生態(tài)文明建設(shè)下海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建研究

方春洪,劉堃,王昌森

(1.國家海洋技術(shù)中心 天津 300112;2.國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100161; 3.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 青島 266109)

生態(tài)文明建設(shè)下海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建研究

方春洪1,劉堃2,王昌森3

(1.國家海洋技術(shù)中心 天津 300112;2.國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100161; 3.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 青島 266109)

海洋空間規(guī)劃是重要的海洋空間管理工具，構(gòu)建科學(xué)高效的海洋空間規(guī)劃體系是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。文章基于對(duì)海洋空間規(guī)劃及其體系的基本認(rèn)知,結(jié)合國家生態(tài)文明建設(shè)和海洋空間治理需求,提出海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時(shí)代背景、著力點(diǎn)和基本路徑。研究表明,海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機(jī)制集合；其構(gòu)建應(yīng)滿足時(shí)代發(fā)展要求和海洋空間治理需求,體現(xiàn)國家海洋生態(tài)文明意志和海洋空間治理現(xiàn)代化，以總結(jié)多樣化實(shí)踐、建立完善協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)一技術(shù)體系為基本路徑。

海洋空間規(guī)劃；海洋生態(tài)文明；海洋綜合管理；體制改革；制度體系

自黨的十八大明確提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)以來，中央先后在《關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》及《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中提出，深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。海洋空間是人類賴以發(fā)展和生存的重要基礎(chǔ)和載體，包括海面、水體、海床和底土。2015年7月國家海洋局印發(fā)《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》，將“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束”作為海洋生態(tài)文明建設(shè)的首個(gè)主要任務(wù)。海洋空間規(guī)劃是重要的海洋空間資源管理工具，是對(duì)各類用?；顒?dòng)的理性約束和引導(dǎo)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系，已成為推進(jìn)海洋治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是助力海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

1 海洋空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)知

隨著人類用海活動(dòng)的增多，對(duì)海洋空間的需求不斷增長，人們逐漸認(rèn)識(shí)到“時(shí)間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1]，尤其是在用海程度較高的歐洲，逐漸建立并開始運(yùn)用了海洋空間規(guī)劃[2]。

1.1 海洋空間規(guī)劃

從科學(xué)術(shù)語定義看，海洋空間規(guī)劃是以動(dòng)態(tài)演化著的海洋空間為基礎(chǔ)，以探討海域的特征和規(guī)律為依托，協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關(guān)系，對(duì)海洋空間的演化提出各種層次的策略，并付諸實(shí)施和進(jìn)行管理的過程性活動(dòng)[3]。該定義強(qiáng)調(diào)策略性，即要達(dá)到的目標(biāo)和愿景；強(qiáng)調(diào)過程性，即通過規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實(shí)；強(qiáng)調(diào)尺度性，即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間，本質(zhì)上都是一體的，均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。

從規(guī)劃管理定義看，借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃憲章、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計(jì)劃對(duì)“空間規(guī)劃”界定[4]，可認(rèn)為：海洋空間規(guī)劃是國家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)海洋空間保護(hù)和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和合理布局的管理決策，是海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等政策的地理表達(dá)；尋求從海洋空間上合理組織人類用?；顒?dòng)，尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念，用長遠(yuǎn)和廣闊的視野來看待海洋空間的開發(fā)和保護(hù)；強(qiáng)調(diào)海洋綜合管理的觀念，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境需求；強(qiáng)調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀念，承認(rèn)海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡，采用相應(yīng)的措施、政策共同發(fā)展，求同存異[5]。海洋空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排[6]。

1.2 海洋空間規(guī)劃體系

《現(xiàn)代漢語詞典》中“體系”的釋義，是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。作為科學(xué)術(shù)語來講，“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類海洋空間規(guī)劃組成，共同引導(dǎo)、預(yù)判、協(xié)調(diào)并完成人海關(guān)系相互作用及海域演化過程，具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7]，是立足于海洋空間，探索人海關(guān)系作用模式，在其基礎(chǔ)上對(duì)海洋空間的演化提出策略并付諸過程，同時(shí)形成一個(gè)完整的策略和調(diào)控體系。

海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡單加和，而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合，形成層次關(guān)系并呈現(xiàn)出特定的秩序，是一系列對(duì)海洋空間的作用關(guān)系總和。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)化作用關(guān)系是多種多樣的，有的可能是橫向的銜接關(guān)系，有的則是縱向的對(duì)接關(guān)系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合，具有整體性、相關(guān)性、秩序性和持續(xù)性等特點(diǎn)[8]。從制度角度看，海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的，具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合，是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機(jī)制集合，其本質(zhì)上也是一種制度[3]。

