棚戶區(qū)改造應(yīng)用PPP模式的可行性分析

梁玲霞 韓 芳 周芳欣

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830052；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，北京 100029)

棚戶區(qū)改造應(yīng)用PPP模式的可行性分析

梁玲霞1韓 芳1周芳欣2

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830052；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，北京 100029)

針對棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀及存在問題，結(jié)合PPP模式的特點和優(yōu)勢，從理論、政策、技術(shù)三個方面對PPP模式應(yīng)用于棚戶區(qū)改造進行可行性分析；探討了PPP模式應(yīng)用于棚戶區(qū)改造存在的阻礙因素，并根據(jù)現(xiàn)實條件給出了相應(yīng)的應(yīng)對措施；從而為PPP模式在棚戶區(qū)改造中的健康有效應(yīng)用提供參考。

棚戶區(qū)改造；PPP模式；可行性；應(yīng)對措施

我國“十三五”棚改工作存在很大挑戰(zhàn)：一方面，隨著棚戶區(qū)改造的項目數(shù)量激增，征收拆遷的成本和人力需求也隨之增大；另一方面，地方財政收入增速放緩，相應(yīng)配套資金無法滿足棚改需要[1]。因此，將PPP模式引入棚戶區(qū)改造具有重要的意義。

1 棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀及問題

1.1 資金短缺，嚴重依賴政策性投入

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計顯示，近年我國已有近5000萬平方米棚戶區(qū)被改造[2]。為了支持棚戶區(qū)改造工作，盡管中央和地方各級政府也不斷加大政策扶持力度和財政扶持力度，但資金缺口依然較大。棚戶區(qū)改造的地塊大都是商業(yè)開發(fā)價值小的地段，不借助社會資本的力量，僅僅依靠中央和地方政府的政策性投入來建設(shè)棚戶區(qū)改造項目是行不通的。

1.2 建設(shè)、運營及管理效率低

棚戶區(qū)改造項目從建設(shè)初期到后期管理牽涉到多個部門，財政廳、民政部、住建廳、國土廳等均需參與其建設(shè)管理[3]。在實際的項目建設(shè)過程中，由于沒有一個專門的機構(gòu)牽頭管理項目建設(shè)，繁冗的章程、復(fù)雜的手續(xù)和不完善的管理制度造成了建設(shè)成本增加，降低了建設(shè)效率，延長了建設(shè)周期，最終直接導(dǎo)致了棚戶區(qū)改造項目運營管理的低效率。

2 PPP模式特點與優(yōu)勢分析

PPP(Public-Private-Partnership)模式，一種政府與社會組織(部門)通過簽署PPP合同來明確雙方的權(quán)利與義務(wù)的新型融資管理模式[4]。可見，PPP模式在棚戶區(qū)改造項目中顯現(xiàn)出得優(yōu)勢有效地緩解了目前棚戶區(qū)改造項目建設(shè)中出現(xiàn)的問題。一方面棚戶區(qū)改造采用PPP模式可以有效吸納社會資本，緩解目前棚戶區(qū)改造需要巨大資金而難以籌措的現(xiàn)狀；另一方面由社會各方資本組建的項目公司將全權(quán)負責(zé)項目建設(shè)，可防止因多頭管理而造成項目建設(shè)效率低下的情況發(fā)生，從而提高項目建設(shè)和運營管理效率。

3 可行性分析

3.1 理論可行性分析

與企業(yè)相比，行政機構(gòu)缺乏競爭力，再加上沒有監(jiān)督和激勵機制推動其改進效率，便出現(xiàn)了政府失靈現(xiàn)象。而新公共管理理論強調(diào)政府應(yīng)以市場為導(dǎo)向，運用企業(yè)家精神改造政府，并要求其把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中，政府提供服務(wù)過程中引入競爭機制等[5]，都為棚戶區(qū)改造引進PPP模式提供了理論支撐。

3.2 政策可行性分析

兩大部委——發(fā)展改革委員會和財政部，分別頒布旨在推動PPP模式發(fā)展的政策法令。發(fā)改委在國發(fā)60號文中明確表示：要鼓勵和引導(dǎo)社會投資，創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道；財政部依據(jù)財金[2014]76號文件即《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》重點推動PPP模式發(fā)展，積極調(diào)動社會資本介入，從而減輕政府債務(wù)壓力，轉(zhuǎn)移政府投資風(fēng)險。尤其是2015年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》，將棚戶區(qū)改造引進PPP模式上升到政策高度；這些政策的出臺為棚戶區(qū)改造有效引進PPP模式提供了良好的政策環(huán)境[6]。

3.3 技術(shù)可行性分析

將私人資本或社會資本引入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域可以追溯到上世紀70年代。當(dāng)時為解決經(jīng)濟蕭條造成的財政資金不足，英美國家積極采用此種方式渡過難關(guān)，就此PPP模式在世界范圍內(nèi)得到推廣[7]。至今為止，世界許多國家和地區(qū)在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項目上陸續(xù)嘗試實施PPP模式，取得了較為顯著的效果[8]。這為棚戶區(qū)改造引進PPP模式提供了豐富的實踐經(jīng)驗和技術(shù)支持。

近年我國的PPP項目在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)遍地開花如：污水處理、保障房、綜合管廊、水利工程、大型運動場所等；雖然PPP模式實施過程中仍存在一些技術(shù)和管理問題，但各地也在不斷地引進和培養(yǎng)PPP專門人才，向國外PPP建設(shè)較為成熟的國家學(xué)習(xí)，以不斷完善PPP模式在我國的應(yīng)用，保證PPP模式實施過程順利進行。

