從社區治理的實踐看新型政社關系的構建與維護

雷曉康+韓璽+王欣亮

【摘 要】在我國當前經濟加速轉型時期，政府與社會間的關系是影響社區治理優劣的根本性問題，兩者關系的協調與否影響著國家政策能否在基層得到順利落實，也影響著政府對社區管理是否符合社會的發展趨勢。我國社區治理的演進主要經歷了政社沖突、政社補充、政社合作三大發展階段。在當前政社合作階段，社會治理的實踐提出新的問題與挑戰。對比國內外社區治理中的政社關系，當前我國政府與社區之間應該構建協作發展的關系，為此，需要從法制、體制、機制各個方面來維護新型政社關系的發展。

【關鍵詞】社區治理；新型政社關系；協作治理

【中圖分類號】F32【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）05—0103—05

黨的十七大報告提出要實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，第十三次全國民政工作會議上指出要致力于構建政府管理與社會自治相結合，黨的十八大報告再次提出要發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主的有效結合，十八屆三中全會公報中提出，推進國家治理體系和治理能力的現代化[1]11-23。上述一系列文件闡明了和諧政社關系在社區治理中的重要性，社區治理能否得到健康可持續的發展，很大程度上取決于政府與社會關系是否符合社會發展的要求。只有正確處理政府和社會之間的關系，實現良性互動和順暢溝通，才能真正實現國家治理現代化。

一、 政社關系：社區治理的基石

社區治理的基礎是協調參與者之間的權利關系，社會資源權力多元化分散在不同的參與主體之間。從社區治理內涵來講，需要整合和協調各權力主體才能共同解決社會問題。從長遠發展來看，推動我國社區治理發展的主要是政府和社會，因而政府和社會的互動溝通關系便是影響社區治理工作效果的關鍵因素。政府與社會之間的關系決定著社區發展是否符合社會發展的要求，也決定著社區是否能夠真正實現民生保障建設。

（一）從社區治理內涵看社區治理主體

目前關于治理較常用的定義是，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[2]。社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，根據正式的法律、法規、公約、約定等，通過協商談判、協調互動、協同行動等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力有效供給社區公共物品和服務，滿足社區居民的需求，增進社區成員社會福利，優化社區秩序的過程與機制，推進社區發展進步的過程[3]3。這就意味著社區治理中政府已經不是唯一的治理主體，其已經擴展到政府以外的公共機構和私人機構，可以包含非正式組織、公民群體、社會組織等多元化的治理主體。

（二）政社關系是社區治理的基礎

目前我國社區治理主體多元化，只有先摸清和協調各主體的關系，才能切實推進社區治理的開展，推動社區治理的現代化。筆者認為目前社區治理的實踐中政府和社區是兩大核心主體，而社區主要是指基層社區居委會、基層社區自治組織及社會組織。社區治理的實踐表明，明確政府與社區之間的責任界定，理順政府與社區之間的關系是提升社區治理水平的基礎。社區的建設和發展需要一個全新的國家與社會的互動模式，需要一個充分發揮社會資源的社會管理體制。這個體制的核心在于，政府與社區之間能夠形成共生共長、相輔相成的良性互動關系[4]。

二、 政社關系的發展：我國社區治理的演進過程

基于社會背景和社會結構的不同，社區治理不斷變化與發展，政府與社區之間的關系也存在著不同特征。計劃經濟體制下“單位制”及“地區管理”成為政府管理社會的落腳點。隨著市場經濟的深化改革，政府管理逐漸出現失靈局面，街居制、社區制不斷發展以滿足現代社會的發展需求，“小政府大社會”的格局逐漸凸顯。在我國社區治理的演進過程中，政社關系的發展呈現出不同階段的特色，主要有政社沖突、政社補充、政社合作三大發展階段。

（一）政社沖突階段

在建國后計劃經濟體制下，我國基本上是行政全能主義，實際上是一種崇拜國家行政權力體系的極端性社會思潮、管理行為和管理模式[4]。在行政全能主義的思潮之下，政府以單位制為主導，無社區管理，完全政社合一。管理主體單一化，管理方式垂直線條化，管理手段單一，社會管理的權力完全集中在政府手中[5]42-43。在當時高度行政化的體制框架下，政府基本上認為社會組織會阻礙社會的建設發展，政府與社會組織不發生任何關系。