2 海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時(shí)代背景

一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結(jié)和歸納的文明產(chǎn)物，也存在對(duì)未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)和時(shí)空發(fā)展要求的理性假設(shè)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系，需要認(rèn)知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時(shí)代發(fā)展要求，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。

2.1 落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求

中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出，空間規(guī)劃體系是我國8大生態(tài)文明制度之一，是我國規(guī)劃改革的主要任務(wù)。海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)首要任務(wù)是“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束作用，嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g”。海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是落實(shí)和推進(jìn)“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)及海洋生態(tài)文明建設(shè)的直接要求和實(shí)施載體，統(tǒng)籌各類海洋空間性規(guī)劃，全方位、全海域、全過程協(xié)調(diào)海陸資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是深化海洋資源科學(xué)配置與管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求，是我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.2 實(shí)現(xiàn)海洋空間科學(xué)開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)

海洋空間規(guī)劃是各類用海活動(dòng)審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹立“敬畏海洋、保護(hù)海洋”的生態(tài)文明理念，構(gòu)建以海洋空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容導(dǎo)向，實(shí)施全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃管理體制。理順我國現(xiàn)有多類海洋空間規(guī)劃及同一類海洋空間規(guī)劃的多級(jí)規(guī)劃，避免規(guī)劃內(nèi)容沖突，分級(jí)落實(shí)各級(jí)規(guī)劃在海洋空間開發(fā)與保護(hù)中的內(nèi)容要求，發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對(duì)海洋科學(xué)開發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)性作用，糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴(kuò)張和海洋經(jīng)濟(jì)增長的不合理需求，約束和引導(dǎo)海洋空間及海洋資源開發(fā)向科學(xué)適度有序利用目標(biāo)發(fā)展，保障各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間。

2.3 推動(dòng)海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措

海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海域差別或區(qū)域海洋的不平衡，是國家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹立“集聚開發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念，通過大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導(dǎo)和約束，糾正過去和當(dāng)前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法，將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件，以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”，用長遠(yuǎn)和廣闊的視野來誘導(dǎo)和倒逼各地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人海和諧，促進(jìn)形成全國海洋資源開發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。

2.4 提升海洋空間治理能力的途徑

海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹立“簡政增效”的執(zhí)政理念，實(shí)施海洋空間規(guī)劃事權(quán)的邊界劃分與再分配，構(gòu)建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系，包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用，避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”，明確各級(jí)海洋空間管理事權(quán)，理順海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)管體制，實(shí)行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù)，簡化行政審批、完善工作程序和方法，從而提升國家海洋空間治理能力和效率。

3 海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的著力點(diǎn)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)包括3個(gè)基本要素，即長期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問題的海洋治理過程。其構(gòu)建應(yīng)滿足海洋空間治理的需求導(dǎo)向，體現(xiàn)國家海洋生態(tài)文明意志和國家海洋空間治理現(xiàn)代化。

3.1 體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志

海洋空間規(guī)劃體系總體上要對(duì)國家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問題進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控體系，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)格局”的要求，海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的海洋生態(tài)文明意識(shí)導(dǎo)向，推進(jìn)海洋主體功能區(qū)建設(shè)，突出強(qiáng)調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段，推進(jìn)實(shí)施圍填海總量和自然岸線保有率的用海總量控制制度，實(shí)施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時(shí)序)的“五定方案”治理措施，遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、海洋社會(huì)制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標(biāo)效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占?！钡谋Ｗo(hù)意識(shí)，合理安排各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g，明確海洋開發(fā)和保護(hù)“兩個(gè)邊界”，實(shí)施海洋空間規(guī)劃全覆蓋，實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

3.2 體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化

海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化，是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)成應(yīng)與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級(jí)和國家空間規(guī)劃層級(jí)要求，實(shí)行三級(jí)代理行使權(quán)責(zé)的體制，體現(xiàn)“于事簡便、于法周延”的原則，打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復(fù)雜性，形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主，制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標(biāo)，以戰(zhàn)略決策為主；省級(jí)以海洋功能區(qū)劃為主，較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g以及海洋開發(fā)和保護(hù)邊界，上落實(shí)國家戰(zhàn)略約束指標(biāo)，下安排市縣微觀管控需求，承擔(dān)承上啟下和省級(jí)宏觀管理需求；市縣為執(zhí)行落實(shí)者，突出“多規(guī)合一”，以“細(xì)致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和實(shí)施性，注重海洋公共資源的空間和時(shí)間安排，保障上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，形成“國家、省、市縣三級(jí)規(guī)劃，國家、省二級(jí)監(jiān)督，市縣一級(jí)執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實(shí)行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代化行政管理機(jī)制。

