng)一平臺

在構建無居民海島資源市場化配置機制的過程中，還應當完善市場化配置的平臺建設，建議沿海各地區(qū)可根據(jù)實際需要建設區(qū)域內統(tǒng)一的無居民海島資源市場化配置交易平臺或將無居民海島納入地方公共資源市場化配置統(tǒng)一管理平臺，建立無居民海島基礎信息、施工企業(yè)、評標專家、中介機構等信息庫，實現(xiàn)無居民海島資源出讓和流轉信息的收集和發(fā)布，組織招拍掛出讓活動，同時可以建立法律顧問、政策咨詢、糾紛調解等配套機制。

5.5 建立無居民海島資源市場化配置機制所需的評估體系

在市場化出讓的過程中，還應當就無居民海島資源的價格建立完善的評估機制，需要結合無居民海島的資源環(huán)境特點，建立適宜的出讓價款評估技術方法和相應的評估管理政策，明確價格影響因素、評估方法和評估程序，突出海島生態(tài)系統(tǒng)特點和生態(tài)價值，避免盲目開發(fā)，確保海島評估工作的科學性、可操作性和準確性，滿足指導無居民海島出讓價款或招標、拍賣、掛牌底價評估的需要。

6 結語

建立無居民海島使用權市場化出讓和流轉管理機制，促進無居民海島資源的市場化配置，不僅符合國家大政方針的要求，也是地方管理和市場發(fā)展的迫切需要。雖然在依法治國、依法行政的大背景下，建立無居民海島資源市場化配置機制由于缺乏直接的法律依據(jù)而難度較大，但是通過“十三五”規(guī)劃、生態(tài)文明體制改革方案等這些頂層設計中的要求，建立市場化配置機制是大勢所趨，也符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，未來的《中華人民共和國海島保護法》修訂或者出臺相關法律、行政法規(guī)等層級較高的立法時，應當對無居民海島資源的市場化配置管理有所考慮和規(guī)定，為無居民海島資源配置的市場化道路提供動力和保障。

[1] 韓文秀.怎樣理解使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用:訪國務院研究室副主任韓文秀[J].求是,2013(24)：33-35.

[2] 劉保英.我國公共資源市場化配置管理研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2012(11):62-63.

[3] 吳姍姍,王雙.無居民海島有償使用管理亟待規(guī)范[N].中國海洋報,2016-08-10(A2).

[4] 張慶松.無居民海島的物權法律制度研究[D].青島:中國海洋大學,2012.

MarketizationAllocationConstructingMechanismofUninhabitedIslandResources

LI Xiaodong，WU Shanshan

(National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China)

The paper summarized the background of constructing market-oriented allocation mechanism of non-resident island resources,described and drew on the experiences of marketization management such as the public bidding,auction or hanging out a shingle and the transfer and circulation of land and other natural resources,defined the connotation of the Marketization Allocation Mechanism of uninhabited island resources,put forward the status quo of market-based allocation of uninhabited island resources in terms of system constructing and developing practice,as well as the problems,such as the resource allocation object is not clear and lack of legal basis for management policies and other issues.Suggestion were also put forward in the paper,which include clarifying the object of market-oriented allocation of resources,setting up a market-oriented bidding and auction mechanism,establishing a circulation mechanism for the ownership of uninhabited island and a unified platform for resource marketing and establishing a relevant evaluation system,for building a market-oriented allocation mechanism for the uninhabited island resources in China.

Uninhabited islands，Marketization，Resource allocation，Island management，Ecological reefs

2017-07-31；

2017-11-26

李曉冬,助理研究員,碩士，研究方向為海域海島管理政策和海洋戰(zhàn)略權益

吳姍姍，副研究員，碩士，研究方向為海島管理政策和海洋經(jīng)濟

P74；F832.5

A

1005-9857(2017)12-0105-08