（二）政社補充階段

在改革開放后的社會主義市場經濟體制下，政府處理財政等事務壓力逐漸增加，在一些公共事務管理中出現政府失靈的局面，同時公民社會興起并不斷壯大，公民的社會訴求不斷增強。政府開始尋求新的發展思路，擴大社會公共事務的管理主體。城市居委會和農村村委會等社會組織的責任和職能被放大，承擔起各類政治、經濟和社會事務，但所掌握的資金、人員、資源卻是很有限的，政社關系呈現出“以政為主、以社為輔”的特點[6]74-77。

（三）政社合作階段

21世紀以來社會發展到新的階段，社區已經遍及各市的每個角落，社會管理遇到新的復雜的挑戰。社區不斷發展和壯大，已經開始獨立承擔治理社會的職能和責任，公民意識不斷壯大，公民社會需求呈現多樣化的要求，各類社會組織也開始介入社會事務中。此階段，我國的政社關系呈現出“以政府為核心，政社逐步分離”的特點[5]。

三、 政社關系的困境：社區治理面臨的新挑戰

在當前政社合作階段，社會治理的實踐提出了新的問題與挑戰。政府與社區之間存在體制和機制不暢，政府參與社區建設仍存在“越位”“缺位”的現象，出現社區行政性負擔過重，社區自身發展薄弱，社會組織介入雜亂無規章，社區居民參與意識差等一系列問題，政社關系進入發展困境期。

（一）從政府層面看政社關系困境

第一，政府與社區兩主體在社區治理中存在行政管理體制上的矛盾，兩者存在“條”與“塊”的矛盾。“條”是指行政權力的縱向體系，強調政府部門自上而下的一種運作方式；“塊”是指行政權力的橫向體系。社區是不同于國家領域和市場領域的第三域，社區的運行機制是自治機制，區別于國家的強制性運行機制和市場的價格運行機制[7]11-13。社區居委會是群眾性自治組織，不是街道辦事處的派出機構，而在社區治理的進程中政府將自身的行政職能下放到社區基層組織，由于條塊之間存在部門的重疊，形成多頭管理社區工作的局面，條塊分割缺乏統一的標準，嚴重影響社區工作的效率。

第二，社區治理中政府角色的越位和缺位現象仍然存在。一方面，政府目前仍會干預社區的工作，過多承擔應由非政府所承擔的職能，習慣將社區作為自身的下屬單位干預其自主性；另一方面，政府在社區建設過程中并沒有扮演好自身的管理職責，對社區建設財政投入不足，對于大多數社區建設投入資金是不確定的，并沒有形成穩定的投資籌資機制，對社區的硬件設施和人力資本支持不夠，大多數社區缺乏基礎的硬件設施和專業的人才隊伍。

第三，政府在社會組織介入社區發展中缺乏引導性。政府自身過多干預社區自治的發展，并沒有給社區發展帶來實際性的效果。政府自身財政壓力較大，而越來越多的盈利性或非盈利性組織開始介入社區的發展，雖然這是一個很好的契機，既可以減輕政府的財政負擔，又可以促進社區的多樣化和可持續發展。可現實中政府并沒有規范有效地利用這些發展機會，社區組織介入社會發展沒有一套可行的法制和具體規范性操作，導致社會組織與社區發展關系混亂，缺乏明確的權責界定。

（二）從社區層面看政社關系困境

第一，社區居委會行政性負擔仍然過重。一方面，長期以來作為政府的職能機構或派出機構的領導思想濃厚，并沒有明確社區功能定位，政府總是將各類行政性任務下派給社區，社區的工作負擔重，最明顯的表現就是社區居委會調查報告多、蓋章證明多、檢查考核多；另一方面，企業需要的社會事業也剝離下沉到社區，導致社區工作無法正常為民生而展開。社區治理中政府主導，忽視了群眾和社會的參與，社區建設缺乏可持續的動力和內在活力。

