跨境經濟區政府職能轉變研究：國內研究現狀

吳玨璋

【摘要】政府職能具有動態性，將政府職能轉變置于跨境經濟合作的大背景下進行研究，主要基于以下考慮：跨境地區對于目前政府職能重點的轉變、職能方式的調整具有復雜性，涉及到維持跨境地區政府與社會、政府與市場關系的張力與平衡，這也是政府職能轉變的背景和要求。當前國內研究現狀主要呈現在以下幾個方面：第一，對政府職能轉變在不同時期呈現的特點、影響因素、政府職能轉變的重點加以論述。第二，從跨境治理的相關理論出發，研究政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系，提出實現國家治理目標的建議。第三，國內學者對跨境經濟合作的研究主要集中在邊界問題和邊界效應上。

【關鍵詞】跨境經濟區；政府職能轉變

一、政府職能轉變的相關文獻研究

國內學術界關于政府職能的研究主要從以下幾個方面展開：

首先，政府職能在改革開放前后不同時期的調整。學術界從計劃經濟體制時期和改革開放后的政府職能狀況進行對比，分析了不同時期政府職能的形成背景、特點、積極作用以及存在的問題。其中，吳敬璉將中國改革歷史區分為行政性分權、增量改革和整體推進階段，對之進行關聯性分析，指出改革之前政府職能對于現階段政府職能具有重要性和必要性。金太軍、劉華和張曼麗等人分析全能型政府職能模式形成的原因及特征，在此基礎上，認為全能型政府雖然在特定歷史階段具有積極意義，但是制約和阻礙了經濟社會的可持續發展，這種政府職能模式一定程度上影響著中國的現代化進程。

其次，對影響政府職能轉變的因素進行分析。針對影響政府職能轉變的因素，有學者認為，市場、體制和政策是驅動政府職能轉變的主要力量，三者在不同行政環境下強弱力量的對比形成了不同的政府職能模式。也有學者認為，經濟發展、社會穩定、公民意識提升以及全球化等因素要求政府轉變自身職能。政府職能轉變的動力來源于國內外環境中相關主體帶來的壓力，其中，政治支持、市場質量、社會組織和國際規則等因素綜合作用，促使政府調整職能。還有學者從社會發展的角度定位政府職能，認為政府主導社會發展，社會轉型和政府職能轉變相互影響，在中國社會轉型的背景下，政府職能轉變對推動社會轉型起關鍵作用。

第三，新世紀以來，政府職能轉變研究的重點集中在全能型政府向服務型政府轉變。有學者通過對政府角色變遷的視角考察政府職能轉變規律，認為政府職能是隨著社會發展不斷變化，政府職能轉變是政府角色直營社會需要實現均衡發展的動態過程。也有學者認為我國經濟運行中存在突出問題是由于政府改革滯后，因此，需要加快行政管理體制改革，轉變政府職能。政府職能主要體現在社會管理和提供更高質量的公共服務上，政府行政管理改革重點從直接管理經濟向間接宏觀調控轉變，政府職能轉變的內容和任務進一步明確。

二、治理理論的相關文獻研究

國內外學術界對治理內涵的理解的相同之處都認為治理作為政治管理過程，“需要權利和權威來維持社會正常的秩序”。治理是國家與市民社會的合作，政府與非政府機構的合作，治理的方式則由服務代替了統治和管理，治理機構由平等的共同體組成，共同體的活動以社會成員的利益為原則。國內外學術界在治理和政府治理的使用范圍和研究對應性方面有所不同。國內學術界對治理的理解大概有兩種：一種是狹義的理解，通常在政治學和行政學研究領域，治理著眼于國家和社會關系的調整，關注政治權力運行方式及其使用效果：另一種對治理理解的范圍較全面，超出政治和行政的領域，涉及到使政治權力和社會權力、經濟權力的互動關系，將治理擴展到社會科學領域，如社會治理、危機治理、公司治理等。

如何從中國本土界定和使用治理概念，中國學者做了很多研究。俞可平、楊光斌、毛壽龍、李良棟等學者都根據中國具體現實解讀治理的概念，在治理概念的中國化語境下，“政府治理”使用范圍比“治理”和“國家治理”更廣泛。政府治理的范圍是政府內部的治理，涉及政府體制改革、政府管理創新、政府職能轉變等問題。政府是公共治理的主體，代表公共利益，對公共事務既有權力，也有責任。在國家治理體系下，政府通過分權、權力下放、調整政府與社會、政府與市場的關系，通過優化公共資源配置，實現國家治理的目標。

三、跨境經濟合作的相關文獻研究

國內從20世紀90年代開始與跨境經濟合作相關的理論研究，與此同時國內開始推進沿邊開發開放戰略，由此拉開了邊境地區開展跨境經濟合作的序幕。理論研究的早期階段關注點主要集中在邊界問題。探討了邊界的功能及效應。

首先，關于邊界的功能和效應的研究。關于邊界的功能及效應，國內學者在早期階段進行了較多的研究，其觀點基本趨于一致，認為邊界的功能主要為分隔功能和交流功能，與此相對應，邊界對于跨境經濟合作也產生不同的效應影響，具體分為屏蔽效應和中介效應。國內學者對于邊界功能的另一種表述為：屏蔽功能和中介功能。國內學者在他們的研究中對邊境的功能做出了如上論述。立足于邊界效應，國內學者創造性地提出了邊界效應轉化機制的研究。這種新的理論分析視角對于跨境經濟合作理論分析影響深刻。方維慰認為邊界的兩種效應可以通過國家間的政治關系的變化而變化。李鐵立認為屏蔽效應對跨境經濟合作具有負面影響，體現在交易過程中成本提高；中介效應能具凝聚效應，使企業向邊境地區聚攏，形成產業聚集，降低邊界效應的一個有效辦法就是創新制度安排和組織機構建設。他還指出來自國家、地方政府和企業的動力能夠使邊界的屏蔽效應轉化為積極的中介效應。

其次，關于跨境經濟合作的研究。國內學者首先對跨境經濟合作的性質進行了界定，認為跨境經濟合作不同于區域經濟合作，它是屬于區域經濟合作中較低一層次的范疇。有學者根據合作程度的不同，將經濟合作分為三類：區域經濟合作、次區域經濟合作和跨境經濟合作。其中，跨境經濟合作是前兩者的基礎，屬于較低程度的經濟合作。朱顯平對二者進行了比較分析，認為其差異體現在兩個方面：第一，參與合作的范圍不同。區域經濟一體化合作要求合作國家全部領土參與其中，而跨境經濟合作只需與合作國家相鄰地區參與其中：第二，區域經濟一體化中參與國家的經濟發展水平普遍較高，而跨境經濟合作則更適合經濟發展水平相對較低的國家和地區。