4 PPP在棚戶區(qū)改造中阻力及應(yīng)對措施

4.1 法律條件不成熟：建立PPP法，加大執(zhí)行力度

PPP項目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，各個環(huán)節(jié)涉及多領(lǐng)域的法律問題，且沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度。因此，將PPP模式應(yīng)用于棚戶區(qū)改造的首要任務(wù)是加快我國PPP法的立法工作，明確PPP模式應(yīng)用于棚戶區(qū)改造的范圍、評估方法、PPP合同的性質(zhì)和出現(xiàn)爭議時處理的途徑，將PPP項目建設(shè)過程給予明確的法律規(guī)范，并加大執(zhí)行力度，為項目有序開展提供良好的法律環(huán)境。

4.2 PPP模式被改初衷：讓社會資本掌握更多自主權(quán)

許多基礎(chǔ)設(shè)施項目引進PPP模式的最初目的在于利用PPP模式有效吸納社會閑置資金，借助私人部門的先進技術(shù)與管理方式，幫助政府有效建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，緩解項目建設(shè)資金緊缺現(xiàn)狀[9]；但事實卻是：PPP模式被推廣之后，出現(xiàn)了“政行不一”的局面，部分地方政府僅將PPP視為融資手段，運用PPP模式只是看重其可以補充項目建設(shè)的資金空缺，緩解地方政府債務(wù)高筑的尷尬局面，而忽略其提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率，建立政府與社會資本之間的長效合作機制的最終目標[10]，改變了PPP模式被引進的初衷。

在此種情況下，棚戶區(qū)改造推進PPP模式過程中，政府應(yīng)學(xué)會“放權(quán)”。建立PPP合同最重要的目的就是明確各方權(quán)責(zé)，劃分風(fēng)險承擔(dān)以及通過雙方各自的優(yōu)勢提高項目建設(shè)效率，政府作為指引者，將建設(shè)重擔(dān)交于社會資本手中，讓社會資本擁有更大的自主權(quán)。

4.3 投資回報率低：創(chuàng)新投資回報方式

雖然在中國市場將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域潛力巨大，但因其投資回報率較低導(dǎo)致了社會投資方積極性降低。一方面棚戶區(qū)改造項目具有的社會性和福利性，與社會投資方的盈利目的產(chǎn)生分歧[11]；另一方面棚戶區(qū)改造項目投資回報期長，前期投資巨大，都降低了社會資本參與方的積極性[12]。

重新配置現(xiàn)有資源，創(chuàng)造新資源，完善投資回報方式，可充分調(diào)動社會參與方的投資積極性。在項目建設(shè)過程中，項目公司要善于利用現(xiàn)有資源挖掘項目后續(xù)的商業(yè)價值，并根據(jù)股權(quán)比例向社會資本投資方分級出售，大股東可優(yōu)先購入商鋪，購入價也最低，然后依次排序。社會資本方低價購入這些商鋪后可通過這些經(jīng)營性設(shè)施的收入來彌補項目投資的低收益，通過此方法可大大提高社會資本方投資積極性并保障社會資本的合理收益。

[1]張道航.棚戶區(qū)與棚戶區(qū)改造問題研究[J].理論建設(shè)，2010，01：11-15.

[2]劉婧湜，王守清，馮珂，伍迪.推進PPP模式引入社會資本：助力棚戶區(qū)改造啃下“硬骨頭”[N].中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2015-10-14B05.

[3]朱海波，郭志明，龐佳麗，江訓(xùn)文.PPP模式下棚戶區(qū)改造項目的研究[J].價值工程，2016，(32)：22-24.

[4]劉志.PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用和分析[J].建筑經(jīng)濟，2005，07：13-18.

[5]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學(xué)，2015，(09)：82-95.

[6]韓芳，梁玲霞，陳玉.保障性安居工程PPP融資模式研究——以新疆為例[J].建筑經(jīng)濟，2016，(08)：67-71.

[7]蒲靜，張偉召.PPP融資模式在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用[J].商，2013，19：214.

[8]馬國華.基于制度演化的我國PPP模式優(yōu)劣勢分析[D].大連理工大學(xué)，2014.

[9]王婷玥，張棋，李曉蒙，葉伊銘，鄭秋晗.棚戶區(qū)改造項目中狹義PPP模式應(yīng)用的優(yōu)勢、風(fēng)險及對策分析[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2015，12：273-274.

[10]梁冬玲.PPP模式建設(shè)項目隱性風(fēng)險研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[11]劉婧湜，王守清，馮珂，伍迪.狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項目結(jié)構(gòu)創(chuàng)新研究[J].地方財政研究，2015，08：15-19.

[12]蘭江.我國PPP模式融資風(fēng)險分擔(dān)研究[D].華僑大學(xué)，2016.

Feasibility Analysis of PPP Model Applied to Shantytowns Transformation

LIANG Lingxia1HAN Fang1ZHOU Fangxin2

(1.School of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China； 2.School of International Trade and Economics，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China)

Based on the status quo and major problems existing in Shantytowns Transformation，the paper discussed theories，policies，technologies feasibility of PPP model applied to Shantytowns Transformation combining characteristics and strengths；exploring obstructive factors of PPP model applied to Shantytowns Transformation；providing supporting measures according to realistic condition.The ultimate goal of offering supporting measures is to make a reference for healthy effective application of PPP model in Shantytowns Transformation.

Shantytowns Transformation；PPP Model；Feasibility；supporting measures

梁玲霞，碩士研究生，研究方向為PPP項目融資

韓芳，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向為項目融資模式和房地產(chǎn)開發(fā)管理

文獻格式：梁玲霞 等.棚戶區(qū)改造應(yīng)用PPP模式的可行性分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：100-101.

F407.9

A

1673-288X(2017)04-0100-02