第二，社區建設發展不均衡。社區發展在我國起步較晚，在實踐調查中發現社區的軟件和硬件都存在一些問題。一方面，社區內部組織機構和管理體系沒有完全建立，社區黨組織、社區居委會、社區服務平臺、社區各類社會組織和物業主并沒有完全明確職責。社區內部的運行機制沒有完全理清，社區各個組織注重自身利益分散作戰，難以形成合力。社區管理體制機制不健全缺乏統一協調，通常會出現“無人辦事、無錢辦事、辦不好事”的局面；另一方面，社區工作人員大多都是大專學歷，社區工作缺乏專業的管理人員，社區中的各類中心服務站和活動載體并沒有充分發揮自身的作用。社區居民利益訴求呈現出多元化的趨勢，社區服務水平低、服務內容單一，社區資源短缺并不能完全滿足群眾的民生需求，突出表現為社區群眾日益增長的民生利益訴求和社區服務能力不足產生矛盾，社區公共資源的短缺或配置不平衡。

第三，社區治理過程中主體參與性不高。一方面，社區居民主體意識薄弱和參與意識不強，他們對社區的歸屬感和認同感相對較弱，并沒有意識到自己是社區治理的參與主體。即使少數居民參與社區治理工作，也只是單純地停留在與自己利益相關的工作中，參與率較低，參與深度不夠；另一方面，居民參與社會治理工作多為被動式的邀請，政府與社區開展治理工作形式也較為單一，大多按部就班形式化，溝通渠道缺乏多樣性。

四、 新型政社關系的探索與構建：社區治理實踐模式

各國社區治理模式針對自身國家的發展特色，都具有獨特之處，而社區治理模式的差異大都表現在政府與社區之間的關系。政府與社區之間的溝通協調關系成為社區治理模式的劃分線，目前最為典型的有新加坡的政府主導模式、美國的社區自治模式和日本的混合治理模式。

（一）政府主導模式：新加坡

新加坡社區治理特點是政府行為與社區行為緊密結合，政府對社區的干預較為直接和具體，并在社區設立專門的社區治理管理部門，政府行政力量對社區治理有較強的影響和控制力[8]76。政府強有力地主導社區建設，整合不同的社會資源，統一規劃和指導社區的發展，為社區發展提供經費和設備支持，著力解決居民社會保障問題，構建高水平的社會福利標準，從而實現對社區的有效治理。

（二）社區自治模式：美國

美國社區治理模式的特點是政府行為與社區行為相對分離，政府對社區的干預主要以間接方式進行，其主要職能是通過制定各種法律法規去規范社區內不同集團、組織、家庭和個人的行為，協調社區內各種利益關系并為社區成員的民主參與提供制度保障，而社區內的具體實施則完全實行自主與自治[8]。社區居委會對于自身事務活動的發展完全具有自主性和開放性。

（三）混合治理模式：日本

日本社區治理模式的特點是政府部門人員與地方其他社團代表共同組成社區治理機構，或由政府有關部門對社區工作和社區治理加以規劃、指導，并撥付給相當經費，但政府對社區的干預相對寬松和間接，社區組織和治理以自治為主[8]。混合治理模式中政府與社區關系的界定較為寬松，社區和政府形成共同體共同致力于社區治理。

根據各國不同政社關系的實踐經驗，我國也開展了不同的社區治理模式的實踐，較為突出的有以上海為代表的政府主導的社區治理模式、以沈陽為代表的社區自治的社區治理模式、以天津泰達為代表的政府與社區共治的社區治理模式。

社區治理模式給政社關系的發展提出了新的要求，需要構建適合我國國情的新型政社關系。筆者建議，當前政府與社區之間應該構建協作發展的關系。政府與社區基層居委會、社區基層自治組織、社會組織共同協作來開展社區治理工作。新型政社關系需要政府明確自己的角色定位，扮演不同的角色[9]。政府與社區兩者地位是平等的，不存在上下級的關系，兩者只是在治理工作中分工不同。政府是治理工作中核心引導者和堅強后盾，社區則是治理工作中的主要執行者和反饋者。政府明確社區的總體規劃和發展方向，引導社區進行自我治理，為社區建設提供有效的法律、資金、人力及設施保障，積極引導和監督社區建設的發展。而社區則是公共服務的提供者和傳遞者，社區居委會要充分了解居民的社會需求，合理利用各類社會組織資源切實服務民眾提升民生保障質量，同時社區基層自治機構有反饋和監督治理工作的義務，影響引導政府對社區事務的決策。