4 海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基本路徑

4.1 總結(jié)海洋空間規(guī)劃多樣化實(shí)踐

世界沿海各國逐步重視海洋空間規(guī)劃管理，已開展多種多樣的規(guī)劃管理實(shí)踐，建立和實(shí)施符合各自海情的海洋空間規(guī)劃框架。我國也基于不同海洋空間管理需求，先后提出海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海岸保護(hù)和利用規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃等海洋空間規(guī)劃類型(表1)。

表1 我國主要海洋空間規(guī)劃類型目標(biāo)和內(nèi)容

這些規(guī)劃實(shí)踐豐富了海洋空間規(guī)劃的管理經(jīng)驗(yàn)，也表現(xiàn)出諸多問題。應(yīng)結(jié)合目前我國海洋空間管理發(fā)展的基本特征，辨識(shí)各級(jí)各類海洋空間規(guī)劃之間的關(guān)系，分析歸納國外海洋空間規(guī)劃類型分異、規(guī)劃范疇與價(jià)值取向及其體系的系統(tǒng)耦合形成機(jī)制，從多樣化實(shí)踐角度總結(jié)提煉出我國海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4.2 建立完善海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

目前我國海洋空間規(guī)劃分頭編制，主要涉及海洋行政部門、發(fā)展改革部門、環(huán)境保護(hù)部門等，在編制過程中缺少必要的規(guī)劃協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。加快構(gòu)建涉海部門間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，如建立海洋規(guī)劃評(píng)議委員會(huì)，統(tǒng)籌橫向及下級(jí)涉?？臻g規(guī)劃目標(biāo)、協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容、解決規(guī)劃重疊沖突等實(shí)施矛盾，明確各類海洋空間規(guī)劃的法定關(guān)系。同時(shí)，制定一套協(xié)作管理流程，明確消除分歧和矛盾，使上下級(jí)規(guī)劃在引導(dǎo)性和實(shí)施性方面分工協(xié)作，同級(jí)規(guī)劃在發(fā)展性和限制性方面彼此銜接[10]。

4.3 統(tǒng)一各海洋空間規(guī)劃技術(shù)體系

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)等方面的銜接與信息共享，搭建海洋空間規(guī)劃體系技術(shù)平臺(tái)。①統(tǒng)一海洋統(tǒng)計(jì)口徑，采用統(tǒng)一的來源、統(tǒng)計(jì)范圍與方法，避免數(shù)據(jù)不相協(xié)調(diào)；②統(tǒng)一用海分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各類用海內(nèi)涵；③規(guī)劃年限融合，按照“分段銜接、側(cè)重近期”的原則設(shè)定規(guī)劃年限，起始年限須在上位規(guī)劃起始年限之后，保證規(guī)劃銜接性和有效性；④統(tǒng)一海洋空間管制分類，需整合各類用海分區(qū)的內(nèi)涵，提高規(guī)劃間的協(xié)同性和銜接性；⑤統(tǒng)一海洋空間信息數(shù)據(jù)庫，保障底圖的一致性，形成各類規(guī)劃數(shù)據(jù)“一張圖”，各類空間管控指標(biāo)、開發(fā)強(qiáng)度等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，保障自然岸線保有率，嚴(yán)控海洋生態(tài)紅線。

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TheConnotationofMarineSpatialPlanningSystemBuildinginChineseEcologicalCivilization

FANG Chunhong1，LIU Kun2，WANG Changsen3

(1.National Ocean Technology Center,Tianjin 300112，China；2.China Institute for Marine Affair,Beijing 100161，China；3.Qingdao Agricultural University，Qingdao 266109，China)

Marine Spatial Planning (MSP)is considered as an important marine management tool.Its system is an important part of marine ecological civilization construction.Based on the cognition of MSP and its system,this paper put forward the era request,main points and basic path to construct the system,combining with the connotation of national ecological civilization construction.It contained various MSPs,which were grouped together in a logical relationship.In other words,it is a set of regimes that improve the marine spatial development and supervise the marine resource environment.It should meet the demands of marine spatial governance modernization.The paper also gave out some practical measures,such as to generalize and summarize the effects of MSPs which exist currently,to set up either a harmonious mechanism or technological system.Above all,this paper hoped to provide references to China’s marine spatial management reform.

Marine Spatial Planning,Marine ecological civilization,Marine integrated management,Regulatory reform,System

2017-07-06；

2017-11-21

中國海洋發(fā)展研究會(huì)基金項(xiàng)目(CAMA2016JJ01、CAMA2015ZD04)；海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目(201505001-5)；國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目(201506).

方春洪，助理研究員，碩士，研究方向?yàn)楹Ｓ蚝u政策和規(guī)劃

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A

1005-9857(2017)12-0089-05