淺析《閑置土地處置辦法》主要問題

王曉軍

【摘要】文章主要討論《閑置土地處置辦法》實施過程中相關主要問題。

【關鍵詞】《閑置土地處置辦法》；主要問題；梳理

國土資源部發(fā)布的經修訂通過的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》，將原《閑置土地處置辦法》稱為“原《辦法》”）于2012年7月1日實施，該辦法是1999年制訂以來第一次修訂。對促進集約節(jié)約利用土地，健全土地市場有重要作用。筆者在對《辦法》及之前與閑置土地有關的規(guī)定進行學習，并通過幾年的實踐，對《辦法》的問題進行了梳理。

一、關于“閑置土地”的定義

在《辦法》修訂之前，雖然不乏閑置土地有關的各種規(guī)定，但因相關規(guī)定對閑置土地的定義不一而足，極易引發(fā)爭議。而《辦法》則明確規(guī)定了閑置土地的概念和范圍，使上述問題得到解決。

根據《辦法》的規(guī)定，屬于以下情形之一的國有建設用地均可認定為“閑置土地”：①國有建設用地使用權人（以下簡稱“土地使用權人”）超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地。②已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地。

同時，《辦法》對上述情形中的有關概念進行了明確，使認定閑置土地有了更明確的標準：

動工開發(fā)：指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢：使用樁基的項目，打入所有基礎樁：其他項目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。

最為值得一提的是，對于未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的情形，原《辦法》規(guī)定的計算未動工開發(fā)建設期限的起算點為“國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準頒發(fā)之日”，而《辦法》則以“實際交付土地之日”作為起算點，且規(guī)定“實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。”，較原《辦法》更公平、更具可操作性。

但實踐中仍會出現定義不明確而出現異議的情況。如在沒有取得土地使用權的情況下而認定為閑置土地。當事人簽定出讓合同后，長期未繳清出讓金，因此尚不能辦理土地登記，因為沒辦證，因此也不能認為其取得土地使用權。在此情況下，如果其符合“超過國有建設用地使用權有償使用合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地”，依據《辦法》關于閑置土地的定義，可以認定為閑置土地，而其因未繳清出讓金而沒有取得土地使用權，這樣就出現了“未取得土地使用權卻閑置土地”的現象。如以閑置為由進行處理，當事人會說，我連土地使用權都未取得，怎么會閑置土地？顯然僅以合同規(guī)定的動工開發(fā)日期來界定閑置還不夠嚴密。

二、關于能否無償收回被司法機關查封的閑置土地問題

盡管1998年國土資源部已有批復（國土資函（1998）403號），“司法機關因債權債務糾紛而查封國有土地使用權，應當依法進行，被查封的土地也必須是訴訟當事人擁有合法使用權的土地。對于司法機關依法進行的查封，在查封期限內，人民政府不能收回國有土地使用權：查封期限結束后，則可以依法收回國有土地使用權。”但有觀點認為：司法機關查封土地，如因民事關系查封，因為公共利益高于私權利，處理閑置土地系為維護公共利益，應優(yōu)先因私人利益而被查封的保全。另此批復系1998年作出，現在還是否有效，國土資源部在清理規(guī)范性文件中未明確。

三、關于無償收回閑置土地、征收土地閑置費的法律性質不明確

對閑置土地一年以上的，征收閑置費：閑置滿兩年的無償收回閑置土地的處理。閑置費相當于出讓金的20%，無償收回土地則更是對相對人利益重大，且具有明顯的處罰性質，符合行政處罰的特征。但這種對當事人嚴厲的處罰卻沒有明確是行政處罰行為，無論是《土地管理法》還是《城市房地產管理法》以及其他法律文件中都未規(guī)定這兩種措施為行政處罰性質（在法律責任一章中沒有規(guī)定），實踐中如按行政處罰進行處理，缺少法律依據。

行政征收是指行政主體憑借國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償地征集一定數額金錢或實物的行政行為。從文字上來看，好象收回閑置土地和征收閑置費符合行政征收的定義，且后果一樣，但從本質上來看，兩都還是有區(qū)別。法律性質不明確會導致救濟什么不清晰以及處理時效等問題。這不能不說是立法的重大遺憾。

四、時效未規(guī)定

處理時效是指行政機關對違反行政管理秩序的行為人給予行政處理的有效期限。如果超過有效期，則不得給予行政處理，否則就是違法。對過去閑置土地未被發(fā)現，現該土地已開始建設，對過去的閑置行為是否應當處理，辦法未作規(guī)定。實踐中有兩種觀點：一是應按行政處罰的時效進行追究，即使過去的閑置已改正，只要在處罰時效內，都可以進行處理。另一種觀點認為，閑置土地處置的最終目標是促進閑置土地的消化和合理利用，既然閑置行為終止，土地已開始利用，無論是否在處罰時效內，都不應再進行征收閑置費或收回土地的處置，因此可以不必追究。

筆者贊同第二種觀點。國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華在回答記者提問時說：“在《閑置土地處置辦法》起草過程中，我們把握的一個基本原則就是促進利用。也就是說在閑置土地處置過程中，收繳土地閑置費和無償收回土地都不是目的，閑置土地處置的最終目標是促進閑置土地的消化和合理利用。因此，國土資源主管部門對于其調查認定的閑置土地，在下達《收回國有建設用地使用權決定書》前，應當首先責令其限期動工開發(fā)；逾期不動工開發(fā)的，無償收回土地”。