五、新型政社關系的維護：社區治理的發展

構建政府與社區之間協作治理的新型關系，要想真正保障這種新型關系的落實與發展，就需要從法制、體制、機制各個方面來維護新型政社關系的發展。

（一）健全法律法規，實現法制化與規范化

法律是平衡政府與社區兩大治理主體權力與利益的有力工具和保障。社區治理中政府過多干預社區管理工作，下放各種行政性事務，政府與社區存在“條”“塊”模糊的權責關系，這些問題很大程度上是由于沒有明確具體的法律約束。如要實現社區治理的法制化與規范化，就要從實際問題情況出發。一方面，制定相應的法律法規，明確區分政府與社區居委會兩大主體性質、權責，確定統一的社會組織管理法，使各行為主體能夠有法可依，用法律來為社區治理奠定堅實的基礎；另一方面，各地區針對自身發展制定法規體系，規范政府與社區的合作關系。改革目前的管理制度，加快落實社會組織的登記及準入制度，落實對社會組織的優惠補貼政策，加大培育扶持社會組織的發展[10]。

（二）創新管理體制，實現責任化與明晰化

第一，通過政策引領，進行組織革新。社區治理中需要出臺一系列旨在推進社區治理主體構架重組的政策文件，落實相應的人、財、物的配套政策[11]。根據政策文件，將政府內部及社區相關組織進行整合調整，進行組織革新，改變傳統社區居委會政務繁多的局面，社區居委會要意識到自身的職能，明確各自組織在社區治理中的定位。

第二，加快政府職能的轉變。政府應該更多支持和尊重社區發揮自身功能服務于社區居民，為社區自治留下足夠的發展空間，應避免將行政性工作下移至社區工作的行為。理順政府主導和社區自治的關系，沒有政府的主導，社區自治就會失去方向和支撐，難以有效開展；沒有社區自治，政府的主導就是一句空話，難以落到實處。政府在社區建設中要起到規劃、協調、指導的作用，要意識到社區建設的重要性，提供相應的資金支持政策引導，建立科學穩定的資金給付模式，規范社區經費的使用。同時政府應從政策方面拓展資金的來源，引導非政府組織及市場因素積極投入社區治理中，構建多方廣泛的資金網絡。積極倡導并開展社區自治，培育社區組織，逐步提高居民的參與意識。

（三）創新管理機制，實現政社協作治理

政社協作治理需要創新管理機制。一是通過“三社聯動”機制，社區居委會、社區自治組織融入社區治理工作中，為社區居民提供全方位服務，參與基層的治安管理、社區服務等項目[12]。二是建立政府購買公共服務機制，明確代理關系與管家關系[13]。政府購買服務是當前社區發展的一大趨勢，不僅可以緩解政府工作的財政壓力，還可以促進社會組織為社區建設提供穩定可持續的支持。政府要明確社會組織介入的方式及內容，明確各自在社區治理中的權責。三是創新政社工作平臺。政府與社區之間積極發揮各自的職責，努力致力于社區治理的建設和發展，創新政社工作平臺，建設多媒體交流平臺，拓寬信息溝通渠道，采用微信網絡等新媒體，及時宣傳社區公共服務相關進展，與居民建立信任關系，增進居民對社區的認同感和歸屬感，掌握居民社會需求，營造良好的社會發展氛圍。四是明確績效考核制度。社區治理新型政社關系的構建中，要明確考核機制，科學合理地進行工作考核，既可以提升政府與社區各自的工作質量，又可以明確政府與社區各自的工作目標。

（四）建立協作信念，實現政社協作治理

在新型政社關系的構建中，政府與社區兩大主體協作發展，是共同實現社區治理現代化的平等主體。兩者不是領導與被領導的關系，而是平等的關系，只是在社區治理中擔任不同的角色。政府與社區要基于平等互信的原則，增強合作意識，積極溝通處理各類社會問題。

六、 結語

構建政府與社區協作治理的新型關系，是符合我國目前社會發展需要的，是推動國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。政府在社區治理中要起到帶頭作用，積極引導社區自治的發展方向，并發揮自身優勢為社區發展提供堅強的后盾支撐；而社區自身要主動參與治理工作，真正達到社區自治管理的要求，并及時反饋監督政府的政策。最終通過法制、體制、機制等途徑維護新型政社關系的發展。

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【責任編輯 劉傳磊】